山东：公众参与政策制定的路径选择

公共政策是对社会价值进行的权威性分配。公众参与政策制定过程,有利于多元利益诉求的充分表达,弥补政府决策中可能因理性缺失带来的判断失误,增加公众对政策的理解和配合,以减少政策执行阻力。作为保证公民参与权的根本途径,公众对政策制定的参与日益受到社会关注,政府也通过政策公示、听证会等方式对此进行积极探索。但是,由于政策制定过程的复杂性和国家力量的相对主导地位,我国目前政策制定中的公众参与效果并不显著,政府也常因与公众沟通不畅而出现政策偏差。

一般来说,我国政策制定中的公众参与存在以下问题。第一,公众参与的制度化程度不高。我国尚未形成规范完善的制度化参与渠道,制度准备不足导致我国现有的公众参与,往往更多表现为一种象征意义上的参与。第二,公众参与渠道不畅通。现有的公众参与途径主要局限于听证会等方式,但听证会面临流于形式、代表性不足等困境,大大削弱了公众参与的效力。第三,公众参与的非均衡性。这一方面表现在不同群体的参与程度和参与效果差异较大,另一方面表现在政策制定环节的参与程度不一。政策制定过程一般包括政策议程、方案规划、方案抉择和合法化等环节,目前我国的公众参与主要在方案规划环节参与度较高,在政策议程设置及方案抉择等环节则参与较少。第四,公众参与的组织化水平较低。公众多以个体的方式参与政策制定过程,力量分散,对政策制定的影响力有限。

公众参与是保障政策公共性和合理性的有效途径,也是提高政府治理能力的必要条件。有效提升公众对政策制定的参与程度,可以从以下路径着手改进:

完善公众参与政策制定的制度建设。政治学家萨缪尔·亨廷顿曾指出:“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”为保证公众有序、高效参与,首先要通过制度保证政策制定的权力结构,即在充分尊重宪法和法律对公民权利界定的基础上,明确公众参与政策制定的身份和角色,增加公众参与的稳定性与安全感。其次,由于政策体系复杂而广泛,公众参与不可能遍及每一项政策的制定过程,这就需要合理地界定公众参与政策制定的原则、内容、方式和程序,保证公民参与权利和政策制定效率之间的有机平衡。再次,健全决策前公示制度、政策责任追究制度,以严格的监督和问责倒逼公民参与权利的落实。

优化公众参与政策制定的渠道。这主要应该做好两个层面的工作。一是进一步健全现有的听证会制度,充分发挥其最大效力。可逐渐扩大听证会的适用范围,保证听证会成为政策制定过程中的常态流程；优化听证程序及规则,切实实现听证的公开和透明化运作；完善听证会代表的遴选机制,保证参与者的广泛代表性和实质性参与；明确听证会功能定位,建立回应和公示制度来保障公众参与作用落实到位。二是要进一步拓宽公众参与渠道,可以借鉴西方国家比较成熟有效的民意调查、政策研讨等方式,保证公众的利益诉求能够及时畅通地反映到决策体制之内；完善公众接待日、政府热线、信访、恳谈会等现有参与平台,整合、优化公众利益表达的渠道结构,引导公众在政策制定过程中发挥更有效的作用。

建构网络化的参与平台。网络技术的发展突破了传统媒体信息传播的时空限制,既可以把公众的利益诉求快速传递给政府,也可以建构公众与政府对话交流的平台,为公众参与政策制定带来了革命性的变化。网络化背景下完善公众参与,首先可以借助网络平台推进政务公开,为公众参与政策过程提供足够的信息。真实、及时、便捷的信息是决定公众有效参与和深度参与的前提条件。在这个意义上,应该深入推进电子政府建设,加快政务信息的公开程度,降低公众获取信息的成本,把凡是可以在网上公开的文件、规定和可以在网上办理的政务、公务全部实现网络化。其次要借助网络信息平台拓宽公众政策参与的机会和渠道。在这方面,网络的开放性、及时性和平等表达的特性,有助于公众快速获取政策信息,增强平等、独立参与的意愿。他们可以通过民意调查、网络投票等方式快速表达利益诉求,影响政府决策。

扩展公众参与在政策议程阶段的影响。政策议程是指对政策问题的讨论与认定过程。与方案规划环节关注“如何解决问题”不同,政策议程决定着政府“是否准备解决某一社会问题”。我国在问题确认的政策议程阶段多采用政府主导型模式,容易忽视公众需求,造成问题堆积和危机性事件。作为公共政策过程的前置环节,政策议程应是公众进行利益表达的主要场域。为此,要及时监测并收集公众对政策问题的利益诉求,保证公众集中关注的问题、利益影响广泛的问题、关涉社会持续发展的问题能够快速进入政府议事日程,促进政策问题的及时发现和解决。

提升公众参与政策制定的效能。一是要进一步提升公众的参与意愿和参与能力,通过对公众民主意识、法治精神的教育,提升公众参与的主动性；遵循公共利益目标,为公众参与政策制定提供保障和服务,通过对公众的积极回应提高公众参与的效能；二是要推进与扶持公众组织化建设,深化改革社会组织的登记管理制度,增强公众以组织为依托,形成对公共政策的理性参与和深度影响；三是为保障不同利益群体享有平等的参与权利,需要对农民、农民工、失业者等相对弱势的群体,搭建更便于进行利益诉求表达的制度平台。

(作者单位:山东师范大学公共管理学院)

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2013/0905/731102.shtml