【案例】地铁“禁食令”，罚款是下策

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

上海地铁禁止饮食拟入法 便溺或最高受罚500元

2013年9月17日，《上海市轨道交通管理条例（修订草案）》（修改稿）提交市十四届人大常委会第七次会议审议，经反复论证，禁止车厢内饮食首次出现在修改稿中，但折叠式自行车依然禁止进入。据了解，此次提交“二审”的草案征求了社会各方的意见和建议、在23个轨交站点进行了问卷调查，还通过立法听证会，邀请了相关听证陈述人围绕各方普遍关注的问题展开讨论。

轨交企业须设服务标志

轨交新规在广泛听取公众意见和召开听证会后，加强了对轨交企业运营服务的相关规定。规定轨交企业、有关单位要按国家有关标准和上海有关规定，在车站周边、车站出入口以及车站内设置轨道交通导向标志、安全标志等运营服务标志。违反该条规定，拟由市交通管理部门在轨交责令限期改正，逾期不改，处三千以上三万元以下罚款。

残疾人的利益，也完全纳入了轨交新规，修改稿专门增加条款，要求轨交企业要按国家和上海有关规定，在轨交车站配套建设无障碍设施，设置指导和提示标志。

乘客服务评价必须公布

为更好地监督轨交企业的服务质量，修改稿还规定，市交通管理部门应定期通过乘客满意度调查等形式，对轨交运营服务情况进行评价。对评价中发生的问题，要及时改进，服务评价结果和改进情况须通过多种形式向社会公布。

修改稿中，还将市交通管理部门接受乘客投诉后的处理时限，从十五个工作日缩短为十个工作日。明确了市政府有关部门加强对轨交建设资金、运营和综合开发收益等情况的监督。

 

禁止饮食条款首次出现

一直饱受争议的禁止饮食条款，在本次修改中，首次出现。“在公开征求意见和问卷调查中，80%以上的市民同意在一定范围内采取禁食措施。”市人大法制委员会副主任委员丁伟表示，在地铁车厢内禁止饮食行为，有利于营造良好的乘车环境。修改稿三十条中因此增加了禁止在车厢内饮食的规定。

而逃票行为加重处罚，加收十倍票款的条款，依然保持原样。人大对社会公开问卷调查的统计显示，绝大部分受访市民认为，加收5倍至10倍票款是合适的。而对于将冒用证件和使用伪造证件乘车者的信息，纳入个人信用信息系统，市经信委也认为可行。

便溺最高或罚500元

针对近段时间以来，上海地铁内发生多起儿童随地便溺事件，甚至引发乘客间的纠纷。在此次修订草案中，“便溺”行为也被明确列入轨道交通设施范围内的禁止行为，一旦违反相关规定，地铁方面有权处以50元以上500元以下罚款。

记者注意到，修订草案中共列出了十二条在轨道交通设施内的禁止行为，“便溺”和“吸烟、随地吐痰、乱扔口香糖，乱扔纸屑等杂物”等行为一起，被列入了禁止行为的行列。根据修订草案中的相关规定，一旦上述禁止行为明确入法，在轨道交通设施内“便溺”等，轨道交通企业有权“责令改正，处警告或五十元以上五百元以下罚款”。

与此同时，修订草案中还对授予轨道交通企业行政处罚权进行了明确，法律界人士表示，轨道交通企业实施行政处罚，对本市轨道交通的安全有序运营具有积极作用。

上海地铁进食罚500 禁食入法值得商榷

地铁作为一个特殊公共空间，地铁进食行为带来了安全、卫生、道德、经济等方面的公共问题。此项立法，也有先例。《南京市轨道交通管理条例》于2009年1月起实施，相关细则明确：在地铁内吃喝或抽烟并对环境卫生造成影响的乘客，将面临20元到100元的罚款。

但是存在的一定就是合理的吗？黑格尔在《法哲学原理》中指出，“对任何一部法典都可以求其更好”，“好的最大的敌人是最好”，此处凸显了其对待立法的辩证法思想。我国的社会主义法律体系建设是一个不断发展与完善的过程。现有的法律只是一个相对较好的，不能说其中没有问题，也需要针对其中的问题不断进行修改与完善。

上海的立法依据在于“在公开征求意见和问卷调查中，80%以上的市民同意在一定范围内采取禁食措施”，从表面上来看，这充分体现了民主决策的要求，即让人民以问卷形式参与立法过程。然而，大多数人的选择就一定是正确的吗？为什么不考虑20%人的观点？中国古语有云，“众口铄金，积毁销骨”。黑格尔也说过，“公共舆论又值得重视，又不值一顾”，这里指出了对待公共舆论的辩证观点，立法决策者在面对公共舆论时更应该明辨是非，不能被公共舆论混淆了视听，而应该坚持自身理智的头脑，作出科学的决策。有时，真理往往掌握在少数人的手中，群体决策中的从众心理容易使人们作出错误的抉择。特别是当人民群众在面对关乎自己切身利益的事件时，更容易让感情的冲动蒙蔽了理性的双眼，难免作出不正确的判断和选择。正如歌德所说：“群众是最令人起敬的打仗能手，但是可怜的很，他们不善于判断”。

 

