【案例】莫让社会抚养费成为一笔糊涂账

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

15省份去年征收128亿元超生罚款 四川数额最高

15省年收社会抚养费超百亿，这一巨额资金的收缴与支出到底是以何种形态存在？

“从性质上来看，社会抚养费并不是一种行政处罚，而是一种对公民财产的征收行为。”

持续追踪31个省社会抚养费收支情况的浙江律师吴有水认为，“31个省中，关于收缴抚养费的总额陆续有15个省依法予以回复。”

然而，相关要求抚养费的预算、收支、审计三方面的信息，均没获得任何公开信息。“这项这么巨大的收缴金额，会是不明不白存在的吗？”吴有水说。

这一方面的数据缺失，也已经引起审计部门的关注。

国家审计署特派员驻西安办事处官员曾在审计署网站上撰文指出，由于缺少最关键、最核心的基础数据，对社会抚养费的审计非常困难。

15省年收128亿

吴有水是浙江碧剑律师事务所主任律师，在7月11日世界人口日之际，向31个省级计生委及财政厅(局)共62家单位发出要求公开社会抚养费相关情况的公开函件，内容包括2012年度的社会抚养费的征收总额，使用预算，使用情况，审计情况。

迄今已经五十来天，吴有水陆续收到了大半的回函。截至目前，共有15个省的财政厅及计生系统将社会抚养费2012年的收缴金额予以反馈。收入总额总计约128亿元，其中四川省财政此项收入最高，为24亿元。

已答复的41家中，有4家告知延期答复。15家仅提供社会抚养费总额，其余称不掌握情况，还有26家则连总额也称不知道。而广东和江苏的计生委答复被称之为最“牛气”的答复，称属于内部掌握的情况，不能公开。

基于前述情况，2013年8月12日开始，吴有水向国家卫生和人口计划生育委员会、财政部，共寄送31封快递，就19家省级计生委、12家财政厅未在法定期限公开社会抚养费信息提起行政复议。

 

吴有水表示，如此巨大的数字，支出情况、审计报告无疑应当披露。但是，所有的省级财政部门均告知支出情况不掌握，审计报告建议另找审计部门。

“并非是不公开信息，而是有的内容是审计系统的情况，这必须得向审计部门了解。”一名地市级审计系统官员认为。

记者从重庆市财政厅一份“回函”中发现，重庆市2012年度社会抚养费征收总额为16.5亿元，并称“其他信息不属于我单位信息公开内容，可以根据‘一事一申请’的原则向其他相关部门申请”。

抚养费的执行在基层是计生部门。一名计生系统基层工作人员称，一般几乎没有违法者自动缴纳处罚，所以，计生工作几乎是基层乡镇最为重点的工作之一。首先必须通过各大社区或者乡村干部掌握育龄人员的动态。但由于人口流动性的因素，这一环节开始，就投入财力与人力，往往占到计生费用的近半比例。

紧接着，一旦发现违反计生条例的对象，先是口头通知、谈话。一般民众是不愿意马上配合收缴的，强制执行是惯常规律。

“但这个强制执行，是人口与计划生育法第四十一条规定的：第四十一条称，不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”前述计生工作人员熟练地告诉记者。

多变的征收倍数

在吴有水看来，抚养费的征收执行倍数，太过随意。根据公开的地方政府相关细则梳理，实际上，各地均有自己出台的收缴政策细则。例如，上海市城镇居民人均可支配收入在2012年是40188元，如果超生一个，就要按这个数字的三倍征收：即3乘以40188元，夫妻两人，再乘个2，就要征收超过24万元，如果超生两个，第二个就要按6倍征收，就是40188乘6了，征收额度达到48多万元。

而且，上海的征收倍数跟其他省相比，采用的倍数符合国家的最低标准。北京的倍数则显得更高，分别按3到10倍和6到20倍计算。也就是说，前述在上海最高6倍，达到48万元的征收额度，在北京则最高可达80多万元。

更甚的是，根据《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条第二款的规定，还可按实际收入的倍数来收。

对此，律师解读，也就是说如果你月工资是1万，那么年工资就是12万，如果根据20倍来征收， 12万可以征收240万，对配偶的另一方，还要按同样的规定再征收。

坐支、截留、挪用乱象

“抚养费收缴倍数以及收取细化标准，法规没有统一和明确规定。”律师吴有水称，所以，这个倍数导致收缴资金容易处在混沌状态，基层收缴积极性仍然很高。实际执行过程中，还可能出现违规征收。

