【案例】“签字背书”成监管利器值得推广

 

【反腐倡廉案例】

【事件介绍】

纪检部门“签字背书”彻查中铁建招待费

年初引发舆论关注的中国铁建8.37亿招待费问题有了下文。纪检部门和国资委已经督导中国铁建进行了核查，并对违规问题通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人。

中铁建招待费引高层关注

3月28日，中国铁建股份有限公司（601186.SH）按照上市公司监管要求，披露了2012年业务招待费8.37亿元的数据。

尽管对于这家去年承揽工程投资额近7900亿元的公司来说，这笔业务招待费占营业收入的比例远低于《企业所得税法实施条例》规定的相关比例，但中国铁建也承认，一年8.37亿元确实偏高。

由于工程承揽的招待是容易滋生腐败浪费的领域，又涉及国有企业，而且中国铁建涉及的铁路建设领域曾被披露在刘志军主政时期有一些违规中标问题，因此舆论对这一数据格外关注。

10月21日上午，国务院国资委纪委书记强卫东做客中央纪委监察部网站时就透露，中央纪委领导同志对此事高度重视，中纪委书记王岐山作出重要指示，要求认真核查，对存在问题要严肃处理，强卫东和中国铁建纪委书记齐晓飞还在核查报告上签字背书报结果。

“签字背书”连查数月

“签字背书”是纪检部门向公众披露的新做法。在此次核查中，强卫东和此次检查涉及到的中国铁建各级主管领导、纪委书记均要签字背书报结果。

强卫东解释，“签字背书”是王岐山提出的要求，即由监管责任人在检查结果上签名后上报，以利于监督和责任的担当。这次检查的实践证明，“签字背书”实现了压力逐级传递、责任层层落实，促进了责任担当、监督到位。

在中央纪委常委、监察部副部长姚增科和一室主任贾育林的指导下，国资委督导组督促中国铁建进行核查。从今年5月起，中国铁建在全系统抽调1170多名业务人员，历时3个多月，对全部36家二级公司及其所属开支最大的1家三级公司，共4250个核算单位2012年度及2013年上半年业务招待费进行检查。检查覆盖了单笔金额1000元以上的所有支出，共涉及业务招待费14.22万笔，发票15万多张，金额4.57亿元。

 

对于核查结果，强卫东21日表示，中国铁建业务招待费支出总体上是符合规定的，但也确实存在发票开具不规范、报销程序不严格、会计科目使用不当等一些问题，同时，查处了少数人的违纪违法问题。对检查发现的问题均进行了处理和问责，通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人，并对有关领导进行了诫勉谈话。

中铁建在事发后曾承诺，全年业务招待费下降10%。在纪检部门的强力督导下，今年1~6月，中国铁建业务招待费总额同比下降了20%以上，证明中央督导取得了很好的成效。

记者也从中国铁建了解到，今年该公司专门召开了2013年纪委书记座谈会。明确了将加强对业务招待费管控情况的监督检查贯彻到三级单位，同时明年还将正式启动对公务用车的专项检查。

113家央企招待费下降37%

国有企业是腐败浪费滋生的重点区域，也是纪检监察的重点之一。由于一些国有企业体量庞大、业务门类复杂，在矿产资源配置、工程招投标、工程建设等领域腐败问题突出。

另外，由于国有企业和政府的特殊关联，在企业年收入动辄万亿的掩盖下，“官员消费、企业买单”的情况屡见不鲜，抓住国有企业腐败浪费问题实际上也间接在约束官员违法乱纪。

今年9月，中石油腐败窝案爆发，国资委原主任蒋洁敏被查。9月25日，国资委还在内部通报了5起公款吃喝、公款旅游、婚丧嫁娶大操大办等典型案例。国资委党委书记、副主任张毅在央企内部强调，要把落实八项规定、坚决纠正“四风”摆到重要位置，并强调要坚决刹住国庆节公款送礼、公款吃喝和奢侈浪费等不正之风，下一步还要紧紧盯住元旦、春节等节假日。

强卫东透露，在中央督导下，今年1~9月，113家中央企业集团本部业务招待费总额同比下降约37%。

落实八项规定、纠正“四风”的政策措施除了对中央企业本部约束收紧之外，未来还将进一步向企业的子企业和三级企业延伸。

监管责任人"签字背书"意味着承诺和责任

“签字背书”原本是一种商业行为，背书的人要承担某种程度的担保责任，后被引申为承诺和责任广泛应用。王岐山同志要求强卫东和齐晓飞“签字背书”，是推动责任主体认真履职、敢于担当、落实责任的创新形式和有效举措。

