【案例】“定点饭店”成“定点腐败”该反思

 

【反腐倡廉案例】

【事件介绍】

党政机关出差会议定点饭店乱象调查

上海法官“招嫖门”落幕不久，另一个名词已悄然成为舆论焦点——党政机关出差会议定点饭店。

2006年，财政部开始推行的党政机关出差和会议定点饭店制度，被视为遏制公务浪费与腐败的一大“利器”。但如今，上演“招嫖门”的夜总会正顶着这一牌子，巨大的反差刺激着公众神经。

“定点饭店‘定了就完’，监督缺失导致乱象丛生。”这是反腐专家、国家行政学院教授竹立家对定点饭店现状的概括。近日，记者逐一梳理了全国31个省（区、市）的4740家定点饭店后发现，在“档次适中，价格合理”的原则之下，四星级和五星级的酒店数量仍接近一半，奢华服务项目屡见不鲜，而虚报消费官员人数“做假发票”，已成为某种潜规则。

“三星级以下为主”？47.18%是四星以上

47.18%，这是记者统计的全国四星级以上定点饭店的比例。

2006年末，《中央国家机关出差和会议定点管理办法》规定：“中央国家机关工作人员出差实行定点住宿，中央国家机关和直属事业单位实行定点办会。”抱着加强对公务消费监管的目的，定点饭店制度由此“问世”。

谁能成为定点饭店？在政府统一采购中，以24个字为招标原则：“数量适当、布局合理、档次适中、价格优惠、公开公平、上下结合。”

其中，“档次适中”、“价格优惠”是重要标准。财政部2012年发布的《关于做好2013-2014年党政机关出差和会议定点饭店政府采购工作的通知》中更明确规定：“出差定点酒店以三星级以下（含三星级）为主。”

而近日，记者逐一梳理了财政部主办的“党政机关出差会议定点饭店查询网”后发现，当前，在全国31个省（区、市）中，有明确酒店信息的定点饭店共计4740家，除去910家星级不明的酒店外，合计有3830家。其中，三星级酒店1746家，四星级酒店1438家，五星级酒店369家。三星级（及以下）酒店的比例，仅占52.82%，四星、五星级酒店合计占了另外“半壁江山”。

从定点饭店的总数上看，浙江、北京和湖南分别以300～400家的规模位居前三名，但五星级定点饭店，多集中在北京、浙江、海南等一线经济及旅游业发达地域。在海南省，五星级定点饭店的比例，接近总数的20%；在山西省，四星级以上定点饭店的比例，超过55%。

4740家定点饭店的星级划分中，另一细节也耐人寻味。

记者发现，在“党政机关出差会议定点饭店查询网”上，除去从一星到五星五个常规星级以外，还有一种称之为“未定”。它包含各个价位的酒店，种类非常齐全，数量达到910家之多。也就是说，在当前的定点饭店中，有近20%没有星级标准。

这其中会有什么猫儿腻吗？“‘未定星级’可能出于两种情况：一是该酒店尚未来得及获得相关部门的评估，另一种则是存在‘故意’的成分。”北京大学政府管理学院教授李成言这样向记者分析。中央党校教授、反腐专家林喆则认为：“‘未定’就表示灵活，说明有‘作价’的空间。”

 

惊人折扣价是“馅儿饼”还是“陷阱”？

党政机关出差会议定点饭店，本意是用较低的价格，拿到一批特定酒店作为出差、会议地点，既节省公务开支，又能实现方便监督的目的。

因而，国家对定点饭店的“价格限制”，最为硬性。《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》中，对住宿与报销标准的上限规定是：“副部级住套间，每人每天600元；司局级住标准间，每人每天300元；处级以下两人住一个标准间，每人每天150元。”

从上述限定价来看，定点饭店的利润空间不大，不该成为高档酒店竞相追逐的“香饽饽”。但下面两组数字，却似乎诠释了相反的结论：

“党政机关出差会议定点饭店查询网”显示，2006年刚起步时，全国党政机关出差和会议定点饭店数为2600多家，如今，则接近5000家，“总数翻了近一倍”；中国青年报记者进一步统计，网站公示的采购《协议价格表》显示，四星级以上高档定点饭店中，客房和会议室价格均分为“门市价”和“协议价”。住宿一晚的“门市价”，动辄达4000～7000元，而“协议价”多在500～600元内徘徊；会议室的“门市价”有的高达数万元，“协议价”却能低至2～3折。

