新形势下加强党内监督问题的思考

纯洁性是党的生命，关乎党的事业成败和前途命运。十八大报告指出，“牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线……增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[1]。构建科学有效的自我净化机制，是保障党的纯洁性的根本途径。党内监督作为执政党建设的重要内容，是党自我净化机制的核心，也是国家权力监督体系的核心，党内监督作用的发挥直接关系到党的肌体健康和党的执政形象。在监督主体和监督渠道日益多样化的时代，我们不能模糊对党内监督的认识，而应以更加坚定的态度、更加有力的措施加强党内监督，以此促进党的自我净化。

一、进一步深化对党内监督的认识

1.党内监督是政党自我净化机制的核心。我国的权力监督体制是一个较为庞杂的系统，是政治体制的重要组成部分，主要由党内监督、国家监督和社会监督三部分组成，其中党内监督是整个监督体系的核心。中国共产党在国家政治生活中的地位和影响，掌控公共权力的力度、深度和广度，是任何一个西方政党无法比拟的，党内专门监督机构在整个社会监督体系中的作用，也是西方政党专门监督机构难以企及的。一是从政治权力结构的横向关系看，我国的政治权力是高度整合的。与西方国家执政党只掌握行政权力或部分立法权力的情况不同，我国所有国家机关都要接受中国共产党的领导。除了大量党员出任公职直接行使公共权力外，还有各级党组织实际上参与了许多立法、行政、司法事务，并直接掌握着人事任免、舆论宣传等重要权力，所以从权力监督角度看，在很大程度上是执政党自己监督自己，特别是党内专门监督机构在整个监督体系中更占有特殊地位。二是从政治权力结构的纵向关系看，执政党基本控制了从中央到地方的各级政治权力。由于政治制度的不同和政党政治的影响，西方政党往往不能同时控制中央和地方权力；在我国，党不仅牢牢掌握着中央政权，而且地方各级的权力也基本在党的权力架构之下。三是从掌握公共权力的程度看，党的权力大大超越了政府的权力。西方政党更注重选举功能，不直接掌握国家权力，而我们党的执政方式的一个重要特点就是党政权力融合，执政党权力不仅与政府权力高度融合，而且在时空上大大超越了政府权力。我们党执政方式的这些特点，决定了政治监督的很大一部分在事实上成了“对党的监督”，同时，也使党掌握着监督所需的权力与资源。完善党内监督，既是保证政治体制正常运行的需要，更是巩固党的执政地位的需要。

2.全面认识和发挥党内监督的职能。作为我国政治监督的主要渠道，党内监督的根本目的是使党的各级组织、广大党员，特别是党员领导干部在党和人民的有效监督之下，保证党在政治上、思想上、组织上和作风上的纯洁性，提高党的战斗力，从而使我们党能够经受得起执政和改革开放的考验，真正成为深受人民信赖和爱戴的领导社会主义现代化建设事业的坚强核心。在长期实践中，大多数人对党内监督的功能存在模糊认识，认为党内监督就是对党内领导干部的监督，党内监督的主要功能就是防止腐败。实际上，党内监督的功能是多方面的，主要有预防功能、纠偏功能、制衡功能、惩戒功能、反馈功能、促进功能等，其中防错纠错是党内监督的主要功能。

党内监督说到底是党自身的一种纠错纠偏机制，而防止腐败仅仅是党内监督的功能之一。党内监督的目的不仅仅是反腐败，反腐败只是政治建设对执政党的最起码要求，如果对执政党的监督仅限于反腐败，那么要求就太低了。这种模糊认识的产生一方面是由于新闻媒体对党内监督的报道往往集中于对腐败案件的查处上，另一方面也确实反映出党内监督机制在运行过程中多种功能的体现情况差强人意。党内监督的第一要义是为了防止党的路线、方针、政策在决策和执行中出现错误。从世界政党执政规律和我们党的历史经验可以看出，路线偏差和决策失误所造成的损失是巨大的，会给某一地区甚至整个国家带来破坏性和长期性的消极影响。改革开放是没有现成经验可借鉴的发展模式，各种利益主体矛盾冲突纠结难辨，在这一过程中，我们党和政府的决策能力受到前所未有的挑战，党内监督要贯穿权力运行的全过程，尤其应加强决策监督，对决策的科学化、民主化和程序化进行系统监督，同时注意决策执行过程中的意见收集和信息反馈，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，充分发挥党内监督的“立体”职能，为建设社会主义政治文明提供可靠保障。

