健全党内监督制度关权力进“笼子”

中共中央总书记、中共中央军委主席习近平深刻指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。当前，如何落实“把权力关进制度的笼子里”，笔者认为必须进一步加强党监督制度建设。

党内监督制度，是实行党内监督的规范和准则，具有“把权力关进笼子里”的刚性要求与责任确认功能内涵。对于加强对党员、党的领导机关和党员领导干部的监督，加强党内监督制度建设，形成对权力运行的有效制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。它是切实贯彻习主席重要思想，推进党的建设新的伟大工程的重要内容，对于保持党的先进性、纯洁性和团结统一，使党永远走在时代前列具有重大战略意义。江泽民同志曾指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功解决党内监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”加强党内监督制度建设，是使我们党内监督由人治走向法治，由领导意志走向制度保障，从源头上遏制权力腐败的根本之举，是加强党风廉政建设的治本之策，是依靠民主走出“人亡政息”怪圈的根本出路。

一、加强党内监督制度建设，对于规范党对权力运行制约监督，强化“把权力关进笼子里”具有极端重要性

完善党内监督制度，加强党内监督工作，是保持无产阶级政党的先锋队性质，不断提高党的威信和生命力的重要手段，是搞好党的建设的不可缺少的一个重要环节。邓小平同志指出：“为了限制和约束滥用权力的现象，要有群众监督制度，让群众和党员监督干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”（ 邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994年10月版，第332页。）监督的本质是民主。从一般政治过程来看，没有监督就没有民主；反过来，没有民主，也就形不成监督。加强党内监督制度建设，是加强党的民主建设的重要组成部分，其核心是用制度保证党的权力的正确行使。

（一）党内监督制度建设强调自律解决问题，与其他监督制度相比具有不可替代性。加强党内监督制度建设，目的是用制度的形式明确监督的对象、主体、方式、程序、内容等，实现依靠党的自身力量解决自身存在的问题。因为我们党是无产阶级政党，除了人民群众的利益没有自己的特殊利益，我们党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，是用马列主义、毛泽东思想武装起来的，以为人民服务为宗旨，以最终实现共产主义为奋斗目标。党的先进性与纯洁性决定了党完全能够依靠自身力量去解决党内的矛盾，发展和完善自己。这是我们党区别于其他一切政党的一个显著标志，也是党内监督制度本质上的全面性和彻底性的坚实基础，但这种可能并不是天然实现的，必须通过强有力的监督，特别是党内监督制度的落实才能实现。党的十六大报告指出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”为了防止个人利益取代阶级利益，导致政治权力的滥用；防止主观意志背离客观规律，导致大政方针的失误，在实际生活中都需要加强党内监督。这种监督是党员之间、党的组织之间、党员和党的组织之间依照党内制度法规所进行的互相监察、相互监督的活动。实质是党遵循为人民服务的宗旨，按照从严治党的要求，进行自我约束和自我完善。

强化对党的领导机关和党员领导干部的监督，最主要的是对他们运用其手中权力的活动进行监督。其目的：一是提高党的领导机关和党员领导干部自觉拒腐防变的能力；二是保证权利行使者确实为权力主体谋福利。法国伟大的思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力往往一直通到有界线的地方才休止。”（孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆，1997年版，第154页。）古今中外大量史实证明，权力不加监督和制约就会产生专制，民主就不存在，官僚主义就会滋生。共产党人手中的权力亦是如此。斯大林是一个伟大的马克思主义者，但由于他手中的权力大到没有任何约束，最后导致专制，在清党中犯了严重的错误。毛泽东同志虽然意识到了斯大林的错误，但由于没有任何人可以对他手中的权力进行监督和制约，结果犯了“文化大革命”这样的错误。因此，对官僚主义以及权力腐败产生的原因不能仅仅归结为个人的品质和思想，而要从权力行使的监督和制约上查找。腐败不是人的腐败，而是权力的腐败，表现为人的腐败,实质是人后面权力的腐败,是权力运用失当或权力控制的失败,没有权力任何人都无法搞腐败，对于失控的权力，换了人还会腐败。河南省几任交通厅厅长连续“落马”等事实充分说明了这一点，只是权力掌握者的需求不同，腐败的形式和类型不同而已。这正是当前未能根本遏制腐败的深刻根源。通常所说的腐败土壤，就是对权力放松控制的条件。加强党内监督制度建设就是以制度、规范制约权力不失控，党内监督的重点是党的领导机关和党员领导干部，监督的核心是党的权力的行使和运行，监督的范围是全党所有人，以便在绝不搞多党制的情况下，保证党和国家的权力始终掌握在人民的手中,保证党内一切人包括党的最高领导人，一切权力包括最高权力都处于党员和党组织的监督、制约之下。通过民主产生权力、民主委托权力、民主监督权力、民主收回权力，使党的权力始终牢牢控制在党的民主监督之下，而不被滥用，或者在发现被滥用时能依靠监督的机制及时予以制止和纠正。

