江苏：从政府治理视角， 瞩目新一轮改革

核心提示

我们过去这么多年的改革，政府自身改革都是困难重重，那么这次改革能不能 “壮士断腕”，举起右手拿起刀割自己的肉？没有很大的决心是很难做到的。

我们政府官员有没有形成正确的价值理念，对于改革方案的实施至关重要。

中国改革的内在逻辑正在发生变化，过去我们以经济改革带动其他改革。但是现在，经济改革已经无法带动了，行政改革、政府改革历史性地走到了更重要的位置上。

深刻认识本轮改革的“重大背景”

为什么经过六次行政体制改革之后，现在还需要大刀阔斧地推动改革呢？我认为当前的改革进入转折期。在改革进入转折期以后，从政府治理视角来看，我认为我们至少面临双重压力。一是，改革开放的外部环境发生重大变化，形成很大压力；二是，政府自身存在一些深层次问题没有解决好，老百姓不满意，也形成很大压力。

双重压力是本轮改革的背景。从外部环境来看，有四大显著特征，与过去相比发生很大变化。第一，我们对改革的认知度大大下降，现在一些国人不再像三十多年前那样拥护、期待、支持改革了，不少人甚至包括一部分公众群体、上层和社会精英，开始惧怕改革。第二，经济持续快速发展，但是付出高昂的代价。第三，双转型在快速推进，但是集聚了许多社会矛盾和社会冲突。什么叫双转型？即社会转型、体制转轨。这两个东西放在一个历史过程中完成。第四，中国在国际上的影响力越来越大，话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解、误读。

从政府自身来看，政府管理的过程存在着很多深层次问题。第一，政府结构不尽合理，还有改革空间。第二，政府管理中的一些深层次问题没解决好，老百姓不满意。不是说你没解决，我们解决了很多问题，但是没解决好，比如环境问题，老百姓有意见。老百姓意见最集中的大概在四个方面：一是政府职能转变滞后，二是政府自身改革滞后，三是行政审批过多过滥，变成腐败温床，四是社会管理职能、公共服务职能相对薄弱。第三，政府行为长期得不到有效控制，政绩工程、形象工程、弄虚作假影响政府形象。

充分估计本轮改革的“现实难度”

这次改革方案确实受到各方关注，认可度比较高，但是能不能实施好更为关键。我们过去不缺乏好方案，很多都是在执行中走样。从改革的目标来看，我觉得大体上是两个目标，一是，在十七届二中全会确定的，到2020年，也就是到全面建成小康社会的时候，要全面建立有中国特色的行政管理体制。这是长远目标、大目标。二是，围绕服务型政府建设，十八大报告第一次对服务型政府的内涵做出清晰界定，即职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。

从特点来看，我觉得本轮改革大体有四个特点：

第一个特点，这轮改革内容都是政府管理面临的突出问题，作为改革的优先选项，不是为改革而改革，是为问题而改革。就这个方案本身来看，从结构优化来讲，一共提出六项改革，涉及到国务院18个机构，围绕三大问题展开：民生问题、海洋战略问题、能源战略问题。其中前四项改革都是围绕民生问题展开的。

第二个特点，也是这一轮改革最大的亮点，就是突出转变政府职能这个核心。过去我们历次改革中，转变政府职能多数被虚化了。就是没有具体的抓手和具体的改革内容，这次亮点就是突出转变政府职能。“两会”以后，《人民日报》曾经约我写了一篇比较长的文章，登在3月16日的《人民日报》上，我对这一轮改革的建议就是，以大部制改革为外在表现形式，以转变政府职能为核心的内涵式改革。淡化机构调整，凸显职能转变。六项举措，每项举措里都有若干个具体的改革选项，都会落到实处。主要是， 一是政府向市场放权，发挥市场在资源配置中的基础性作用。一共有5个具体改革选项，即政府减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要的资质资格认定与检验、减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。二是政府向社会放权，发挥社会组织在社会事业中的作用。三是中央政府向地方政府放权，减少中央政府对投资的审批，不需要保留的，尽量下放给地方政府；减少中央政府各部委对生产经营活动的审批，也尽量下放给地方政府；大大压缩专项转移，增加常规转移。