有权就有责，权责要对等，领导责任绝非一句空话。有些领导干部在危机公关时表现得也很坦诚，但透过一些与党员干部相关的“烂尾新闻”不难发现，诸如“我负有领导责任”之类的道歉往往只是一句空话套话。因为在究竟检查有没有走过场、结论是不是真实、处理是否得当、后续工作是否跟上这些问题上，就见不到“领导责任”了。没有下文的“烂尾新闻”往往来自于“领导责任”的断档，也就意味着有些人不仅推卸了原有的责任，还继续逃避接下来的责任。由监管责任人在核查报告上签名后上报，无疑实现了压力逐级传递、责任层层落实，既强化了责任意识、担当意识，又促进了责任到位、监督到位。

中国铁建招待费的检查实践证明，“签字背书”是一个有效管用的新方法、好方法，同时也对各级纪检监察机关和广大纪检监察干部的责任意识提出了更高的要求。纪检监察机关和纪检监察干部要认真学习领会并推广运用“签字背书”这个方法，以“签字背书”的责任意识和担当精神，以踏石留印、抓铁有痕的作风，抓好各项工作落实，不断用反腐倡廉建设实际成效取信于民。

 

用签字背书落实责任，防止监管者“被俘获”

要求监管责任人在核查报告上签字背书，就能够明确监管者的责任和担当，倒逼监管者认真履职、敢于担当。倘有挟私隐瞒之处，相互包庇之谋，事后一旦查出，就能够依据签名按图索骥、追根溯源，追问相关监管责任人的监管渎职，如此以来，则监管责任人孰敢玩忽职守，甚至监守自盗？这是中央纪委落实责任的创新举措，体现出求真务实的工作作风。

长期以来，有监管之权，无问责之虞，一直是监管失灵的重要原因，也是群众反映强烈的突出问题。在一些具体行业的监管中，行业协会也好，监管部门也好，不也常常看到“护犊子”的包庇行为吗？

事实不断证明，监管者同样需要被监管，一旦对监管者失去监管，那么监管的权力同样会被滥用，监管的职责同样会被忽视。不能因为处于监管的位置，就要假定监管者都是圣贤，能够摆脱权力的诱惑、现实的羁绊。当对监管者失去约束、缺少问责，监管者就很容易与被监管者产生利益合谋，出现监管者“被俘获”的情况，监管失灵的种种情况，莫不与此有关。

明末清初的黄宗羲很早就认识到监管者可能“被俘获”，指出“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺”。问题是，按照黄宗羲的制度设计，监管者之外再设监管者，将陷入叠床架屋的无限循环，初衷虽好，现实中却无可操作性。而让监管责任人签字背书，就能以连带责任，对监管责任人形成心理震慑，从而实现压力逐级传递、责任层层分解，斩断监管者与被监管者的合谋可能，防止监管者“被俘获”。

人们期盼，这种好的制度设计能够推而广之，普及到所有中央企业，深入到各个政府层级，避免监管者“被俘获”，让监管真正落到实处。

监督者“签字背书”当成制度化常态

强调监督者的“签字背书”责任，是因为在现行的责任追究体制之下，监督者的责任追溯往往被忽视。试想，如果监督者能够在问题出现苗头时就尽到监督之责，小问题也不至于集腋成裘。

一旦缺乏有效的监督，个人便很难抵御不受约束的权力之诱惑，无数实例已经证实这一点。不少官员在东窗事发后反省时，都会提及“没人监督自己”的问题。这意味着让监督程序不虚置，在防范权力腐败中有着不可替代的作用。从这个意义上讲，通过“签字背书”的方式激活监督者的监督责任势在必行。

 

实现对权力的有效约束，固然需要多措并举，但其中最重要的仍是权力的相互制衡。“签字背书”的做法会“倒逼”监督者想方设法改变自己的“弱势地位”。于“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的监督生态中，如果“签字背书”的责任追究机制得到很好的落实，基于尽可能减轻自己“连带责任”的动力，太远的上级监督就会想方设法靠近，太软的同级监督就会想方设法变硬，太难的下级监督就会想方设法变易。

当监督者都为更好地开展监督较劲时，不合理的监督障碍自然会出现松动。从这个意义上讲，“签字背书”的责任配置，应该不能只限于个案之中，更应该成为制度化权力监督体系的一部分，真正实现对监督者的监督。

“签字背书”责任尚须制度复查

核查报告一旦签上了监管者的大名，就套住了监管责任人的牛鼻子，跑不掉了。这很好。进而言之，深层次的意义是监管责任人的责任被锁定了，终身负责。如果监管责任人马虎，或者有意替被监督者打马虎眼，一旦事发，监管者将以包庇或失职的责任受牵连，是要问责的，监管的担子和压力随之陡增，迫使监管者更加认真负责，强化监管作用和效果。