党内监督制度建设的极端重要性，是由其长期性、稳定性、全局性和根本性的属性决定的。党内的民主和监督，只有在制度保证下才能落实，没有制度保证，民主和监督就会流于形式。由于我们党是执政党，党的领导机关和党员领导干部都掌握着一定的权力，对于党内发生的问题，只有通过党自身的力量才能解决。党内监督制度与党的群众监督制度、舆论监督制度以及民主党派监督制度相比具有不可替代性。其他监督制度需要通过党内监督制度发挥作用，党内监督制度更具有直接性和有效性。

（二）党内监督制度建设体现强制性，与党的其他制度相比具有不可缺失性。党内监督制度具有强制性特点，它是通过权力监督，保证党的路线、方针、政策和各项规章制度的落实。党内监督从方向上看包括自上而下的监督、自下而上的监督和平行的党的专门监督机构的监督。党内监督制度就是要使这些监督科学化、制度化、规范化、程序化，从而实现人人都在组织中，人人都受制度管，制度面前人人平等，不允许有任何超越于组织之上的特权。党内监督制度是以《党章》及党的各项制度为依据，以强制的手段监督检查并保障各项制度的落实。当前党内存在的有章不循、有规不依等问题，很重要的一条原因就是党内监督制度不健全，监督机制不严密，权力监督不到位，执行监督无力度，造成党的制度落实不严格、不认真。因此，党内监督制度是党的各项制度的保障制度，它与党的其他制度相比具有不可缺失性。

（三）党内监督制度建设反映民主性，是实现发动依靠群众又不搞群众运动解决问题的根本途径。加强党内监督制度建设，关键是要实现和发展党内民主，依靠党内民主监督党的权力不被滥用。要“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性”，这“是党的事业兴旺发达的重要保证”，是政治体制改革和政治制度建设的核心内容。只有发动和依靠群众对党的领导机关和党员领导干部实行有效监督，才能防止和克服党内腐败；只有按照党内监督制度的规范和程序进行监督，才能既保证党内监督的扎实有效，又防止搞群众运动的破坏性，在充分保护监督者和被监督者权利的基础上，实现党内监督的科学化、规范化和程序化，实现党的政治生活民主化。它对党内错误行为是制约，对正确行为是激励，对正当权利是保障，对党的领导和党的团结统一是维护。

二、加强党内监督制度建设，是规范党的政治民主生活,实现党要管党,从严治党的重要保证

党在十六大报告就指出:“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”加强党的制度建设，健全和完善党内监督制度一直是我们党建设的一个重要内容，是规范党的政治民主生活，实现党要管党，从严治党的重大战略决策。