第三个特点是，这一轮改革突出结构整合、职能整合、机构整合。通过机构整合使国务院各个部门的设置更趋于合理，通过职能整合理顺部门和部门之间、部门内部、下属机构之间的权责关系，使职能更加清晰，边界更加明确。

第四个特点，这一轮改革，我认为还是一个阶段性的改革目标，还不是一个定型的改革目标。

要对本轮改革的难度充分估计。我认为这轮改革的方案虽然受到各方的认可，但是重点是如何实施，实施好这个方案并不容易，它涉及到各个方面，如果我们不研究改革的难度、阻力，那么这轮改革很难达成目标。我认为有四个问题值得我们高度关注。

一是价值理念。我们政府官员有没有形成正确的价值理念，对于改革方案的实施至关重要。当前直接影响到本轮改革方案实施的价值理念有：第一，政府不是财富创造的主体，是营造环境的主体。我们很多市长书记，动不动就要经营一个城市，这个口号本身就值得商榷，政府的主要责任是营造环境的。那么，谁才是财富创造主体呢？企业和公民。所以中央提出要把政府职能转向到三个方面：创造良好的外部环境，提供优质的公共服务，保障社会公平正义。所以政府不能代替企业冲到第一线，这是一种错位。第二，政府权力受到严格限制，法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权利在法律条文上是相反的。法律规定公民不能做什么，而规定政府的是只能做什么。法律没有规定老百姓不能做的，老百姓都可以做。我们现在建立服务型政府，说到底是要建立以公众为中心的政府，不是以政府自己为中心的政府。

二是审批制度改革能不能到位至关重要。

三是能不能遏止住政府部门核心利益。我想全国都差不多，权力部门化、部门利益化、利益个人化，个人利益被法定化。所以政府管理的最大难题就是协调，协调部门利益。实际上过去我认为我们经济市场化、社会市场化，我们没想到我们的权力也被市场化了。所以大家看到政府制定文件做决策，周期很长，过程很长，难度很大，这就是部门利益博弈的过程。我看你起草的文件伤害我的利益了，领导就会据理力争，这个问题还不成熟，要继续调研，然后坐下来你让我一把我让你一把，这样一来部门利益可能被维护了，但是公众利益受损了。所以如何遏止部门利益，是这次改革的核心。

四是政府自身改革，是有难度的。我们过去这么多年的改革，政府自身改革都是困难重重，那么这次改革能不能 “壮士断腕”，举起右手拿起刀割自己的肉？没有很大的决心是很难做到的。比如说，“三公”消费能不能降下来，官员财产公开申报能不能启动，政府管理的透明度能不能提升？比如这个官员财产公开申报，越来越受到公众的关注，你越不搞，公众的质疑声就越大，但是什么范围公开，怎么公开，难度很大。所以我说不可能、也没有必要全部官员都公开，所以要找好切入点，从新提拔的开始，关键岗位的要公开，乡长镇长、县长书记、各个一把手局长等等关键岗位要公开，以此类推，没有必要把面搞得太大。同时要明确在什么范围内公开，接受公众监督。这样才有可能启动这项改革。

以更大勇气释放“改革红利”

我们现在的行政改革，属于政治体制改革的范畴。但是在我看来，行政体制改革是政治体制改革的下半部分。行政体制改革能够解决政企分开、转变职能，结构优化、降低成本、提高效率的问题。但是我认为，在政治体制的上边，还有四个更核心的要素，这些问题靠行政改革解决不了。比如说宪法的权威，能不能被尊重，能不能被实施？还有政党的权威，包括执政党和参政党，如何扮演各自角色？再比如社会主义民主和社会主义法制。这四个是政治体制的上半部分，更具有决定意义。