不过，“签字背书”责任需要制度性“复查”检验，方显巨大作用。因为，在核查报告上签字，如果没有事后复查，“签字背书”恐怕徒具形式，就像治疗大病，事后不复查，不能确认病情是否彻底根除，如果抱状侥幸心理不复查，病情就有可能无法彻底根治，但复发或许需要一定时间过程，而一旦发现再次复发，后果将会比初次发现更严重，花钱更多，却更难治愈。

假如有的监管者出于某种关系或利益的考量，甚至被人收卖，从中搞一些“小动作”，如果不“复查”检验，谁也不知道。要发现这样的问题，只能等其他人东窗事发之后被牵连出来。这样的几率有多大，是一个谜。也许很快就会被牵连出来，也许直到死也没有被牵连出来。这容易纵容人的侥幸心理。而“签字背书”的约束力也会随之大大减弱，抱着侥幸心理的人也会越来越多，最终成为一种形式。这是谁都不愿意看到的。

那么对“签字背书”的“复查”又怎么落实呢？当然需要制度设计和安排。使这种“复查”成为一种必经的程序，才能对“签字背书”的责任人形成真正的压力，才能减少乃至杜绝拿“签字背书”帮人造假过关和欺骗上级的现象。

当然，由谁来“复查”，也是比较重要的一环。毋庸讳言，必须是与被监管对象及“签字背书”责任人没有利害关系的第三人乃至第三方，这样“复查”出来的结果才客观公正。否则，“复查”也有可能成为帮忙造假和掩盖问题的帮凶，导致“签字背书”和“复查”变成合伙造假的大骗局。

由此可知，“签字背书”虽然是监督向前迈了一大步，对监督者的约束力空前加强，但是，如果没有环环相扣的制度设计，无法堵住“签字背书”的漏洞，那么“签字背书”的作用和效果将会大打折扣，致使“签字背书”政令的初衷无法畅通运行，并形成新的“堰塞湖”。因此，在为“签字背书”叫好的同时，也要清醒的看到问题，做好拾遗补缺的工作，不可或缺，甚至还十分重要。

 

【启示与思考】

“签字背书”，该词原多用于商业票据中，是商业意义上的经济责任的倒查。中纪委王岐山同志要求国资委纪委书记强卫东和中国铁建纪委书记齐晓飞在核查报告上签字背书意味着政治意义上的责任承担。

所谓“签字背书”，就是监管责任人需在核查报告上签名，承诺对报告相应环节，履行了监督职责，如若不属实，或有意包庇隐瞒，或懈怠被欺瞒，可倒查追责。这在实际工作中成为公职人员的底线要求，这种工作新方法，也应该成为基本方法——这权当是“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的新解。

“签字背书”有利于把权力关进制度的笼子。纪委人员在实际办案过程中有很大的主观能动性，权限非常之大，主观性非常之强，涉及面也非常之广。“签字背书”实际上等同于监管者们把自己的权力关进了制度的笼子里。有制约的权力，无疑会让人更感放心。

“签字背书”有利于遏制掌权不履职现象的发生。实际工作中，存在着一些纪检监察同志在纪检工作中走过场的形式主义问题，这在一定程度上助长了不正之风的气焰。如果一开始相关同志们就能够严格纪检监察程序，那么有些重大腐败案件就会在腐败的初期得以铲除，甚至会杜绝一些腐败的滋生。“签字背书”就是要进一步明确监管者的行为，如果监管者自己监管不力，审查不严，出了问题你就要承担相应的责任。这就要求负有监管责任的人检查、监察时不走过场，不搞形式主义。

“签字背书”有利于完善问题倒查机制。这次通过”签字背书”来追究倒查责任，效果十分明显。国资委纪委对检查发现的问题进行了果断处理和问责，通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人，并对有关领导进行了诫勉谈话。把对于这些人的处罚和处分的报告结论进行“签字背书”绝对会给纪委同志产生一定压力，实际上也给了监管者更大的动力，实现了压力逐级传递、责任层层落实，促进了责任担当、监督到位。

王书记当年在北京做市长治理非典的时候有两句名言，“军中无戏言”“要有军令状”，这与“签字背书”俨然是同样的意思。“签字”是一种形式，“背书”是一种结果，治理中国的官场问题，需要各种各样明晰的“形式”，创造官员为所做之事“背书”的结果。“签字背书”虽不是什么新兴事物，但将其与纪检监察工作结合起来就是一种创新。

我们希望这项创举能长期坚持，希望从事纪检监察工作的同志认真领会“签字背书”的深层含义，推广这个新方法，进一步强化担当意识，健全责任机制，真正掌好权用好权。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1028/742065.shtml