比如，在征收环节，一些计生部门就“激励”工作人员多征收，在这股力量的推送下，一些工作人员容易变相扩大征收额度。吴有水亦接触过一些再婚夫妻生育遭遇收缴抚养费，因此提起诉讼的案例。吴有水曾做过类似案件的法律援助。

相关法律规定，未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金。仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。

扩大部分如何弥补漏洞？基层的审计人员透露，这个环节就很容易滋生“漏洞”，比如为了截留这部分多余的资金，这个问题就主要体现在出具的不规范发票上。

浙江省温州市苍南县审计局对该县2008至2010年度社会抚养费征收管理及使用情况进行了专项审计调查，就发现了该县各乡镇存在社会抚养费征收标准随意，票据管理、使用不规范，以及坐支、截留、挪用社会抚养费等问题。

 

吴有水启动这场追问，实际上是因为社会抚养费收缴环节的一些乱象，令他对这一项费用充满好奇。

“太多了。”吴有水介绍，曾经半个月，就有近二十起类似的案子咨询。但他分析，如果专门以个案去打官司，显然无法摆正这个现状。但他认为，基层收缴如此不惜扭曲法规来执行，显然在某些环节存在不“正常”。

根据“收支两条线”的管理方针，收支环节属于各区县执行，并纳入本级财政预算管理。并且最近几年对于社会抚养费的收支，均有一年一审计。

一名基层审计人员介绍，近几年，国家审计署对这一项的审计工作均有统一部署。但是，在审计过程中，发现一些基层政府出具的票据不规范，或者一些地方计生系统随意划拨这部分款项为计生工作费用，实际上却以“奖金”分门别类。

128亿的超生罚款，是否有不能说的秘密？

在这上报的抚养费省市中，15家仅提供社会抚养费总额，其余称不掌握情况，还有26家则连总额也称不知道。而广东和江苏的计生委甚至说，这属于内部掌握的情况，不能公开。而有的则说，这内容是审计系统的情况，这必须得向审计部门了解。重庆市的回答是其他信息不属于我单位信息公开内容，可以根据‘一事一申请’的原则向其他相关部门申请”。各种不同的答案，让人心存怀疑。究竟这背后是否有不能说的秘密？

每年的超生人数是增多？还是超生费在乱收？目前抚养费收缴倍数以及收取细化标准，法规没有统一和明确规定。所谓的抚养费标准可能导致收缴资金容易处在混沌状态，所以基层收缴积极性仍然很高，实际执行过程中，还可能出现违规征收。甚至可能出现坐支、截留等现象。不排除一些基层政府出具的票据不规范，或者一些地方计生系统随意划拨这部分款项为计生工作费用，实际上却以“奖金”分门别类的可能。

应及时把这背后的秘密挖掘出来，及时找出方案整治。可以将其纳入本级财政预算管理。并且最近几年对于社会抚养费的收支，均有一年一审计。以此来加强监督。

其实，大多超生的家庭都属于经济普通的家庭，找的每一分钱都可谓是来之不易。那几倍的超生抚养费给他们会带来多大的压力。当然政策的规定是必须执行的，但那几倍的罚款也是规定的吗？

严格规范基层发票，社会舆论加强监督，基层“奖金”才能花的放心。

“超生罚款”不是摇钱树

计划生育作为一项基本国策，在中国实行已有30多年，作为实现这项国策的内容之一，就是计生部门依法对超生二胎的夫妇征收社会抚养费，在农村简称“超生罚款”。

这本是用经济手段调节生育的一种手段，但在某些地方却有被歪嘴和尚念歪之嫌。近日网上一则新闻：河南省邓州市人口和计划生育委员会（下文简称计生委）下发红头文件，对各乡镇办下达征收“超生罚款”任务指标，这引起部分乡镇村组干部不满，他们说，村里超生二胎的不多，但下达的征收社会抚养费任务数还要如数上缴，这种做法不是在“逼”村民们超生吗？

据了解，在一些地方，“超生罚款”已经变成“罚款超生”。由于掌握“超生罚款”的行政权力，一些地方的计生部门渐渐成为“香饽饽”。一位长期在乡镇工作的干部向笔者透露，现在“超生罚款”几乎成为该乡镇唯一的收入来源，因为农业税取消了，农民也不用交“公粮”了，乡镇干部能打主意的，现在只有“超生罚款”了。

