【案例】“电子眼”岂可成为“钱眼”

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

多地交通“电子眼”外包 企业交管四六分账

作为交通执法人员现场执法的补充，“电子眼”对违反道路交通法规行为进行监督并留下处罚依据，具有一定威慑力。然而，近年来有些城市、道路将交通“电子眼”外包给企业建设经营。以成都为例，“电子眼”外包企业收益达39%。人们担心，作为执法依据的“电子眼”外包给了私营企业，执法还能公正吗？

“电子眼”外包曾是创新案例

东莞人陈某在圈内是较早承包"电子眼"的人。10多年前的2002年，正当道路交通进入到电子化管理初级阶段时，陈某与北京一家公司等3家企业合作，与当地政府部门共同建设、维护道路监控设备项目。合作方共同订立协议书，并约定各方的分工，约定收益分配比例。

由于当地政府不想多出钱，让企业投资安装“电子眼”，用监测闯红灯和超速得到的罚款作为回报。这一做法当时曾作为创新案例。

合作之初，主要合作方为拓展业务关系非常亲密，如同“四兄弟”般。4个月以后，各方还签署了第二份合作协议，将业务范围扩大至虎门、东坑等七个镇。

2004年，“四兄弟”就电子警察项目收益进行了首次分配，陈某和伙伴分得了相应的部分收益。

合作的蜜月期很快出现了转折，原本亲密无间的“四兄弟”因利益分配不均出现了纠纷，项目合作的部分当事人产生严重的经济纠纷，进而引发了东莞投资界罕见的巨额经济诉讼案件，诉讼涉及标的额高达上亿元。

外包做法被商人复制到多地

东莞人陈某承包“电子眼”的做法，随后即被福建、浙江有头脑的商人发现，并被迅速复制到全国多地。

广东省审计厅在广东省十一届人大常委会三十五次会议上所作的《关于广东省2011年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，2006年至2011年，广东全省投入“电子眼”建设资金11.36亿元，截至2011年底，全省在用的“电子眼”设备共9682套（台）。审计发现，有12个市利用社会资金建设28个“电子眼”项目，违反公安部及省公安厅的相关规定，不利于“电子眼”的公益性管理。

据广东省公安厅透露，未来3年，广东将在现有110万个“电子眼”的基础上，再新增近百万个，几乎翻一番，吸引了众多企业跃跃欲试。

成都市电子警察系统同样被媒体披露，以BOT模式外包给私营企业四川浩特通讯有限公司（下称四川浩特）。自2005年8月到2009年，这家企业已经在成都市区和几个郊县的主要路口、路段安装了近1000套机动车闯红灯、超速、逆行、占用公交车专用通道等违法行为自动监测和记录系统。

 

雇人拍超速 从罚单中分钱

日前，陕西兴平被媒体曝光，指其交通管理部门将“电子眼”外包给私营企业，企业雇用人员上路坐在测速车里拍照，每人每天查超速指标50辆，每月完成指标发给工资，超出指标再拿提成。

据业内人士介绍，安装一台“电子眼”，加上后台设备，一次性要投入大约七八万元左右，一个城市安装成百上千个“电子眼”是一笔不小的数目。因此，财政不足，警力不足常常被当做“电子眼”外包的理由。但无论是以哪种形式外包给企业，都难以回避参与企业需要从中赚取利润的事实。

而在成都，“电子眼”外包后，作为回报，四川浩特从每一个交通违法行为人缴纳的100元罚款中，以“单个合格证据成本”的名义分得39元。换句话说，获得的利益分成高达39%。据报道，从2006年开始，截止到2008年，四川浩特“仅每年就从交通违法行为的行政罚款中获得运营收入数千万元”。

由企业代替执法部门去罚款

在这些私营企业的分利里，究竟有没有“电子眼”乱作为、或者驾驶者“被超速”，我们无法得到确切的证据，但通过网友的描述，对这个由众多利益群体构成的庞大产业链，至少有理由怀疑其公益性和公正性。

有网友说：“成都三环内，密密麻麻安装了各式‘电子眼’若干，主要交通线路几乎是百米一眼，无数驾驶员稍有不慎只好排队交罚款。”

据媒体披露，车主许小状抱怨，自己驱车前往梅州，出了广河高速进入到梅河高速河源段，全部限速80公里，摄像头林立。更夸张的是突然见一牌竖着限速60公里，摄像头在一百米外，只能拼命刹车。

据媒体报道，成都市一位鄢姓读者投诉说，他所驾驶的川AQ×××3号牌的瑞虎牌小汽车，去年曾收到两张违法处罚通知单，被告知在7月13日14时18分35秒至14时18分50秒之间，分别在三环路11KM＋99M处至7KM＋489M处超速行驶。该读者质疑：按照这两张罚单的显示，瑞虎车在15秒钟内跑完了3.6公里，也就是速度达到864公里每小时！这哪里是汽车，整个一飞机嘛！执法公正吗？