改革开放以来，我们党进一步加强了党内监督制度建设。自党的十一届三中全会以来，改革政治体制，完善民主法制，加强监督制约一直是我们党所关注的政治焦点。继党的十二大报告提出“从中央到基层的各级组织都必须严格遵守民主集中制和集体领导的原则”之后，党的十三大报告提出要“加强对党的领导人的监督和制约”，党的十四大报告明确提出要建立有效防范以权谋私等腐败现象的“约束机制”，党的十五大报告提出“要深化改革，完善监督制度，建立健全依法行使权力的制约机制”，党的十六大报告进一步明确了“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制”的党内监督制度建设新思路。近年来党内建章立制工作明显加快，制定出台了许多党内监督的规章制度，如中纪委《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、中央批转的中组部《关于建立民主评议党员的意见》、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》等。后来，中央又颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，中办转发了中纪委《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、颁布了《中国共产党党内监督条例》等，这些都为党内监督提供了制度依据。党的十一届三中全会后，恢复重建了各级纪检机关，赋予其党内监督的职能。1992年年底纪检监察机关合署办公，使党的纪检机关在党内监督中发挥的作用越来越大。《党内监督五项制度实施办法》的颁布，意味着在现行领导体制下，进一步发挥纪委对党政领导干部，特别是对省部级干部的监督作用。但随着改革的深入、形势的发展，以及党的建设的加强，党内监督制度建设也暴露出一些缺失和不适应的地方，严重影响和制约了“把权力关进制度笼子里”的功能和效力。党内监督制度建设存在缺失、疏漏的表现：一方面我们党在加强党内监督制度建设方面下了很大的力气，取得了很大的成绩，特别是八十年代邓小平同志提出制度更带有根本性以后，党的制度建设，包括党内监督制度建设进入了加速发展时期。另一方面应该看到，党内监督制度建设仍然是党的建设中的较为薄弱的环节，党内监督的形势仍然很严峻。主要表现在：

一是监督不及时。党内出现的问题往往是追惩得多，提前防范得少；领导重视以后查得多，领导重视前查得少；被动查得多，主动查得少；往往是问题已经非常严重了，引起了中央高层的高度重视，才能全力以赴把问题搞清，才能得到惩处，党内监督的提前预测和防范功能未能发挥出来。

二是监督不到位。对党内发生的问题，有时监督很难到位。群众监督有时由于渠道不畅，无法真正落实；领导监督，又因情况了解不及时，或涉及切身利益而不能或不愿监督，造成党内监督的死角和监督检查空当。现实生活中自上而下的监督往往比较坚强有力，自下而上的监督和平行的监督往往阻力重重，很难到位。特别是由于党员民主监督的权利保障制度不到位，造成有的党员监督投诉无门，甚至个别时候发生检举信竟落到被检举人的手里，打击了监督者的热情，堵塞了检举的言路。三是监督力度弱。监督是一种权利，需要用权力去保证，只有用权力去制约权力，监督才能有效。当前党内监督存在的一个突出问题是监督主体缺少应有的权力，导致监督无力度，无法对党的领导机关和党员领导干部，特别是高级领导干部实行有效监督。正如腐败分子胡长清所说，“我就像一只关在老虎笼子里的猫，啥时候想出来啥时候出来，监督对我作用不大” 。还有的腐败分子说：“对我们这一级干部就很难实行监督了，官当到司局级以上，除了上级，基本上没人能监督得了。”四是监督不系统。表现在监督力量分散，形不成合力。为什么很多大案要案，早就有端倪，群众有反映，就是查不出来，查不清楚，查不下去，最后，需要中纪委或中央领导亲自出面协调各方面力量，甚至动用专政力量才能奏效，这说明监督的网络不闭合，监督的体系不灵敏，监督的功能不健全，监督的责任不落实，该管的没管，该管住的没管住，同级、下级甚至直接上级的监督职能未能发挥作用。对于党内监督制度建设目前存在缺失、疏漏的分析，主要存在以下机制性原因：

