政府职能转变：从宏观调控到宏观管理

 

原标题：政府职能的重大转变：从宏观调控再到宏观管理

摘 要：十八届二中全会拉开新一轮行政体制改革序幕以来的一个显著变化是：时隔近二十年之后，重提“宏观管理”，并弱化曾经长期作为政府首要工作的“宏观调控”的提法。这是基于对近十年来宏观调控及相关工作进行深刻总结的慎重决定， 传达出此次改革力图在政府职能这个长期以来久拖未决的核心问题上有所作为的重大信号，并规定着接下来改革的整体思路。 具体来说，从宏观调控再到宏观管理，体现出了政府职能将要并且应当在三个方面发生实质性转变：一是由短期性的宏观调控走向综合性的宏观管理；二是由经济领域的宏观管理走向全领域的宏观管理；三是从职责同构与过度集权走向宏观管理与微观管理的合理分工。这三大转变若要成功，需要在准确把握行政体制的中国特色的基础上稳步推进。

关键词：行政体制改革；政府职能；宏观调控；宏观管理；中国特色；政府工作报告

　引言

十八届二中全会拉开了新一轮行政体制改革的序幕。 根据已经公开发布的重要文件以及着手实施的初步举措， 可以观察到此次改革力图在政府职能这个长期以来久拖未决的核心问题上有所作为。 关于这一点，学界已形成基本共识。 比如：马庆钰认为：“虽然自 1988 年以来的历次改革都强调要把转变政府职能作为核心， 但还是这一次的相关内容更实在， 要求更全面， 举措更具有操作性。 第一是通过减少审批、减少许可、简化登记、减少收费等管理行为，大幅度向企业让渡自主空间；第二是通过改革社会组织登记制度、 减少对社会组织的双重管理、 促使权力与社会组织脱钩等措施，大幅度向社会让渡自主空间；第三是通过下放投资审批权限、下放项目审批权限、下放转移支付支配权限等，向地方政府让渡自主空间。 除此之外还在改善宏观管理、 改进社会管理和加强依法行政方面有新的内容。 ”[1]还有，宋世明也认为：“这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、 更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。 这是本轮改革不同于以往的一大亮点。 ”[2]

通过具体内容的聚焦和解读， 可以注意到此次行政体制改革在政府职能方面有一个不容忽视的具有深层理论意义的显著变化， 即党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》这一纲领性文件中用“改善和加强宏观管理”取代了固有的“加强和改善宏观调控”的提法。 中央重要文件有着高度的严肃性和审慎性，在重要提法上发生变化，既是现实需要的使然，也是理论发展的应然。 深入分析其中的现实背景以及相关政治话语演变的历史脉络与规则， 便会清楚地看到这一变化绝非一时的轻描淡写， 而是决策层在深刻总结近十年来政府工作的基础上做出的慎重决定， 其中透露出新形势下政府职能转变的重大信息， 并规定着此次行政体制改革的整体思路。 能否全面、深刻、准确地理解和把握这一变化， 对于形成科学的政府职能体系具有至关重要的意义。

一、从宏观调控再到宏观管理———基于历年政府工作报告的文本比较

政府年度工作报告， 集中反映着党和国家的意志以及当期的路线、方针、政策。 在文献学意义上，政府工作报告相对于其他重要文件，具有更强的样本性和可比性。 纵览改革开放以来历年的政府工作报告[3]，可以发现政府宏观职能的表述呈现出以下明显的阶段性特征。

（一）1985~1988 年宏观管理、 宏观控制与宏观调节的交替使用

1985 年， 伴随着国家经济体制改革的破冰，政府工作报告中首次有了涉及“宏观”用语的提法，具体表述为：“切实加强和完善宏观经济的有效控制和管理”，“加强中国人民银行对宏观经济的控制和调节职能”，“要加强对宏观经济情况和经济调节手段的研究”。 此后， 在 1986、1987 和1988 年的政府工作报告中，宏观管理、宏观控制、宏观调节交替使用，在同等意义上表述有关宏观经济工作。 并且 1988 年的政府工作报告中，关于“在金融体制的改革方面， 要进一步完善中央银行的调控体系，发挥它在宏观经济调控中的重要作用”的论述中首次出现“宏观调控”这一重大提法的雏形。

（二）1989~2002年宏观调控成为统一用语，而宏观管理偶尔用于表述经济体制改革

1989 年开始，“宏观调控” 一词正式出现在了政府工作报告中， 并成为表述政府有关宏观经济工作的统一用语。 而曾经在相同意义上使用的“宏观管理” 等退出历史舞台， 只不过在 1992 年和1995 年，论述经济体制改革（包括国企改革）的内容方面用到过“宏观管理”。