为何一些高档酒店不惜以“惊人折扣”换取成为定点饭店？高档定点饭店，是否真能如此“物美价廉”？

“从酒店的趋利本性看，这是不合理的，其中‘暗箱操作’的部分值得注意。”林喆教授告诉记者。记者实际调查发现，一些高档定点饭店的惊人协议价，的确只是“看上去很美”——有的甚至成为“推高”公务会议消费的钓鱼池。

记者拨通了北京城郊、上海及天津的15家定点饭店电话，询问是否能以“协议价”订房，其中有6家明确表示可以，剩余则以“旺季无空房”、“未达到团体人数”等理由婉拒。“200元一个标准间（门市价为1560元/天——记者注）肯定拿不下来，您跟销售经理联系吧。”北京和园景逸大酒店这样回复。上海鼎园瑞峰公寓酒店则回复：“基本上《协议价格表》里写的是最低价，一般都有上升空间。”

“如果真的以协议价格结算，多数情况下，‘定点酒店’自身根本无利可图。”中国饭店业采购供应协会特聘专家赵焕焱曾向媒体分析，但为了留住公务采购客源、提高酒店名望，一些饭店仍然“割肉”竞标，在成功进入目录后，就采用“钓鱼销售”战略——你以为协议价很便宜，等电话打进来了，告诉你，市场价的房间有，协议价的房间没有。

在日前湖北媒体的调查中，上述场景就“被上演”。比如武汉丹枫白露酒店（四星级）的标准间，协议价是300元/天（门市价为2100元/天——记者注），但当记者欲以此价格订房时，销售人员却以“房型已订满”为由，拿出“行政楼层”和“女士楼层”来卖高价，价格则翻至700元/天左右。

不发布空房信息，也是一些定点饭店惯用的“钓鱼”手段之一。

根据相关规定，中标的定点饭店要定期在“党政机关出差会议定点饭店查询网”和“中央政府采购网”上公布空房数，以便公务人员作出合理选择。但中国青年报记者在“党政机关出差会议定点饭店查询网”上看到，绝大多数饭店的“空房”一栏，不显示任何数据。

业内人士透露，这是给定点饭店与会议主办方留出“讨价还价”的余地。“一旦公布的空房间数量有限，生意就跑了；而一旦公布有足额的空房间，就没有理由讨价还价了”。

于是，出于对时间或地理位置的考虑，一些公务出差、会议只得“被迫”高消费。

“某些定点饭店打着‘折扣诱惑’的牌，当政府真来埋单时，再赚取更多。”李成言教授认为，这违背了定点饭店制的初衷，反而让“三公”消费居高不下。

 

发票“作价”报销成隐藏腐败方式

“超标协议房”与“豪华服务”并存，这是记者梳理中发现的又一定点饭店乱象。但普遍存在的发票“作价”潜规则，却能把一些公务差旅的腐败迹象，悄悄抹平。

根据《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》，哪怕是副部级人员住“五星套房”，最高也不能超过600元/天。但在4740家定点饭店中，记者发现，高于600元/天的协议价并不鲜见：

比如，首都大酒店的故宫观景套房门市价3400元/天，协议价为700元/天；华侨宾馆的总统套房门市价2万元/天，协议价1500元/天；北京行宫国际酒店的豪华套房门市价5088元/天，协议价为1680元/天……而且，上述“超标价”均被明示在《协议价格表》，无任何“畏惧”色彩。

提供豪华娱乐服务，也常被作为上述酒店招揽公务客源的手段之一。

记者在“党政机关出差会议定点饭店查询网”上看到，定点饭店多位于市中心交通便利处，但位于城郊的温泉、度假村也占一定比例。后者当中，酒店详细介绍一栏里，不时出现下述字样：“有桑拿、SPA、室内外温泉池、游泳池、室内网球场、乒乓球、台球、棋牌室、室内羽毛球、射箭、电玩、KTV等”，“超大亲水空间，原始丛林的生态之美，提供一站式度假生活体验”……