抛开法理层面，地铁行业作为一项服务业，应该以乘客的满意度为工作的最高标准和最高追求。运营服务部门必须依据乘客的需求和愿望，结合车站实际，不断改进和完善服务，才能真正实现为乘客服务的宗旨。

随着城市地铁线路的飞速发展，带来了人们乘坐地铁时间的延长。在拥挤、密闭的地铁车厢下，一些低血糖或者体制较差的人若不能进食，将对其身体健康造成危害。鉴于此，地铁行业可以仿照火车行业的做法设置餐车，供人们进食而又不对他人造成影响；也可以仿照飞机上行业的做法，对有进食需要的人提供饼干、饮料等食品，以减轻进食对周围乘客的不良影响。

地铁禁食不宜一刀切

地铁禁食宜通过更加多元化而非一刀切的精细立法，尽量关照到生活中可能出现的特例，为具体公民的权利与自由安排好制度通道。

每一座拥有地铁的城市，或许都曾为地铁禁食的问题伤过脑筋。拥挤逼仄的地铁空间，吃东西不仅被视为不雅，更会被当作对公共空间秩序的挑战，很难得到大多数人的容忍。这样的公共目的，构成了现代城市地铁立法的正当性理由，尤其是在民意的多数决原则下，治理者很容易获得相应的处罚权，期待以处罚的威慑力塑造出良好的公共交通环境。

立法当然是一种民意的多数决，也是在这个意义上，上海的立法者突出强调了其民意基础。据说在公开征求意见和问卷调查中，80%以上的市民同意在一定范围内采取禁食措施，且这一结果与微博上一项投票调查结论相近。我们丝毫不怀疑民意收集的真实性，也尊重地方性立法遵从民意的选择。但是立法同时也是一项技术活，它必然是以牺牲一小部分人的利益为代价的，这需要立法设计更加精细和周到。而很多时候，立法者从多数民意中直接推导出处罚性立法的简单思路，则未必是一种最完美的方案。

在这里，我们首先忽略了民意的具体内容与立法结果之间的逻辑关联。从多数市民同意采取禁食措施，并不必然推理出“由轨交企业责令改正，处警告或者50元以上500元以下罚款”这一条文的正当性。排除执行性的难题，单就处罚权和处罚幅度的设定，就不见得真的符合民意。因为市民只是同意禁食，并不一定同意处罚。立法者将二者简单等同，可能屏蔽掉民意中最重要的那部分意见。例如，对乘客吃一块巧克力、一块饼干、一颗糖果的行为，会有多少人同意处罚呢？

更重要的是，那些不同意的20%的市民意见，更值得立法者认真对待。某种程度上，立法能否考虑到少数派意见，能否顾及少数派的选择权利，成为善法的重要标准。如果只是在票决制中寻求“最大民意公约数”，让“少数派声音”湮没在民意的共识之中，这种“大而化之”的立法往往丧失精密化追求，使得法律在应对生活特例时呆板僵化。例如，对一些低血糖患者，长时间乘坐地铁不吃东西可能就会带来问题，了解这些特殊情况则需好好倾听少数派意见，通过更加多元化而非一刀切的精细立法，尽量关照到生活中可能出现的特例，为具体公民的权利与自由安排好制度通道。

 

【启示与思考】

“禁食令”消息一出，立刻获得了不少人的认同，种种地铁进食给乘客带来的不适体验让人们对这一新规充满期待。但在地铁进食行为还颇为普遍、禁令执行起来还有诸多困难的情况下，“地铁禁食令”会否又像“常回家看看”一样，成为难以真正落地的空头法规。

目前，在地铁中进食的行为并不是个别现象，这些行为可粗略分为两种情形，一种是在观念上并不认为地铁进食是不文明的行为，或者即使觉得不文明，也认为只是小事，这也正是早高峰大量上班族边乘地铁边吃早点的原因。另一种则是确有进食需求的人群，随着一些城市地铁线路越建越长，老人、孩子、体弱多病者以及患有低血糖等疾病的人群，都需要在乘坐地铁过程中补充一定的食物。

如果对这些或数量庞大，或情况特殊的人群，都一刀切地强力推进“地铁禁食令”，发现一起就处罚一起，显然打击面过大，也忽略了一些人的客观合理需求。但如果做进一步的界定，则标准很难确定。比如允许一些人在地铁中进食，这些人如何划定，患有什么疾病的人可以被许可，在执法中又如何判断乘客患有这类疾病。又如，是不是吃一些不对地铁车厢造成污染、也没有任何令人不悦气味的食物，如巧克力、糖果甚至药物，也要被禁止，如果这类食物允许食用，又如何界定。

除了执法标准，执法主体也成为“地铁禁食令”难以真正落地的障碍。地铁公司作为地铁运营企业并不具备执法权，理论上讲，在地铁中出现任何违法行为，都应由公安、工商等具有执法权的部门处理。可对于“地铁禁食令”这样主要用于规范在地铁中行为的法规，操作起来又需要大量人员，显然也不宜由其他部门执法。

倡导地铁禁食本身没有错，事实上也得到了不少人的认可，但在入法还存在诸多操作上的难题，人们在观念上也需进一步提升的情况下，更应多从道德层面加以倡导，加大宣传，营造地铁禁食的舆论氛围，提高人们的认识。盲目入法又无法严格执行，只会损害法律的严肃性与权威性。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1013/738804.shtml