【案例】大力推行公务卡 让公权力在阳光下运行

 

【反腐倡廉案例】

【事件介绍】

公务卡8年多休眠 中央机关称用公务卡丢人

这是一张金色的建行贷记卡，与其他信用卡不同的是，卡的右上角写有“中央预算单位公务卡”的字样。

免年费、免挂失费、免换卡费、免短信通知费，国内异地取款均免手续费……持有这张以“628”开头的银联标准卡，所享受的优惠远远高于普通信用卡，不过这不足以令全国大多数公务员动心。

截至2013年4月，中国银联累计发行公务卡已达1013万张，覆盖到绝大多数中央部门和所属的1万多个中央基层预算单位，以及超过38万个地方预算单位。不仅不到全国4000万行政事业单位总数的1%，而且以公务卡的使用率来计算，更是少得可怜。

以山东为例，2012年使用公务卡的省级预算单位有82个，不到公务卡覆盖面总数的十分之一，九成公务卡沦为了“休眠卡”。而北京市审计局的一份报告则显示，42个市级部门共发放公务卡1610张，2012年仅办理结算1051笔；2011年前发放的851张公务卡中，有431张处于未启用或未发生交易状态。

一位不愿具名的中央预算单位人士表示，出国时公务卡用不上，一般都是按照预算直接提取现金，兑换外币使用；到地方，政府都有接待费用，“还要用自己公务卡，那不是给中央机关丢人吗？”

2007年就开始全国推开的公务卡试验，如今遭遇尴尬。在地方财政系统人士看来，既是因为制度上缺少约束，对预算单位的报销，现在依然是现金和卡两条线都可以，“再就是，许多单位并不愿意财务消费状况被监督”。

 

试验

公务卡最初缘起于国家对银行卡产业的扶持政策。

2005年，中国人民银行、发展改革委、财政部等九部委联合发布《关于促进银行卡产业发展的若干意见》，有关工作重点的第二条就明确提出“鼓励推广公务卡”，要求各级政府部门及所属预算单位积极带头使用银行卡，在行政经费、差旅费等公务支出中使用银行卡支付，加强对公务支出的监控。

两年后，由央行和财政部联合制定了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，办法规定中央预算单位财政授权支付业务中，原使用现金结算的公用经费支出，包括差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等，一般应当使用公务卡结算。

但最早推出公务卡的并不是中央预算单位，而是浙江省。2008年4月，浙江先在省本级开始公务卡改革试点，之后向市县推广。截至2013年7月，江苏省所有省级预算单位均为公务人员办理了公务卡，累计办卡5.34万张。

从浙江省财政厅统计的数据来看，2012年省本级公务卡公务消费/现金比由2011年的1：9.76提高至2012年的1：4.02，现金支出规模大幅下降；2013年1-7月公务卡公务消费支出与现金支出之比为1:3.04，与上年同期的1:3.78相比，比率有所提高，现金支出进一步减少。

但毕竟公务卡不是万能的，只是大幅减少现金使用，从而堵住由现金支付流通中的漏洞，如果使用率达不到一定程度，作用仍不明显。

山东也是从2008年开始推行公务卡制度，2012年完成17市全覆盖，并往乡镇延伸。截至2012年一季度，山东省级累计发行公务卡45910张，16个市(不含青岛)发行了76733张，129个县、区(不含青岛所辖县区)发行21382张。

尽管覆盖面与发卡量都已具备相当规模，但使用公务卡结算的并不多，结算比例也不高。截至2011年，山东省纳入国库集中支付管理的849个省级预算单位仅有31个使用公务卡结算，占3.65%，结算额为639.38万元。2012年，用公务卡的省级预算单位增加到82个，但仍不到十分之一，九成公务卡沦为“休眠卡”。

北京市也很早就将公务卡覆盖到了县区以及相关厅局委办，但是一位当地政府人士表示，自己的公务卡很少用，因为刷公务卡和现金两种模式只要有发票都可以报销，又何苦为难自己？