（三）2003~2012 年， 宏观调控持续作为首要工作而得以空前突出和强化

如上所述，“宏观调控”自 1989 年始成为政府有关宏观经济工作的正式用语， 但直至 2002 年，宏观调控在政府各项工作中还没有占据显著地位。 在此期间历年的政府工作报告中，宏观调控与其他各项政府工作的排序时有变化。

但在 2003~2012 年， 政府职能方面一个极为典型的特征是： 宏观调控作为政府的首要工作而得以空前突出和强化。 以至于整个十年的政府工作报告中，凡回顾上一年（或过去五年）工作必先涉及宏观调控，凡部署当年工作基本都是必先提及“加强和改善宏观调控”。这一阶段性特征在历年政府工作报告中 “宏观调控” 一词出现的频率中也可见一斑。 2003~2012 年期间，“宏观调控” 一词出现在历年政府工作报告中的平均值为 8.5 次，而在 1989~2002 年期间只有 4.5 次。

（四）2013 年新一轮行政体制改革以来，从宏观调控走向宏观管理

《国务院机构改革和职能转变方案》作为纲领性文件，拉开了新形势下行政体制改革的序幕。 相较于以往历次改革， 此次行政体制改革力图在职能转变这个长期强调但却一直没有解决好的核心问题上有所作为，其中一个实质性的重大变化是：“宏观调控”的提法弱化，并让位于时隔近二十年后重新提起的“宏观管理”。 这一变化在 2013 年的政府工作报告中也得到了及时体现： 第一项工作部署建议为“加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展”，从而将长期发展与短期调控结合起来，不再使用“宏观调控”。 在紧接着召开的新一届国务院第一次常务会议上 （重点研究推进政府职能转变事项），进一步明确提出“改善和加强宏观管理， 把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来”。

 

二、新一轮行政体制改革中政府职能的三重转变

之所以出现以上变化， 一方面是由于宏观经济形势趋于缓和， 宏观调控的提法自然没有高峰时期那么密集； 但在宏观调控依旧作为一项重要政府工作的背景下，重提宏观管理，并相应弱化宏观调控的提法，则是更为重要的质的变化，预示着此轮行政体制改革在转变政府职能方面的整体考虑。 从现实观察与理论逻辑出发，这一整体考虑应当在以下三个层面递进展开。

（一） 从短期性的宏观调控走向综合性的宏观管理

宏观调控是针对经济总量指标的异常波动而采取的非常规国民经济管理活动， 它在本质上体现为一种着眼于即期或近期目标的短期政策行为。 这一根本性质决定了宏观调控只能应一时之急，而非长久之计。 因此，短期调控政策必须和长期发展政策有机搭配使用。 然而近十年政府职能的一个突出问题便是把宏观调控工作不适当地放大为政府的整个宏观经济管理工作， 严重挤压和侵蚀了政府在其他必要职能领域， 特别是常态宏观管理方面的精力投入。 宏观调控也因此陷入一种无所适从的迷茫状态，屡屡出现政策损耗、政策变形、政策停滞、政策摇摆、政策反复甚至政策失败的困境。

实际上，十六大（2002 年）早就将政府的职能明确为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。 可见，政府的首要职能是经济调节而非宏观调控。 从学理上说，宏观调控与一般性的宏观经济管理共同构成了完整的经济调节职能。 两者的关系详见表 1。 2003~2012 年间宏观调控取代经济调节成为事实上的首要政府职能， 无疑偏离了政府职能的科学定位，以至形成当前的困局。

正是在对实践进行纠偏的意义上， 新一轮行政体制改革果断用“改善和加强宏观管理”的新提法取代长期以来“加强和改善宏观调控”的固有提法，即在“完善宏观调控体系”之外，强调“强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、 体制改革统筹协调等职能”。

（二） 从经济领域的宏观管理走向全领域的宏观管理

“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。 此次行政体制改革重拾宏观管理，是宏观管理的否定之否定。 之前不管在何种意义上使用“宏观管理”，都是局限在经济工作领域。而目前，我国经济基础发生了深刻变化。 在生产力方面，经济持续快速增长，2011 年，中国经济总量已跃居世界第二位， 人均国内生产总值达到 5432美元，占世界经济的份额提高到 10%左右，对世界经济增长的贡献率年平均超过 20%。 在生产关系方面， 社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善，所有制结构深刻变化，经济结构深度调整，分配关系呈现多样化态势。 与此同时，社会结构加速转型[4]。 经济基础的这一深刻变化开拓了政府宏观管理的职能领域。