“电子眼”背后是谁的眼睛？不难看出，至少在被媒体披露的地方，代表公权力的交管部门的这双眼睛，已经被谋取私利的企业所“左右”了。在某种意义上，“电子眼”的代价是将只有警察才有的执法权让渡给了企业，由企业代替执法部门去罚款。“电子眼”背后已然不再是公正、公平的执法者，而是以谋求利润为目的的商人。

在一些地方，日常交通管理以罚代管、谋求部门私利的现象相当普遍，个别地区甚至明确规定了交警罚款目标，当地财政部门按照五五分账甚至四六分账的比例，予以返还，成为管理部门公务员和编外人员的收入和奖金主要来源。

专家观点

“电子眼”不能掉进“钱眼”里

专家指出，通过“电子眼”招商引资，是变相将执法权市场化，容易为公权寻租找变通渠道。在利益驱使下，本来是维护公益性的执法行为，公正性会引来质疑。

“电子眼”不能掉进“钱眼”里，更不能成“创收工具”。将公益的“电子眼”外包，进而私人化运营，已涉嫌将执法权私营化。其背后恐怕还与部分地方某些部门“多罚、多缴、多返还”的扭曲式执法理念有关，同时还间接纵容了企业的乱罚款行为。

有专家表示，“电子眼”是执法部门打击违法违规行为的利器，而让这件利器发挥积极作用的，不仅仅是使用这件利器的执法者，更是执法者在执法过程中所遵循的规章制度。然而，当这件象征公权力的利器被恶意使用，甚至被出卖，执法权就脱离了制度的约束，公权力将沦为谋取私利的工具。

执法权行为，从根本上模糊了政府与企业、公权力与市场的边界，它不仅会严重损害公众的利益，同时也不可避免地伤及到政府形象，影响执法的公正性。专家表示，对于“电子眼”的安装以及“电子眼”查看权等需要明确规范，应该提到立法的议事日程上来了。

 

成都交管部门称 已全面取消“电子眼外包”

成都市公安局交通管理局8月23日称,成都已按公安部有关文件精神,从2009年9月起全面取消了“电子眼外包”。电子警察系统建设和运行维护资金、交警的收入及编外人员的工资由财政全额保障,罚没收入全额上缴财政。

目前,成都市电子警察系统的维护工作严格按照政府采购和招投标有关法规的规定,由中国电信集团集成有限公司四川分公司负责维护,市财政支付运行维护成本。电子警察的罚没收入全额按国家规定上缴财政,交警的收入及编外人员的工资,完全由市财政按国家规定纳入市财政预算。

“电子眼”外包 权力异化何来双赢？

作为交通执法人员现场执法的补充，“电子眼”对违反道路交通法规行为具有一定威慑力。然而，近年来有些城市、道路将交通“电子眼”外包给企业建设经营。

人们因此担心，作为执法依据的“电子眼”外包给了私营企业，执法的公正性何以保证？人们不禁要问，“电子眼”到底是谁的眼？

服务公益，政府财力有限，需要市场来弥补资金瓶颈，因有先例，无可厚非。然而，作为执法权力的延伸，必须符合法律程序及相关规定。按照行政法律相关规定，采取行政处罚、行政强制措施，实施行政强制执行等必须获得法律授权，而且不得随意委托给行政机关以外的主体。由此，“电子眼”外包一开始就误入歧途，实为权力慵懒和市场万能诞下的怪胎，既违反公安部的相关规定，又违背“电子眼”的公益性管理原则，同时为公权力堕落和公益受损埋下了隐患。

“执法外包”，并非愿打愿挨的买卖，它外包的是权力，失控的却是管理。执法权与市场化，本该是一对平行线。当两者交往甚密甚至不分彼此的时候，以权谋私便有了合理借口、合法外衣。据悉，在广东番禺，因为电子眼工程外包给企业，导致违章车车主查不到自己的违章信息，导致出现了大量的滞纳金。还有网友称，成都三环内，密密麻麻安装了各式“电子眼”，主要线路更是“百米一眼”，无数驾驶员稍有不慎只好排队交罚款。显然，令人人自危的管理已经偏离本意，走向失控。

俗话说，拿人手短，吃人嘴短。在利益驱使下，谁能保证承包商与执法者之间不会达成利益同盟，将本该秉公执法的“电子警察”异化为选择性执罚的“捞钱紧箍”？与此同时，谁又能肯定在驾照积分资源稀缺的背景下，权力寻租不会巧借市场掩护暗渡陈仓？如果违章者为消除监控记录而通过金钱赎买暗中“销号”，继而衍生“销号”利益链成为可能，则不仅使公平与法治受损蒙羞，更会给道路安全埋下无穷隐患。