无论“超标”住宿还是娱乐，皆花费不菲，它们是怎么嵌入公务出差、会议报销当中的？记者调查发现，秘密就在于发票“作价”。

比如，上海银河宾馆的套间、标准间及单间协议价，皆高出指标100元。记者拨通该饭店电话，对“超标价”表示犹豫时，饭店人员给记者支招称：“400元/天已经是最低价了，不过，发票可以不放在‘住宿费’里，放在‘会议费’里消化”。

在记者随机调查的15家定点饭店中，有4家直截了当地表示：“可以作价”。

北京某三星级定点饭店工作人员向记者详细透露了发票“作价”的原理：“发票的抬头，是单位名称、联系人信息、联系方式、会议名称，下面就是房、餐、会，更具体的就没有了。需要写的就是‘哪天到哪天’、‘多少人’来开会。”他表示，“在饭店的所有消费，都能开成一个会议费，做进一个发票里。按中央的标准，人均不超过400块钱（包括餐饮）1天，按标准给您分摊。您还没做预算上报的话，可以增加参会人数、天数，把这笔钱合格地做到您的账上，由您回去报（销）。”

湖北省统计局副局长叶青将其比喻为：会议费是一个“篮子”，饭店提供的购物、娱乐、甚至色情消费，都能装进去。钱花多了，还可以通过虚报参会人数来找补。“饭店不说，真实性就很难查”。

据媒体报道，在苏州和上海的定点饭店中，就有不少设专柜卖国际名牌，绝大部分针对的是官员群体。因为“他们当中不少人，甚至连毛巾、卫生纸都开成会议费的发票”。

一些色情业也悄然进入定点饭店。林喆教授透露，不久前她在鄂尔多斯出差时，在一家定点饭店就收到过色情卡片，“上面不仅留下了电话、照片，甚至写着‘层层把关、绝对安全、全套服务、还有发票’的字样。”

“不得不承认，有时候这些定点饭店变质了。它们成了藏污纳垢的地方，甚至连一些不是定点饭店的都不如。他们仗着自己的后台硬，‘严打’打不着，变得肆无忌惮。”林喆教授这样慨叹。

对定点酒店采用“经常化”巡查机制

种种乱象都指向一个严肃问题：谁来监管公务定点饭店？

竹立家教授在接受媒体采访时直言，对定点饭店“定而不查”，极易促使其成为腐败新温床。

“定点饭店不是说硬件达标就行，‘定’了就完。政府对于成为定点饭店的酒店，在平时的相关审查方面，要比其他饭店更为严格。因为它们是通过申请、投标这些公开透明的过程，自愿被‘定点’，这就表示，你要承担更多责任和对自我的约束。”竹立家说。

李成言教授认为，“垄断滋生腐败，监督又不到位”，导致一些定点饭店乱象丛生。“政府也应随行就市，接受市场的监督。”他说，有关部门不妨重新作出规定，“重新筛选朴素一点的酒店，而不是采购最贵的”。饭店列入定点目录之后，公务人员对某些豪华服务，要管住自己的腿、嘴、手、钱；相关单位也要对报销单据加强审计，“审计是最好的监督”。

 

林喆教授则提出“监督须‘经常化’”一说。她认为，纪检部门应该定时、定点地经常下到定点饭店中去审查，避免对定点饭店“放松警惕”，最危险的地方成了最安全的地方。“同时，一旦发现问题，要彻查到底，绝不姑息”。

中国人民大学危机管理研究中心唐钧主任则告诉记者，要“医治”定点饭店的一些“顽疾”，政府、酒店和社会三个主体，都要出力。

“政府方面要强化监管，从源头上把好差旅必要性和意义评估的关，只出必要和有意义的差，对‘三公’消费的公共资源负好责任；另一方面，从财务管理和审计制度方面，把好经费使用的关，做好举证倒置，便于有效地回应群众质疑。”唐钧说。

而对定点饭店来说，要加强行业自律，建议通过行业协会自治等方式，对违规酒店处以罚款或取缔资格，以达到净化风气的效果。“在法治社会中，这是酒店想做政府采购生意的必然要求，也有助于形成风清气正的良好市场环境。”