阻力

对于银行来说，公务卡1000万的发卡量还不及工商银行一家信用卡发卡量的八分之一，但是公务卡的发行首先意味着一个稳定、优质的客户群体，还提高了信用卡的发行量，而且提高资金交易量。

在一些银行人士看来，使用公务卡，首先就是提高了信用卡的发行量，密切了银行与预算单位的关系，同时培养了客户使用银行卡消费的习惯，间接提高了政府的电子化速度，还提高了预算单位的资金使用效率，能够规避一些人为、社会、财务上带来的风险。

但公务卡的使用率低，对于银行来说也是苦不堪言。一位农行地方分行行长表示，因为是涉及相关政府部门，我们将其与信用卡业务等同去办理，但其实在银行卡的数量中，公务卡所占的比重并不大，而且的使用率和活跃程度，比普通信用卡相差太多了。

一些公务员认为，由于使用公务卡的种种限制，比如住指定酒店，住的地方有时候离办事远，而且住宿环境并不好，而且推了公务卡，许多政府人员消费，最后变成企业老板买单，更是脱离了初衷。

 

“首先是在公务卡的机制上，额度上限不是很高，而且中国不像国外，中国有许多地方不能刷卡，其次是制度的约束，现在报销依然是现金和卡两条线都可以报销。再次就是用公务卡能够监督财务消费状况，许多单位并不愿意，最后就是理念问题。”江浙地区一位财政系统国库管理人士告诉经济观察报(微博)。

对此，一家股份制银行信用卡部负责人表示认同，大部分的预算单位并不愿意自己的财务被监督，随着政策或者口号的时间过去，就又没有多少人愿意使用公务卡了。

一般来说，财政系统若是需要公务卡的消费数据，银行会生成报告给给财政主管部门，而审计部门主要是核对消费发票。浙江审计厅的一位工作人员对经济观察报透露，审计部门一般会从会计核算和财政的角度，对各个单位公务开的消费发票进行审计，以抽查为主，如果发现明显违规情况就普查；对县乡级的会计核算中心等比较小的单位则直接进行普查。

而对于政府部门的“一把手”来说，公务卡基本没用过，甚至不知道在哪里放着，出差订票都有下面人在做，这些现象更为普遍。上述审计人士认为，提高公务卡使用率，既要堵死现金结算渠道，不能允许现金与公务卡结算双渠道存在，还要加强对于“一把手”公务消费的监督。

公务卡还能视作“反腐利器”吗？

为规范“三公消费”，2007年开始全国推开的公务卡试验，如今遭遇尴尬：尽管这张卡所享受的优惠高于普通信用卡，但从调查的数据来看，普及率却不高，不少地方的公务卡甚至有九成处于“休眠”状态。

被公众寄予厚望的公务卡，在推行中却沦为“鸡肋”，令人遗憾。人们不禁要问，谁挡住了推广公务卡的去路?其实，公务卡本身是存在一定的缺陷：有卡没处刷、银行消费信息反馈滞后、公务卡推广力度不够等等。但公务卡推行遇阻不能归因于公务卡本身，而是相较于可“浑水摸鱼”的现金结算，用公务卡透明度高，每笔支出都有据可查，堵了现金结算的漏洞，没有了灰色地带，触动了部分人的既得利益，才是造成公务卡成“休眠卡”的根源。

通过记录“消费痕迹”守住政府财政的“钱袋子”，让“三公消费”在阳光下进行，增加“三公消费”的透明度，是推行公务卡制度的效用所在。公务卡对公务消费实行动态监控，实现公务消费有轨迹可循，不仅仅让大手大脚的“三公消费”有所禁忌和收敛，也极大可能地缩减了腐败自肥的空间，假发票报账的猫腻和玄妙，可能因此得以消弭。