一是由于党的基本制度和具体制度不系统、不完善，导致党内监督制度执行的依据不完整。当前，我们党的根本制度，如党的代表大会制度、党的民主集中制制度等大家都是明确的，认识和理解也是比较到位的，而如何保证这些根本制度落实的基本制度和具体制度有的却不够具体明晰，导致了执行和监督的不完整。比如如何保障党的各级代表大会权力主体在休会期间仍能控制自己的权力不被滥用，民主集中制的民主如何得到真实保证，集中如何有效落实，往往不够明晰具体，特别是缺乏程序性规范，给权力执行留下了许多弹性和空隙；这样，执行的质量和效果往往取决于领导者，特别是主要领导人的个人素质和主观愿望。不容置疑，我们党始终重视思想政治建设，但这种重视并未能上升为客观尺度，因而，在一个很长的历史时期内靠的不是法而是人。表现在判断是非曲直上，不是依据公认的客观尺度，以及反映这种客观尺度的制度法规，而是依靠能够“高瞻远瞩”、“明察秋毫”的领袖人物的个人意志；表现在克服消极现象上，不是依靠制度法规建设，而是依靠领袖人物发动政治运动解决问题。由于我们忽视了制度建设，把一个国家、一个地区、一个单位的发展过多地寄托于个别领导人的作用上，由于个人素质和行为具有较大的偶然性、随机性，这就使我们党和国家的发展过多地打上了不确定的烙印。实际情况往往是领导人注意到哪种错误倾向，通过“严打”或“整顿”，哪种错误倾向就可得到克服，注意不到哪种错误倾向，哪种错误倾向就会恣意生长；运动一来，消极现象像韭菜一样被割掉一茬，运动一过消极现象又像被割掉的韭菜一样再长出一茬。对于这种状况，邓小平曾明确指出，“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。（邓小平文选》第二卷，第332页。）制度问题解决了，思想教育才能达到目的，思想作风的转变才能深入持久。

二是党内监督制度本身不完整、不具体，缺乏操作性，这是导致党内监督制度缺失和疏漏的又一个重要原因。一是缺乏一个统揽全局的统一的、纵到底横到边的党内监督功能跟踪体系。二是各种监督制度互不连贯，条块分割，中间的空隙较大。三是许多制度过于原则，不够具体，造成了监督的操作难度加大。比如党的民主集中制执行中的“大家民主，领导集中”、“领导先定调，大家顺杆爬”，以及借口集中正确意见“搞个人说了算”等违反民主集中制原则的现象难以监督，甚至一些“窝案”、“串案”有的竟是党委的决定，不能不引人思考。四是缺乏监督权利保障条例，还不能切实有效地保护正当的党内监督不被打击报复，使一些知情党员不敢反映情况，不敢揭露问题，不敢说心里话。

三是党内监督制度执行渠道不畅通，导致监督失灵。由于党内民主监督渠道不畅，党员对党的重大决策等缺少相应的监督渠道，对党内候选人的情况缺乏了解，难以真正行使民主监督权利。知情权是监督权的基础，不了解情况就没有发言权，不了解情况就失去了监督权。

四是党内监督制度执行权力不到位，导致监督失效。我们党现行的党内监督领导体制，在计划经济体制下曾经起到一定积极作用，但这种体制下暴露的工作关系不顺、运作方式不灵、职与权不符、监督机构缺少独立性和权威性，意味着已不适合于党内监督的实际。当监督执行主体对监督执行与否的权力都控制在被监督者手里时，监督不仅失去了应有的效力，而且容易成为被监督者反对监督的工具。实践证明，同级监督由于缺乏地位上的平等性、利益上的超脱性、权力上的独立性和行动上的自主性，往往导致党内监督无法正常开展，致使监督功能失效，很难从根本上解决“监督难”的问题。

五是党内监督制度执行主体素质不到位，导致监督基础薄弱。当前党内监督制度建设，除了以上原因外，还存在党内监督执行主体的素质不到位，集中表现在“不敢监督”、“不愿监督”和“不会监督”，党员民主监督权利行使不充分，是党内监督乏力的重要原因。当前，党内监督民主权利行使不充分的一个重要原因，是党内监督意识仍然比较淡漠。表现在监督主体方面：一是好人主义盛行忽视监督；二是对监督的外部环境缺乏信心不愿监督；三是对新形势下的党内监督工作缺乏研究不善监督。表现在监督客体方面：主要是“官本位”思想严重，有的领导干部将上级的监督看作对自己不信任，将同级的监督看作同自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵。有的党员领导干部特权思想严重，抵制党内监督，甚至搞打击报复。有的党员干部本位主义、利己主义思想作怪，排斥监督，甚至庇护不法行为，公然干扰组织监督。