当“电子眼”管理失控，必然使得公益暴露在逐利商人的“刀俎”之下。“钓鱼执法”、“圈套执罚”的怪事大量出现，许多无辜者因“被超速”而沦为“执罚经济”下的待宰羔羊，则足以证明，在公共执法部门的默许甚至积极推动下，“电子眼”早已将本来的公益性管理遗失殆尽，而让公共利益变成毫无保护的“脆弱心脏”。

电子眼外包，本质上属于执法权的外包。而对于执法权外包，永远不乏异见和批评，遗憾的是，这个“双输”的游戏仍在许多城市上演。一些地方竞相效法，大胆施行城管执法外包，其结果是城管队伍形象受损、社会管理陷入泥泞、政府公信严重濒危，唯一获利的只有唯利是图的承包商们。执法权外包，俨然成了“承包商”的欢乐盛宴。

解决这类问题，最终得靠法律上位，不过，法律的明文禁止尚不确切具体。尽管，如广东省公安厅等也曾严禁电子眼外包的违规违法行为，却依然停留在政策层面，缺乏法理底气。由此，对执法权不得外包的法律禁令和对“电子眼”管理的法律规范，亟待迅速落实。

电子眼外包了利益更包走了公权力

由于财政不足、警力不足的理由造成了广东、四川、陕西等省的“电子眼”常常外包。“电子眼”作为“电子警察”外包给私人公司其实等于赋予企业行政执法权，脱离了制度的约束，公权力将沦为牟取私利的工具。

天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。无论以哪种形式外包给企业，都难以回避参与企业需要从中赚取利润的事实。外包企业投资首先是逐利的，为获得丰厚回报，这些企业就希望车辆多闯红灯、多超速，甚至不惜设下圈套诱骗驾驶员钱财。如果投资者跟当地相关部门串通，调整调速器，很多人可能会“被超速”，从而带来负面社会影响。企业雇员保底+提成的测超速硬指标，承包商每年从罚款中获益数千万元，也就不难理解了。

 

“电子眼”外包不仅会严重损害公众的利益，同时也不可避免地伤及到政府形象，影响执法的公正性。诚然，政府的财力有限，将一部分事务外包出去，交给管理效率更高的私营企业来做，是一种趋势，但改革不是将所有的东西都卖出去、包出去，政府部门落得一身轻松。“电子眼”外包，包走的是利益，更是公权力。随便外包行政执法权，是公权头脑发热之下的改革乱象，应该予以叫停。

首先，能收回的“电子眼”外包立即收回；不能收回的，则需要改变交通违法行为人缴纳罚款的分配方式，停止四六分成的比例式，采取每年固定金额。且交通违法事实的认定和违法数据处理工作，应当由公安机关交通管理部门的人员负责。

其次，制定相关法规，人性化使用“电子眼”设备，不能把它作为创收工具。制定比如应当在交通信号或通行规定明确的道路上使用“电子眼”监控设备；固定测速点位置必须提前在前方500米至1公里处竖立告示牌，公开告知；如当事人提出异议的，公安机关交通管理部门应当听取其陈述和申辩等等细则。

最后，城市需要新添置“电子眼”设备时，坚决不得再以出资、合作等方式外包。可以采取修建高速公路向银行贷款的方式，以交通违法行为人缴纳罚款，还贷和给付利息。或者以“眼”养“眼”的方式，慢慢添置，不一定非要一步到位吧。

电子眼外包别成另一种执罚经济

“电子眼”外包现象最令人纠结的不是外包的形式,而是外包后依法执法的公正性。虽然是外包,如果借以执法处罚的条件和规范在法律范围内,即处罚依据是公平的,那也无话可说；虽然不外包,执法主体为了完成处罚收入指标或从处罚中拿提成,降低或变相降低法律规范和要求,甚至故意造假的可能也会存在。

就交通管理部门的情况看,安装一台“电子眼”,加上后台设备,一次性要投入七八万元左右,一个城市安装成百上千个“电子眼”,是笔不小的投入。在财政不足、警力不足的情况下,将“电子眼”外包抓拍后获得处罚收入的一定比例,划拨给投资承包人,实际上是降低地方财政收入所做的一种交换,这并没有什么可质疑的。

不过,“电子眼”外包,公众对执法公正的质疑较“电子眼”外包要多,问题是承包者信誉较低,导致“电子眼”抓拍的信息可能失真和不准确。商人是以利益最大化为第一目的的,承包商一旦参与,“电子眼”的灵敏度或抓拍概率可能被调校到他们所需要的值。这就打破了道路交通执法公平的底线。