此外，社会也不能缺位。“公众和媒体可以在合法范围内，进行有序、有效的监督和举报，形成社会监督的氛围。”唐钧说。

叶青还对媒体建议，为了解决会议费问题，要把“领导审批制”变为“企业申报制”，给公务出差、会议消费预先划定一个“上限”。“比如某个部门今年打算开10个会，分别有多少人、在哪些定点饭店开，交申请到财政局。批准之后，就相当于定了‘上限’了，实际花销后，由财政部门直接通过国库向酒店支付，超过‘上限’不予支付。这样酒店基于自身利益，肯定能控制好成本，不会‘纵容’公务人员购物、娱乐等。”他说。

莫让“定点饭店”成了“定点腐败”

财政部2006年首推定点饭店制度时，曾被视为遏制公务浪费的重要举措——按照最初的设想，推行定点饭店制度，既能利用政府采购优势降低行政成本，又能与公务消费报销标准配套，便于加强对公务消费的管理和监督。可是，当前存在的一些乱象，已让一些定点饭店沦为滋生定点腐败的温床。

一方面，一些定点饭店非但没能节约公务开支，反倒刺激了堪称奢侈的公务消费。各种四星级、五星级酒店在定点饭店名录中并不鲜见，它们提供的协议价往往都超过了规定的报销标准；此外，一些定点饭店都位于度假村、风景区，而且提供各种豪华娱乐服务，直接推高了出差和会议成本。

另一方面，有些定点饭店直接充当了公务消费腐败的“帮凶”。对于违规的超标住宿和豪华服务，一些定点酒店则会非常“贴心”地通过发票“作价”的潜规则，把公务腐败的痕迹悄悄抹平。有的领导干部在定点酒店的购物、娱乐甚至色情消费，都能以“会议费”的发票洗白；如果超标非常严重，还能通过虚报参会人数的方式来做账。

定点饭店的制度初衷很好，但必须警惕的是，前述乱象说明，一些定点饭店已经变质，成了藏污纳垢之地和滋生定点腐败的温床。一些定点饭店乱象丛生的关键原因在于，现行的定点饭店制度基本属于“只定不管”，一些酒店只享受定点饭店这块金字招牌带来的公务消费大单，却很少受监管部门的制约。

有鉴于此，防止定点饭店制度滋生定点腐败，需要在监管上尽快弥补漏洞。

例如，对于定点饭店制度的监管，要比一般酒店更严，相关部门应对定点饭店的不定期抽查暗访，并以退出机制及时清理那些助长公务腐败的定点饭店；例如，要加强对差旅费和公务消费报销的审计和管理，挤掉定点饭店用假发票、“会议费”协同腐败的暗箱操作空间，并对违反规定的官员曝光追责；此外，定点饭店的公务消费账单，应该定期公之于众，接受社会大众的监督，同时，不妨通过设置重奖，鼓励民众举报定点饭店的违规行为。

 

“定点饭店”须有“定点监督”

正如缺乏监督的权力必然导致腐败，太多的实例足以证明，当“定点饭店”徒具其名之下，能够轻易地将会议费当作一个“篮子”，把饭店提供的购物、娱乐、甚至色情消费等都可“打包”入账，以方便来客的挥霍报销，那么它与“定点腐败”的别称，也就只隔一层窗户纸了。

曾被视为遏制公务浪费与腐败一大“利器”的定点饭店制度，其设计初衷完全值得推崇和期待。譬如，当初制定的“数量适当、布局合理、档次适中、价格优惠、公开公平、上下结合”的定点饭店标准，无疑十分有利于节约公帑、减少浪费。然而，逃不过“上有政策，下有对策”的阳奉阴违，越来越多的“定点饭店”逐渐走形变异，乃至成了公众眼中的“定点腐败”。

强化“定点监督”，先要进一步明确入围要求，防止“重定轻查”。“定点饭店”有其排外独享的经营优势，但也必须辅以更严格的透明接待规则。譬如，普通饭店开票做账若允许简简单单地写成“房、餐、会”的模式，那么“定点饭店”理当详细注明“谁住宿”“谁吃饭”“谁开会”的信息，并做到网上公开、随时备查。