三、加强党内监督制度建设，需要紧跟形势任务发展，整体规划，合理设计，注重实效，勇于创新

加强党内监督制度建设，实质是党内监督“立法”，它是解决党内监督，特别是解决对执政党的各级领导人监督的基本依据。“用制度建党”是“依法治国”在党的建设中的根本体现。苏联和东欧剧变的一个重要原因就是没有从制度上解决好党内监督问题，以致最后走向个人集权、官僚主义、党内腐败，严重脱离人民群众，因失去人民群众的拥护而垮台。加强党内监督制度建设，必须整体规划、合理设计、注重实效、勇于创新。所谓整体规划，就是要站在推动党建科学发展的高度，适应“两个历史性转变”的要求，围绕解决两个历史性课题，规划党内监督制度建设。所谓合理设计，就是要从坚持党的无产阶级性质，从《党章》规定的目标和党在现阶段的任务出发，正确设计职责范围，合理划分权力，严格监督权力运行。所谓注重实效，就是要突出党内监督的重点，明确党内监督的核心，坚持党要管党，治党要严的方针，从完善制度，严格法规的执行入手，加强党内监督制度建设。所谓勇于创新，就是以无产阶级政党建设理论为指导，以无产阶级政党建设实践为依据，在总结得失成败经验教训的基础上，依据我们党当前所处的历史方位，围绕党的建设的两大“历史性课题”，与时俱进，开拓创新，使党内监督制度建设在继承中创新、在创新中突破，在突破中发展，充分发挥教育与制度两个作用，靠党的民主发展走出“人亡政息”的周期。

（一）加强党内监督制度建设，要以完善党的基本制度和具体制度为基础。完备的党内监督法规制度，是健全的党内监督机制的重要组成部分。要加强和健全党内监督，必须尽快建立健全完备的党内监督法规，以改变目前的无章可循、有章难循的状况。一是要加大《中国共产党党内监督条例》的贯彻力度。要全面贯彻党内监督的方针、任务、内容、重点、方法、形式；较为明晰地确定负有监督责任与义务的组织和个人在实施党内监督中的地位、作用、相互关系、协调配合方式及工作程序，使党内外干部群众明了党内监督的目的、方法以及途径等，为党内监督走向制度化、规范化、程序化奠定基础。二是对于党的基本制度和具体制度要尽量使其明确、具体、细致，具有可操作性和程序性，这是从根本上纠正“上有政策下有对策”的重要一环。有许多腐败分子正是钻了制度的“空子”。十几份文件管不住一张嘴，就是因为规定不够具体，尤其是缺乏配套的处置措施，制度的刚性由于过于原则化而大打折扣。

（二）加强党内监督制度建设，要以严格执行党的民主集中制为重点。民主集中制是我们党政治生活的根本准则，集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是党的领导的最高原则。“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的。”（《邓小平文选》，第一卷，人民出版社，1994年10月版，第303页。）因此，“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制”。切实贯彻民主集中制和集体领导原则，就会使党的组织及其领导成员之间产生一种相互制约的关系，可以避免个人决定重大问题，有利于杜绝滥用权力，以权谋私；有利于防止个人专断，决策失误。而要切实贯彻民主集中制和集体领导原则，就必须理顺党的领导体制，合理划分权力，严格执行程序，主动履行职责，使党的各级领导能够自觉地把自己置身于党的各级组织的监督制约之下，使党的各级组织能够有效地对各级领导实行监督制约。