“雁过留痕”的公务卡能否斩断公务开支中的黑手，将“三公消费”置于阳光之下?公务卡“消费留痕”，被视作反腐利器。但为何处处遇阻?理由有很多：有不习惯刷卡消费的，有认为公务卡机制限制太多的，有归咎于消费环境不允许的……所有这些理由背后，似乎都暗含着某种隐秘的动机：试图躲避“阳光”的照射，拒绝接受更加透明的监督。不过，透过公务卡普及率不高以及已办公务卡“休眠不醒”，倒可以洞悉腐败监督的阻力所在。所以，反腐机制要成熟，就必须纳入到制度化的轨道上去执行。应该对公务卡使用做刚性规定，强制公务人员不用公务卡不能消费，违者追究责任给予处罚，就能真正贯彻落实。因此，必须要有决心打破阻力，让公权力习惯在阳光下运行。

腐败是一颗让公务卡沉睡的“安眠药”

也许有很多人还不了解公务卡，公务卡作为一种现代化支付结算工具，携带方便，使用便捷，透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻。推行公务卡制度，无论对提高财政财务透明度、推进源头防治腐败工作，还是对加强预算单位财务管理、推进全国银行卡产业发展等，都具有重要意义。

但是似乎效果并不理想，我国自2007年起推行公务卡，仅仅覆盖了31万个行政单位，只占4000多万个行政事业单位的百分之一。原因何在，为什么大家还是比较倾向于繁琐的传统报销手续呢，为什么大部分的公务卡都像火山一样，长期处于休眠状态呢，显然是腐败这颗“安眠药”在作怪。

 

传统的报账都是以发票作为依据，例如一次公务接待实际消费1000元，但是你可以找一堆发票回来报账2000元，多的钱就装进了自己的腰包。而如果是持公务卡消费的话，交易内容、数额、时间、地点等信息都会有详细的记录。报账的时候需要从银联数据库下载消费信息到国库支付系统，财政、审计、纪律监察等相关部门可以随时查看消费信息。

十八大以来，党中央国务院，高度重视反腐倡廉建设，就单单中秋国庆就下了三次禁令，再加上各个级别的高官纷纷落马，我国的防腐工作有了质的飞跃，逐步走向了高潮，我们要以这次反腐行动为契机，大力推行公务卡消费制度，严格执行，彻彻底底的规范“三公消费”，把政府置身于透明的监督下。

这必定是一个艰难的过程，要想把公务卡推向合法化和制度化，其一必须以法律来作为强有力的支撑，发现一起，严惩不贷。其二，完善配套设施，尤其是要中西部欠发达地区的单子支付系统等等。公务卡消费制度的正规化，将使得“三公消费”愈加公开、愈加透明，也就会让腐败这颗“安眠药”彻底消灭。

【启示与思考】

普及率极低、“休眠率”奇高，公务卡的处境确实不容乐观。是何原因导致该卡的大规模实质推广举步维艰？从各地行政事业单位工作人员向媒体所作反馈来看，理由五花八门：有说不习惯刷卡消费的；有说POS机布点少，消费环境受限的；还有说“地方接待用自己的公务卡，给中央机关丢人”的……个个都显得“理直气壮”。

那么，仅仅这些就是公务员不喜公务卡的合理或不合理“理由”吗？当然不是，还有一个大家心照不宣，不宜放上台面的重要原因，那就是公务卡制度的实施触动了部分人的既得利益，一定程度上加重了其推行的难度。

6年前，公务卡甫一问世，即被舆论称为“反腐利器”，因为，尽管作为公务人员日常公务支出和财务报销的专用卡，该卡的基本功能与一般信用卡无异，但其能利用数据化管理，将每一笔“三公消费”的名目、数额、时间、地点等细节均置于系统记录之下，具有验证交易真伪的作用，所以，政府部门有意通过推广该卡，实现从源头反腐目的。由此，今天我们就可明了公务卡遭遇不小尴尬的背后玄机：透明监督的“杀伤力”不可不防，除非少用甚至不用卡，才能躲避“阳光”强照。