目前，在改革的过程中，我们面临四大风险。第一，经济风险。现在中国经济下行的压力越来越大，到底是中国经济高增长34年后的理性回归呢？还是中国经济已经出问题了，会持续下滑？学界存在不同的看法。高层不断释放信号说，我们经济没有出大问题，我们为了调整经济结构，有意放缓经济增长速度。我们相信高层这种判断，但是西方却在唱衰中国，他们的理由是金砖国家都遇到问题了，不光是中国。全球化这么多年，现在是有限度的全球化，有约束的全球化，2008年以后西方发达国家都遇到麻烦了，但是他们现在缓过劲了，轮到他们发展、复苏了。以中国为代表的发展中国家都遇到麻烦了，这是结构性转换。所以他们开始唱衰中国。我认为这是不准确的。我也写过几篇文章，论述了中国的改革、增长、转型的跷跷板关系。就中国潜质来讲，我们还有巨大的经济增长的空间。比如我们城镇化52.6%，城镇化比工业化晚了10-15年，我们2000多个县，34000个乡镇，有大量的基础设施欠账，如果政治上不出大的问题，就经济层面来讲，搞得好，我们经济还有20年的高速增长的可能性，保持7.5%的增速。

第二，社会风险。我们社会风险最大的问题就是利益格局整体被扭曲。原因是多方面的，但是我认为最核心的是三个方面的原因，一是分配制度不合理。我们改革开放30年来，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距等四大差距没有一个被缩小，都被放大了。二是机会不均等。国有企业过于强势，国企腐败是个国际难题，解决的成本太高，所以能由市场化解决的问题要由市场来解决。三是既得利益集团兴风作浪。我曾经提出这种看法，即中国实际上有三大既得利益集团：一以贪腐官员为代表的权贵利益集团，二以垄断行业为代表的垄断既得利益，三以房地产和资源行业为代表的地产资源性利益。他们兴风作浪，控制了相当多的社会财富。他们既掌握权力，又掌握资本，还掌握资源。三者叠加。我还提出了一个“三灰理论”，灰色权力，灰色资本，灰色暴力。这三者叠加，扭曲了整个利益格局。所以说，触动利益比触及灵魂还要难。要以更大的勇气冲破既得利益的藩篱。改革要付出成本，没有坦途，要和既得利益作战。

第三，信任风险。我们对老百姓的承诺，让更多的普通老百姓享受到改革开放的成果。如果不能兑现，政府的公信力可能还会下降。人心向背决定执政党的生死存亡。我觉得，现在老百姓对党和政府确实出现了一些信任危机，党政干部708万公务人员，自身可能也出现了信任危机。

第四，政治风险，我们能不能有效地控制住腐败，把权力关进制度的笼子，把反腐纳入制度轨道，而不是简单的靠运动。这些还不足以成功化解我们面临的风险，只是提供了时间窗口和基点，但是风险犹在，所以还要以更大的勇气释放改革的红利，通过改革才能真正化解我们面临的风险。

在我看来，中国改革的内在逻辑正在发生变化，过去我们以经济改革带动其他改革。但是现在，经济改革已经无法带动了，行政改革、政府改革历史性的走到了更重要的位置上。所以行政体制改革成为经济体制和政治要素改革的结合部、中间点。所以后面来讲，不管是金融改革、财税改革、分配制度改革、国有企业改革、投资体制改革、户籍制度改革，都和政府自身的改革息息相关。而前面来讲，强调司法公正、从严治党、转变作风，也都和政府自身的改革息息相关。所以行政体制改革已经成为连接经济体制改革和政治体制改革的结合部、中间点。

我的基本判断是，在目前这个环境下，越敢于出击，越敢于改革，越会受到老百姓的支持，党的执政地位会越巩固。越畏首畏尾，越不敢动既得利益的奶酪，我们的社会风险就会越大，因为无法缓解公众的诉求和矛盾。所以这是新的历史条件下，中国改革的内在逻辑。

（根据汪玉凯教授在中共南京市委党校主体班授课录音整理，未经本人审阅）

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2013/1031/742685.shtml