（三）加强党内监督制度建设，要以强化权力制约和规范权力运行机制为核心。加强党内监督制度建设，最核心的是监督制约党的权力不被滥用。一是要强化党的各级代表大会的监督权力。党的各级代表大会是由全体党员通过法定程序层层选举产生的，是代表全体党员意志的。党的代表大会所实施的党内监督，既体现了自上而下的监督，又体现了自下而上的监督。二是要强化党内专门监督机构的权力。实践证明，监督制约权力，必须有足够的权力才能奏效，否则，有职无权等于空谈。当前党内存在的“监督难”、“难监督”，最重要的原因是监督者权利不到位，监督权利到位了，监督也就不那么难了。现实中，我们党查处的成克杰、胡长清案件，以及查处的几起走私大案就是例证。没有足够的权力，就不能实现对权力的有效监督制约。要解决目前存在的“弱监”、“虚监”、“空监”问题，必须改革现有监督机构领导体制，实现监督权的权力化。首先，要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，实行“异体同源”的监督体制。确认纪委是党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对监督机关实施指导，以保证执行机关与监督机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在纪检机关内部实行垂直领导的体制，各级纪委经费来源、干部配备使用和福利待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期不满一般不得调离现任工作岗位。其次，要明确纪检机关的具体职责。党内监督是涵盖全党的，是针对每一个党员的。纪检机关对自己所管辖的党的组织和党员都具有监督制约之职权，但监督制约的重点应放在同级党委。其主要内容包括：对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督制约，以保证政令畅通；对同级党委重大决策的监督制约，以避免决策失误；对同级党委实行民主集中制和集体领导原则的监督制约，以杜绝个人专断；对同级党委贯彻执行党的干部政策和人事制度的监督制约，以确保任人唯贤；对同级党委遵守党规国法的监督制约，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督制约，以防止滥用权力。第三，扩大纪检机关的实际权力。为了保证纪检机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，（邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994年10月版，第332页。）要建立纪检机关对执行机关的质询机制，当纪检机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可以通过一定的渠道进行质询，以便对其形成制约；建立纪检机关对执行机关的否决机制，当纪检机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干预无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织作出裁决。为了确保纪检机关对执行机关的工作能够有一个及时、全面和准确的了解，凡党委召开会议，纪委都可派出相应级别的人员列席，并可就相关的问题发表意见和建议。

（四）加强党内监督制度建设，要以完善和扩大党内民主，落实党员民主权利为保证。强化党内监督意识，落实党员民主权利，是健全党内监督约束机制的前提和基础。强化党内监督意识必须立足于教育，着眼于提高自觉性。一是加强党的性质教育，使党员、干部认识到，党的性质决定了建立在自觉、主动基础上的党内监督，是我们党实现自我净化、自我发展，从胜利走向胜利的可靠保证，能否实行强有力的党内监督，关系到党和国家的兴衰存亡，从而提高监督的自觉性、主动性，解决“不愿监督”的问题。二是加强党内的监督的理论教育，使广大党员、干部了解党内监督的一般原理，自觉运用马列主义的立场、观点、方法去认识党内监督的本质，把握党内监督的规律，指导党内监督的实践，解决“不懂监督”的问题。三是加强党规、党法特别是党内监督法规制度的教育，使党员、干部了解党内监督的方针、任务、内容与方式方法，懂得监督什么、如何监督，及如何保护自己，从而解决“不敢监督”和“不会监督”的问题。四是进行党史和国际共运史的教育，使党员、干部搞清党内监督与党的事业成败的关系，从历史的经验教训中增强加强党内监督的紧迫感。落实党员民主权利，首先是扩大党代表的监督权力。在当前还不具备全面直接选举的情况下，要通过强化党代表的权力，以弥补这种不足。在代表大会休会期间，党代表有对党的执行机关和监督机关履行职责情况的质询权；有对群众反映问题处置情况的追踪督察权；对党员、党的领导机关和党员领导干部违纪问题，党代表有向上级反映及要求本人限期作出答复的权力。其次，切实保障党员参加民主选举的权利，在当前尚不具备直接民主选举的情况下，可以采取群众推荐与领导推荐候选人相结合的办法，逐步扩大差额选举的比例，更多地体现群众的意志。第三，切实保障党员群众的监督权利，用制度和机制保证党员民主监督不受打击报复，既是发展民主的体现，更是强化监督的保障。