强化“定点监督”，还需更清晰地设置不同星级饭店的比例，防范定点价格的“虚低实高”。在“三星级以下为主”的笼统要求掩饰下，实际全国四星级以上的“定点饭店”仍占到了47.18%，显然与厉行节约的定点原则相去甚远。

强化“定点监督”，更应该建立“一票否决”的退出机制，绝不容许违规接待的“下不为例”。“定点饭店”从起步时的2600多家，到如今接近5000家，总数翻了近一倍，显然不能理解为政府部门的“低价生意”油水充足，而是包含了其“挂羊头卖狗肉”的变通做假的可能性。

“定点饭店”须有“定点监督”，有了这样的坚定决心，就不愁找不到内外联动、严密有效的监督举措。公务出差和会议严格践行“八项规定”，真正落实“群众路线”，那些名声不佳的“定点饭店”，必然也会难觅“缝隙”、罕有“商机”。

遏制定点饭店乱象，需落实三公公开

一定意义上说，这则报道，验证了公众此前对定点饭店乱象的“合理性想象”。按照湖北省统计局副局长叶青的比喻:会议费是一个“篮子”，饭店提供的购物、娱乐、甚至色情消费，都能装进去。钱花多了，还可以通过虚报参会人数来找补。“饭店不说，真实性就很难查”。而中央党校教授、反腐专家林喆的话更直接:“有时候这些定点饭店变质了。它们成了藏污纳垢的地方，甚至连一些不是定点饭店的都不如。”

若能在公开的问题上做到做好，定点饭店“超标价”被明示在《协议价格表》、且无任何“畏惧”色彩的情况，就不会发生。党政机关出差会议定点饭店乱象，归根到底还是公款消费乱象之一种。现在的问题是，在为数不少的公职人员，都成为定点饭店模式和“不落腰包腐败”的既得利益者之时，冀望于自纠自查，或者是自我觉醒，注定远远不够；“釜底抽薪”地做细、做实三公公开，无疑才是治本之策。

三公公开如何逐步具体到“类、款、项、目”的最后一级，相应的说明和解释如何具体到款项的用途和去向等，这些细节问题，无疑均应该在修改后的《预算法》中一一呈现。

具体到遏制定点饭店乱象的问题上，如果公开能够细化到开会用几个水笔、出差喝几瓶水的程度，发票“作价”瞒天过海也就没有了机会与可能。与此同时，要想真正做实三公公开，在强制性地推行公开细则、事无巨细地全面公开之外，也必须建立起每位民众都能申请查询的监督机制，必须确立起官员不公开、乱公开必被追究的惩戒机制。一句话，做细做实了三公公开，定点饭店“作价”乱象才会不再满天飞，公务消费才能真正置于阳光之下。

定点饭店不可能独自撑起清廉公务

推行定点饭店制度的初衷，一是利用团购优势降低出差和会议开支，二是便于对相关费用报销进行监管。这么多年下来，定点饭店早已成为香饽饽而被业内激烈争抢，但无论是减支效果还是监督价值，显然都不够理想。正如政府采购很多时候反而比市场价更高，定点饭店制度给纳税人省钱的效果，公众至今也没有看到——这并非正常的市场竞争理论可以解释，埋单者既不是理性的消费者，定点饭店也不是充分的竞争者，背后是与权力的周旋和交易。

 

“定点饭店‘定了就完’，监督缺失导致乱象丛生。”这是国家行政学院教授竹立家对定点饭店现状的概括。只“定”不“管”的定点饭店制度，事实上成为一项“行政许可”，想要获得公务消费大单，就得想办法找关系搞公关弄到定点饭店的牌子。对相关部门而言，定点饭店制度无疑是一项新增的审批权力，而且油水丰厚。当审批监管部门与定点饭店不是正常的买卖关系，而是利益共享的合作伙伴时，有效监督自然无从谈起，具体享受服务的公务员更是“不花白不花，花了也白花”。于是，三者“合起伙来坑纳税人”就是当下的现状。

定点饭店制度至少在理论上有可取之处，之所以现实如此骨感，盖因它不可能独自撑起清廉的公务消费。就好像一根漏点很多的水管，堵住其中一个漏点，看似很对症，可惜水还是会从别处哗哗流出。定点饭店制度当下的乱象丛生，本质上是因为其他方面的漏点还有太多。比如，会议费是个“筐”什么都可往里装；虚报消费人数和住宿时间“做假发票”，说明发票管理还有严重问题，既不要求官员报销提供“证据链”，对定点饭店也没严厉罚则——定点饭店帮助官员挥霍公款，理应被追究刑责。