以红头文件形式下达征收“超生罚款”指标，邓州市计生委恐怕不是“一个人在战斗”，把“超生罚款”作为摇钱树的地方，现在真该查查到底有多少，这不仅亵渎基本国策，也是变相鼓励村民超生。据披露，现在邓州各乡镇，甚至包括公职人员，“交罚款”就可超生二胎、三胎。邓州市（县级市）人口目前已达170万人，在河南省成为人口大市。

如果仅以征收“超生罚款”作为计划生育管理手段，上级红头文件指定有任务数，下边村组干部为完成任务，只好睁只眼闭只眼默许村民们超生，然后再罚款，收取“社会抚养费”，不但生育达不到“计划”目的，而且容易成为滋生腐败的土壤，为某些地方干部拓宽寻租空间。

但曝光和查办不是目的。与征收“超生罚款”相配套的政策才是治本关键。比如转移支付解决乡镇财政匮乏问题，使地方干部不以征收“超生罚款”作为主要经济来源；监督使用好“超生罚款”社会抚养费的本来用途，把这笔钱真正用到解决超生给社会增添的负担上来；大力宣传正确的生育观念，向村民解释“超生罚款”的意义，不使村民形成“交了罚款就可超生”的印象。

计划生育政策实行以来，中国遏制住了人口突飞猛进的势头，对我们国家和民族的影响不可谓不深远，作为执行这项政策的具体行政手段之一，“超生罚款”绝不可不慎重，绝不可成为某些地方的“摇钱树”。

 

【启示与思考】

一直以来，被民间称为“超生罚款”的社会抚养费似乎并未引起社会足够重视。这项基于贯彻落实计划生育相关政策而征收的费用，总量有多少，都用于哪些方面了？更深层的问题是，这笔旨在“保护公民的合法权益，实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”的社会抚养费，是否符合一般规费征收的程序正义？且不说相关部门的政务公开没有这方面的涉及，即便有律师依法申请信息公开，所到的的答复也是语焉不详甚至讳莫如深。对于社会抚养费的来龙去脉，多年来相关部门确实欠公众一个真诚的解释。

15个省的财政厅及计生系统将社会抚养费2012年的收缴金额予以反馈。收入总额总计约128亿元，其中四川省财政此项收入最高，为24亿元。从公布的社会抚养费总额来看，这笔款项不是小数目。而有关部门对这笔款项的预算或用途缄口不语，更使人们有理由质疑这笔款项是否真正做到了“取之于民、用之于民”。

社会抚养费被民间称为“超生罚款”，由此可以看出民间对于社会抚养费的基本认识。这种朴素的民间观感或许不够深入，但却有着现实的基础。跟计划生育政策紧密相连的“社会抚养费”，在行政法规层面上或许有着较为合理的公益考量，但在具体执行中发生的畸变，一定程度上无不折射出当前人口计生政策下光怪陆离的社会现象。某种程度上讲，“社会抚养费”已经被异化为“有钱就可以超生”的代名词，这或许可以考验出不同社会阶层对政策的应激能力，更是抵近观察社会阶层疏离的一个窗口。

虽然有15省市区公布了社会抚养费征收总额，但公众仍无法得知该款项的征收细节、预算以及预算审计等情况。按照有关部门的说法，社会抚养费是为了补偿公共资源的消耗，既然如此，就应该公开社会抚养费的征收细节以及明确用途。而在实际执行中由县级人口计生部门征收的这笔费用，是否真正纳入财政预算，是否真正用于补偿对社会事业的公共投入，在社会抚养费信息公开付之阙如的情况下，不得而知。而各地在执行过程中的“土政策”，也在无形中瓦解着这笔款项投向公共福祉的成色。

《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库……任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。计划生育工作必要的经费，由各级人民政府财政予以保障。”既然社会抚养费应该上缴国库而不能挪作他用，那么，算清楚这笔账想必不会太难。

但从当前情况来看，社会抚养费确实是一笔糊涂账。全国的征收总额、用途以及相关预算、审计等情况，都有待于相关部门进一步公开信息。征收社会抚养费的原始初衷在于认为“超生会占用更多的社会公共资源”，这个观点是否站得住脚，仍旧有待讨论商榷，因为即便一个人在成年前确实会“占用社会公共资源”，但人在成年后本身就是一种社会资源，而且人通过劳动还会创造更多的社会公共资源。这些本源问题，比如社会抚养费的征收程序、征收标准、征收主体以及征收和支出中的自由裁量空间，都应该让公众清楚明白。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0923/735700.shtml