根据十八大关于“五位一体”的总体部署，行政体制改革是从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制以及其他体制改革的结合点出发的，涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，涉及中央与地方、政府与社会、政府与企业、整体利益和局部利益等一系列重大关系， 需要进行整体布局和统筹。 宏观管理的职能领域也相应从以前的仅局限于经济领域拓展为三大领域 （参见表2）：一是经济调节；二是社会管理顶层设计；三是政府自身改革。

（三） 从职责同构与过度集权走向宏观管理与微观管理的合理分工

职责同构是我国行政体制中一个长期存在的弊病和难题， 其根本原因在于各级政府都是按照同一个笼统的政府职能框架， 安排机构、 部署任务， 并形成了相应的府际关系———不同层级政府在职能和机构设置上的高度一致。 比如说，十六大提出“经济调节”职能以来，各级政府都想当然地认为自身拥有该职能， 实际上这并不符合宏观经济的规律。 由于实行简单的归口管理，政府间职能、权限划分缺乏科学依据，再加上法律保障机制的缺位，导致同一件事情由不同层级政府共同管理，而很多事情在多个政府层级都得不到有效管理，特别是基层政府面临“上面千条线，下面一根针”的困境。 此外，管理相同事务的不同层级政府部门，还要协调上下级关系，这无疑加大了行政成本。

过度集权也是我国行政体制变迁中反复出现的一个问题。 “一放就乱，一收就死”是对这一问题的形象表述。 集权是单一制国家的基本特征，但是过度集权就会成为问题。 过度集权有着三个方面的表现：一是相对于地方，中央过度集权；二是相对于社会，政府集中资源过多，公众参与较少；三是对于企业，微观干预过多。 由于管理链条的长度和管理链条的脆弱度成正比，一个面积浩瀚、人口众多、区划复杂、区域差异大的国度，过分集权惜权和事无巨细的微观干预， 对决策与执行的质量以及资源的配置效率都是伤害[1]。

对于上述两大问题， 政府有着清醒的认识。《求是》2013 年第 3 期《努力建设人民满意的政府》一文坦承的突出问题中的第一条便涉及过度集权：“确实也管了一些不该管的事情， 一些该管的事情却没管好，特别是公共产品和服务提供不足、社会管理比较薄弱。 各级政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题仍然存在，有些方面还在强化。 ”第二条便直指职责同构，“政府各类机构仍然偏多， 该精简的部门精简不了，该加强的没有得到加强。 职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决，上下级政府层层对口设置机构，机构臃肿、人浮于事的问题仍然比较突出”[5]。

正是在针对上述两大问题的意义上， 此次行政体制改革明确提出“凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批，充分调动市场主体的积极性和主动性；凡是社会组织能够承担的事项， 坚决转移给社会组织，充分发挥其在社会公共事务管理中的作用；凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务， 坚决下放给下级政府， 充分发挥地方和基层政府在公共事务管理和服务中的作用， 最大限度地方便企事业单位、社会组织和人民群众”[2]。

然而，改革意图能否真正实现，从根本上取决于政府职能能否在不同主体间形成合理分工。 宏观管理职能的领域拓展以及内容充实，则进一步明确了政府的职能体系，至少为合理确定中央与地方政府的职责权限创造了前提条件，并为政府、社会和市场主体间的权力划分提供了思路。 就政府内部纵向关系而言，中央政府无疑将在宏观管理职能方面发挥主要作用，而对应的微观管理职能则主要由地方政府，特别是基层政府承担。 详见表 2。

 

三、行政体制改革的中国特色基础

改革必然发生在特定的时空条件下， 既应遵循一般规律， 也应坚守和完善内生于国情的本土特色。 对于行政体制改革而言，其中国特色主要基于三个方面：一是顶层的国家决策体制；二是内部的政府多重身份；三是外部的政府社会关系。 它们是行政体制改革必须依赖和适应的基本条件。

从宏观调控再到曾经的宏观管理，折射出新形势下政府职能变革乃至整个行政体制改革的理想图景。 然而理想要成为现实，便不能回避行政体制的中国特色。 一方面，职能转变不能脱离行政体制的中国特色本位；另一方面，职能转变需要在顶层加强决策体制的协调性，在内部处理好政府不同角色之间的关系以及在外部创造良性的社会条件。

（一）政治集权、政策分权的决策体制

中国的国家决策体制形成于党政双轨的现实，包括中国共产党的领导和国家机构两大领域。其中， 党的领导是中枢系统， 处于决策体制最顶层，拥有重大政策的最终决定权。 这一地位是历史决定的，也是宪法确认的，更是符合国情的。 因此，行政体制改革， 必须服从于最顶层的党的决策体制，而不是离开具体的时空背景抽象来谈。