如此看来，要有效减少公务卡大面积“休眠”现象，政府部门还有很多事要做。一方面，需加快着手观念转变及所谓技术问题，这两个问题还是相对容易处理的。比如，对于不习惯刷卡的，就得加强宣传普及，培养刷卡消费意识；对于抱怨POS机布点少的，还得广同商家企业接洽，努力改善刷卡环境。而另一方面，就得多费精力去破解公务卡推进的“隐秘”阻力—人为消极抵制因素，一如前述拿地方接待与中央机关人员的面子说事儿，拒绝使用公务卡者，难免让人“遐想”此君未能说出口的“潜台词”，还是担心公务卡对公务消费实行动态监控，使之有迹可循，于己不利。因此，针对这类动机，须对公务卡的使用作刚性规定，促进制度贯彻落实，才有可能让大手大脚的“三公消费”有所禁忌，缩小腐败自肥的空间。

值得一提的是，在这方面，已有一些地方预算单位开始动真格，比如，即日起至11月30日，河南省对省直预算单位公务卡开立、管理、使用及强制结算目录执行情况进行专项检查。到9月底仍未启动公务卡改革的单位，该省财政将暂停用款计划审批及国库集中支付业务办理。又如，银川市金凤区从9月1日起，15种公务消费支出必须通过银行转账或使用公务卡结算，并按规定完成财务报销手续，对违反规定者将严厉追究行政乃至刑事责任。

可见，虽然公务卡对于遏制腐败有一定的威慑作用，但好的制度若无法着力推进，只能成为叫好不叫座的“辅助性”技术手段。要想通过它扼住腐败的咽喉，需赋予其更强硬的约束力，将之纳入制度化轨道，才能进一步遏制奢靡之风，让公务消费早日习惯在阳光下运行。

被公众寄予厚望的公务卡，在推行中却沦为“鸡肋”，令人遗憾。不过，透过公务卡普及率不高以及已办公务卡“休眠不醒”，倒可以洞悉腐败监督的阻力所在。

通过记录“消费痕迹”守住政府财政的“钱袋子”，让“三公消费”在阳光下进行，增加“三公消费”的透明度，是推行公务卡制度的效用所在。公务卡对公务消费实行动态监控，实现公务消费有轨迹可循，不仅仅让大手大脚的“三公消费”有所禁忌和收敛，也极大可能地缩减了腐败自肥的空间，假发票报账的猫腻和玄妙，可能因此得以消弭。

今年4月，80多家中央部委在公开部门预算中，还一并晒出了“三公经费”预算，尽管此举被公众视为难能可贵，但“透明度”还不够：比如地方“三公经费”预算公示依然没有确切时间表，中央部门公布的“三公经费”预算显得笼统不够具体。

对于公权力而言，置身于透明的制度和监督的阳光下，不仅仅是不适应，恐怕更是从内心充满了排斥。编织“制度的笼子”，从来都不必奢望权力能够主动“钻进去”，而是需要将其“关起来”。因此，公务卡普及率低以及已发公务卡“休眠不醒”，问题的关键恐怕在于制度的约束不够强硬，监督力度不够。从目前公务卡推行的情况来看，依然没有纳入到制度化的轨道，即便是有些地方推行了公务卡，财务报销也依然实施的是现金和卡两条线结算。当制度的贯彻执行存在自由选择的空间，那么公务卡成为“鸡肋”也就不难理解了。

公务卡“休眠”，制度反腐的头脑却应该始终保持清醒。反腐机制要成熟，就必须纳入到制度化的轨道上去执行。唯有制度反腐，像公务卡这样的反腐、防腐措施才不会成为可选项，而是必选项；唯有制度反腐，公务卡等反腐举措才不会沦为“鸡肋”，才能打破阻力，让公权力习惯在阳光下运行。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1005/737277.shtml