这其中存在两个问题:一是“电子眼”外包后,分成比例多少的问题。看上去,这与被处罚者关系不大。事实上,承包商从处罚中获得的利润越高,影响承包商不正当操作或管理的可能性越大,机动车司机权益受到侵犯的可能性也越大；二是“电子眼”外包后,缺乏无利益关系第三方监督,不仅“电子眼”是否准确需要监督,交通管理部门利用“电子眼”抓拍信息所作的处罚是否公正也需要监督。不论“电子眼”是不是外包,没有监督就会有腐败。

由此可见,“电子眼”外包不是问题,“电子眼”是否准确与处罚是否公正,才至关重要。厘清了这些,对“电子眼”外包就不要过于纠结,而应把重心放在质疑“被超速”、“被违章”等引起的“被罚款”上。只要能够证明“电子眼”有问题,那罚款就存在问题,执法的公正性和执法部门的形象就会打折,“电子眼”存在的公正性、公平性、必要性都值得推敲。

“电子眼外包”并非问题关键

本该引导驾驶员守法驾驶、保障交通安全的“电子眼”，却成了某些企业的“摇钱树”，甚至因此设置监控“陷阱”以增加收入，这当然是不合理的。

不过，如果“电子眼”没有外包，这样的情形就不存在了吗？一些地方“电子眼”设置不合理、交通标志设置不明显的例子并不少见，驾驶员同样怨声载道。可见，“电子眼”不在于是否外包，而在于监督是否到位。

试想，如果“电子眼”从建设时，如何布局就向社会公布，充分征求意见；在运行时所有监控过程都有据可查，接受公众监督，做到布局合理、运行合法，其实谁管理都无所谓。反之，如果交通线路上“电子眼”密布，交通标志混乱不堪，驾驶员无论多么谨慎都会被罚款，无论谁管理群众都不会满意。

 

由于政府财政紧张等原因，引入社会资金建设监控设备的情况并不少见。其实只要监督到位，以这种方式解决“电子眼”的建设问题未尝不是一个解决的办法。从根本上讲，我们需要关注的其实并不是“电子眼”的建设问题，而是权力运行的监督问题。

【启示与思考】

现今，城市的道路交通都安装了“电子眼”，它既解决了警力不足的困惑，又客观记录了部分违反道路交通法规行为者的事实，给追究其责任提供了不可违拗的证据。可以这么说：“电子眼”是交警现场执法的一种有效补充，它对违法者有一定的威慑力。

然而，有些城市将“电子眼”外包给企业建设经营——“电子眼”外包，交警和企业“双赢”，可谓皆大欢喜。

但是，这种“双赢”值得质疑。

按常识论，在公安部门设立交警这一警种就是为了维护道路交通秩序，换言之，查巡违反道路交通法规行为，并对行为人实施教育和处罚，本是交警的职责，“电子眼”起到了一种辅助作用。交警拿了应得的工资和福利，理应勤勉地做好自己分内的工作。将“电子眼”（甚或电子系统）外包给企业，自己则当起了“甩手掌柜”，往轻里说，这也是一种少作为的行为，没有尽到应尽的职责。

从本质上说，外包“电子眼”，可谓是“出卖”了执法权。执法权作为一种公权，它依照法律有着显性的界定，如：由谁来行使、谁是执法对象、执法依凭哪些法律依据、如何行使这种权力、倘若被行使者不服又按哪些程序提起行政诉讼，等等。“电子眼”抓拍违反道路交通法规行为，乃是交警执法的自然延伸。这种权力唯有交警来行使，其执法的依据便是我国现行的道路交通法律法规。倘若被责罚者不服当可向司法部门提起行政诉讼。试想：“电子眼”外包给企业了，一旦要有诉讼，谁来应诉？一旦败诉，又由谁来承担？执法权竟有非执法者（如企业）来行使，执法大打折扣是完全可以想见的事儿，它最终的结果是贬损甚至销蚀了公权力的公正性。

或许，“电子眼”外包企业也是出于一种无奈，因为当下警力不足、经费有限。这在极少数老少边地区也许存有这一情形，但它也不能成为“电子眼”外包的理由。警力的配置和经费的预算都在逐年提升，警力不足、经费有限总是相对的，即使警力和经费有“缺口”，也不能以外包“电子眼”来弥补之。道理颇为浅显：外包“电子眼”对社会秩序带来的危害远比抓几个违反道路交通法规行为大得多。极而言之，宁可少装不装“电子眼”，也不能容忍外包的做法。

良好的交通秩序，最终还是要靠数百万车主的自知自觉，而这个“自觉”是建立在对规则的信任之上。如果电子眼变得不公正，或者是公众认为它不公正，这个信任链条就会被摧毁。如今，电子眼悄然外包，并且出现“误拍”情况，这对广大车主的心理冲击会有多大可想而知。“良好的交通秩序”，或将只存在于问题电子眼制造的幻象中，而不在真实的人心之中。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0922/735410.shtml