（五）加强党内监督制度建设，要以实现党的民主化，进而推动社会主义民主政治建设为目标。依法治国，建设社会主义法治国家，进而实现全面建设小康社会的奋斗目标，是我们党在总结20年来新鲜经验的基础上，为适应深化改革、扩大开放、建立和完善社会主义市场经济体制和当今时代的要求而提出来的。这里把传统的“法制”升华为现代意义上“法治”，将使我们的民主法制建设进入一个新的境界，达到一个新的高度。“依法治国”作为一种基本的治国方略、治国体制，具有丰富的、深刻的，然而也是确定的内涵。这就是建立高度的社会主义的民主政治。首先，现代法治必定是以民主为基础、为前提的。没有民主，甚至没有充分的民主，绝不可能有法治。或者说，法治是政治民主的彻底贯彻，因而是与任何形式的专制不相容的、相排斥的。其次，“法治”是同“人治”相对立的治国方略和治国体制、治国机制。我们提出“法治问题”，就是直接针对“人治问题”的。如果没有“人治”，也就没有必要提出“法治”的问题。实行“依法治国”，历行“法治”，就是要从根本上确认和实施“法律至上”的原则，或确立法律的最高权威，排除“人治”即权大于法、言大于法或领导者个人意志高于法律的现象。在党内就是要确认“制度建党”，不允许有超越制度之外的组织和个人。真正做到用制度规范，靠制度建党，用制度管人，按制度办事，用制度监督，从而使党组织的运行和活动，或者说党本身的治理，严格按照党的章程、规则实施，从而走上民主化、规范化、制度化的轨道，以根本改变由领导者个人主导和左右的倾向。加强党内监督制度建设，强化对党的领导机关和党员领导干部的监督，它的本质意义在于：通过加强党内制度建设，大力发展民主，严格党章党规，以严格、完备的制度保障党内民主，杜绝高度集权、个人说了算、个人凌驾于组织之上、个人代替组织的现象。只有党内民主得到发展和充分保障，党内监督制度机制严格有效，党章党规得到严格遵守，党的各级组织和党员、党的各级领导干部无论愿意与否，都能够而且必须严格遵守党规党纪，党的建设才会出现一个崭新的局面。加强党内监督制度建设，根本目的是推进党的民主建设，实现党的民主化，以制度保障党内民主权利的实现。党内监督的有效程度，不仅取决于监督制度的完善程度，而且取决于党员群众的民主素质。没有全党民主素质的提高，监督制度的落实就会大打折扣。因此，加强党内监督制度建设，必须把加强党内民主教育，提高全党民主素质作为前提和基础。根据我国国民经济发展三步走战略，党内监督制度建设和党的民主建设也应分阶段、有步骤地进行，使党内监督随着党内民主的发展而发展，民主的进步而完善。通过若干年的学习教育，在提高全党民主素质，落实党员民主权利，健全党内监督制度，规范党内监督程序，在有效遏制党内腐败的基础上，首先实现省部或地厅级以下党政干部的直接差额选举，基本杜绝和防止明显以权谋私的问题；再经若干年努力，在党的决策民主化和科学化方面取得重大进展，以党的民主集中制的严格落实和集体领导原则得到真正实现，防止和消除个人专断和官僚主义，进而实现马克思恩格斯当年设想的通过民主监督权力，民主撤换权力，防止“社会的公仆变为社会的主人”，（《马克思恩格斯选集》，第2卷，人民出版社，1972年5月第1版，第331页。）以党的民主化推动社会主义民主政治建设全面发展。

（作者为空军党的创新理论研究中心研究员、军事科学院特邀高级研究员、中国科学社会主义学会常务理事、空军大校军衔）

责任编辑：闫文刚

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