中国国家决策体制的根本特征是“政治集权、政策分权”。 中国实行党的一元化领导，不搞西方的三权分立，这体现为“政治集权”。 在决策体制上，党章明确规定：有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。 党的中央领导层根据集体的决定和分工，履行职责，体现为一种政策分权。 也就是说，领导核心的每位成员都有各自分管的事务，一般互不干涉。 关于这一点，西方正好相反，它们是“政治分权、政策集权”，即政治上“三权分立”，但总统、总理或首相被赋予统一的政策事务。

政策分权这一根本特征要求行政体制改革加强顶层的协调和统筹。 受制于政策分权的特征，在改革过程中难以避免有关事务被人为割裂的弊端。 就拿国务院来说，虽然宪法赋予国务院高度综合性的事权， 但这些职能的履行一方面受制于国务院总理在中央政治局常委会的地位和分工，另一方面还受制于国务院各个机构的部门利益主导。 两者的共同作用便是导致改革有可能在综合性、衔接性、协调性以及前瞻性方面先天不足。 这就需要在顶层进一步加强决策体制的协调性。

（二）国有资产出资人代表的特殊身份

明确身份是确定职能的前提， 有什么样的身份，才会承担什么样的职能。 从不同身份出发，政府至少有三重不同性质的职能（具体构成见表 3）。

首先，对于任何一个国家的政府而言，它都是一个公共管理者， 对内承担有各项宏观管理与微观管理职能，对外有国防、外交事务。

其次，对于任何一个政府而言，他们同时在客观上也是一种理性市场主体的存在。 政府作为一种实体，其正常运转离不开参与各种商品、服务和人才市场；政府也会有改善办公条件，提高公务人员生活水平的愿望；政府还拥有巨额的外汇储备。这一切都是政府作为理性市场主体的直接体现。当然，政府这一市场主体身份有其特殊性，特别是在国内市场，它是高高在上的。 因此，需要对这一不对等的地位进行适当的约束， 强调作风建设即有此意。

第三， 对于公有制占主体地位的社会主义国家而言，政府通常是国有资产出资人代表，承担着国有资产保值增值的管理职能。 由于现代国家的政府都首先是作为社会的公共管理者而存在的，并且不可避免具有市场主体的身份， 因而国有资产出资人代表成为中国政府的特殊身份。

具有复杂构成的政府职能并非内生和谐，反而是有着高概率的内在矛盾。 同一身份或者不同身份带来的不同性质的职能之间可能存在冲突，特别是作为公共管理者的政府与作为国有资产出资人代表的政府之间的内生矛盾。 政府因此面临重大利益权衡，往往是左右为难。 行政体制改革的推进必须以进一步理顺其中的关系为前提， 而目前的改革方案对于这一点有所回避或忽视。

（三）依托于群众路线的政府社会关系

政府与社会关系， 既是职能转变的既有主要内容，又是行政体制的外部约束条件。 新中国成立后，在城市形成了“单位制”，而在农村基于集体土地生产模式形成了集体经济组织， 二者基本上实现了社会人口的全覆盖， 即每个个体都有其依托的组织资源和组织力量。 改革开放以来中国取得了巨大的经济建设成就， 但社会建设没能及时跟进，存在短板。 特别是随着改革开放以及城市化的加速推进， 原有单位制已远远不能覆盖城市中出现的大量体制外人口， 农村的集体经济组织也在加速瓦解。 虽然中央近期一再强调加强社会建设和推进基层民主自治， 但社会组织建设的破冰还尚需时日。 因此，当前政府与社会的关系存在不同程度的失衡，并直接表现为政府过于强大，社会过于弱小。 改革因此缺乏一种内生的具有可持续性的社会机制，压力、倒逼甚至冲突成为改革的常态。

中国社会建设的自有基础是自上而下的群众工作，这一点需要明确并坚持。 与此不同，西方是一种自下而上的社会机制， 即选民通过多元的组织化利益团体和公众舆论这两条渠道对公共事务发挥有效影响。 改革从来都是系统性的，不能离开大的背景而舍近求远，生搬硬套。 应当按照中央确定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本原则，以加强现代社会组织建设为突破口，加快推进社会建设和基层民主自治，为政府职能转变乃至建成有中国特色社会主义行政体制创造良好的外部条件。

　参考文献：

[1] 马庆钰.新 一 轮 行政 体制改革的 新 亮 点[N].人 民 日 报，2013-03-26.

[2] 宋世明.行政体制改革的“表”与“里”[N].法制日报，2013-03-01.

[3] 历年国务院政府工 作报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm.

[4] 李建华. 深化改革 加快建立中国特色社会主义行政体制[J].求是，2013(1).

[5] 温家宝.努力建设人民满意的政府[J].求是，2013(3).

责任编辑：单梦竹

文章来源：http://www.71.cn/2013/0905/731875.shtml