美国驻华大使骆家辉当初来华赴任乘坐经济舱，国内媒体很惊奇，其实他只是遵守了美国公务员的管理规定而已。《联邦公务旅行条例》共314页，对公务员公务旅行乘坐的交通工具、住宿和餐费标准、报销制度等都进行了详细规定。针对各地物价水平不同，列出了681个国内城市和1085个国外城市的食宿标准。如果在报销中有欺诈行为，则对所有费用不予报销，情节严重的将被处以最高10000美元罚款或同时判处不超过5年的监禁。

对照“他山之石”，像“内地政府赴港招商活动奢侈浪费，早餐费人均1000元”这样的事情，不仅是严重的丑闻，还会面临牢狱之灾。我们在遏制“三公”消费方面的规定和标准虽然有很多，但显然还没有一部像《联邦公务旅行条例》那样系统而又事无巨细的完整法规。要撑起清廉的公务消费，归根到底还是要寻求法治之道。否则，指望定点饭店这样的制度单兵作战，最终只能按下葫芦浮起瓢。

【启示与思考】

财政部2006年首推定点饭店制度时，曾被视为遏制公务浪费的重要举措——按照最初的设想，推行定点饭店制度，既能利用政府采购优势降低行政成本，又能与公务消费报销标准配套，便于加强对公务消费的管理和监督。可是，当前存在的一些乱象，已让一些定点饭店沦为滋生定点腐败的温床。

一方面，一些定点饭店非但没能节约公务开支，反倒刺激了堪称奢侈的公务消费。各种四星级、五星级酒店在定点饭店名录中并不鲜见，它们提供的协议价往往都超过了规定的报销标准；此外，一些定点饭店都位于度假村、风景区，而且提供各种豪华娱乐服务，直接推高了出差和会议成本。

另一方面，有些定点饭店直接充当了公务消费腐败的“帮凶”。对于违规的超标住宿和豪华服务，一些定点酒店则会非常“贴心”地通过发票“作价”的潜规则，把公务腐败的痕迹悄悄抹平。有的领导干部在定点酒店的购物、娱乐甚至色情消费，都能以“会议费”的发票洗白；如果超标非常严重，还能通过虚报参会人数的方式来做账。

“理想很丰满，现实很骨感”，定点饭店的制度初衷很好，然而一些定点饭店已经变质，成了藏污纳垢之地和滋生定点腐败的温床。

破除“定点饭店”的“安全隐患”需要制度的完善。从源头上把好差旅必要性和意义评估的关，给公费支出定“上限”，一方面防止公务人员管不住自己的腿、嘴、手、钱，意图通过各种途径享受豪华服务；另一方面防止酒店借政府采购之机巧立名目，赚鼓腰包。财政部门和审计部门也要对报销单据加强审计，挤掉定点饭店用假发票、“会议费”协同腐败的暗箱操作空间，并对违反规定的官员曝光追责。

破除“定点饭店”的“安全隐患”需要公众的监督。定点饭店要对公务消费实行“细账”公开，使公务消费的各项开支越详细越好，详细注明“谁住宿”、“谁吃饭”、“谁开会”等信息,并做到网上公开、随时备查；政府部门要对批准的公务出差、异地会议等活动,实行信息公开,特别是要公布出差和会议事由、“定点饭店”名称、接待与消费标准等重要事项,主动接受社会监督。同时，不妨鼓励民众“随手拍定点饭店”，通过微博、微信等向纪检部门举报定点饭店、政府官员的违规行为。

这几年，中央政府各个部门公布的“三公消费”一直居高不下，其中出差到底花了多少，在这些定点饭店里开的会议又花去了多少，一直是一本“糊涂账”，但是只要公务出差和会议严格践行“八项规定”，打击“定点饭店“态度坚决，就一定能找到行之有效的整治举措，让“定点饭店”永远没有成为“定点腐败”的机会。

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责任编辑：蔡畅

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