二、以新政治观指导党内监督的立论前提

十八大召开前后，以人民论坛为先声，理论界展开了一场关于“新政治观”的大讨论，受到社会各界的普遍关注。新政治观，实质上是以世界政治生态和国内社会发展变化为参照，以中国共产党由革命党向执政党转变为着眼点，从重新解读和诠释政治的本质内涵入手，对政治意识、政治主体、政治行为诸内容所作的符合时代要求的新概括、新设计[2]。强调政治观更新，主要目的是为了满足时代要求，进一步提高党的执政能力。新政治观的丰富内涵对加强党内监督具有深刻的指导意义。

1.树立正确的权力观。对权力的辩证认识是与人本主义的觉醒伴生的，权力的所有权、行使权和监督权主体为何，如何平衡三种权力的关系始终是政治学的核心命题。对权力的理性认识是我们科学设置各种政治制度的前提。实际上，权力民授的观念在我国尚未成为一种自觉意识和行为准则。这一问题有着深刻的历史和文化背景。从历史角度考察东西方政治文化产生的根源可以看出，西方的多数国家长期实行君主立宪制，王权受到法律和议会的制约；中国自秦实现国家统一后，长期实行中央集权制，宗法社会中以忠孝为核心的价值观和对集体主义的推崇使国人对国家权力的仰视和敬畏更加根深蒂固，以农耕和自然经济为主的生产方式使我们缺少西方的契约精神和法律意识，所以平等、民主、法制等现代政治体系没有产生于东方。西方秉持理性主义，以寻根究底的精神，企图探明理解宇宙秘密的道路，在这一精神的支撑下，逐渐形成科学的传统、民主的传统和不以政治权威为标准的求知传统；在我国自然经济占统治地位的漫长封建社会中，社会的稳定是靠人治来维持的，权力的高度集中和儒家对“学而优则仕”的推崇，在我国等级分明的宗法社会中形成了根深蒂固的“官本位”意识。与“官本位”意识相对的是群众中存在的“非主体性意识”和顺民心理，这使公共权力的约束和廉政制度的执行缺乏群众监督。对权力的认识，尤其是对权力监督的认识，西方更为理性，借助的手段以法律和制度为主，而中国的权力监督更注重官员自律和道德教化，法律制度意识较为淡薄，始终难以破除人治的“潜规则”。

新政治观的核心是树立正确的权力观，公共权力是公民个体权力的让渡和委托，党和政府的权力来源于人民、服务于人民、受人民监督，这是最基本的原则，是每个社会成员尤其是党员领导干部应当从内心深处接受并捍卫的原则。党内监督是党内监督机构受人民委托对公权力的合法监督，是权力运行过程中必不可少的一个环节，是执政党不容回避的责任与义务，树立正确的权力观是权力监督的思想前提，是我们制定政策和执行政策的心理坐标。

2.实现权力授予与权力控制的辩证统一。权力授予与权力控制是公权力科学运行一体两面，二者辩证统一是党内监督的立论依据。孙中山提出，民权政治好比发动机，如果民权只有一个选举权，那就好像最初的发动机一样，只能把民权推出去，不能把民权拉回来。人民把权力交给选出的代表，但此后代表是否忠于职守，人民就管不着了。因此，仅有选举权是不够的，还要有监督权。孙中山的民权政治思想说明了权力运行的逻辑法则，也是党内监督立论的两个基本原则，即权力授予原则和权力控制原则。具体说来就是：党员是党内权力的所有者，党内权力属于党员，党的领导机关和领导干部的权力归根结底是由党员授予的；作为党内权力的所有者，党员就有权监督和保证党内权力按照自己的意愿并沿着公共的轨道来行使，这就有了党内监督。以权力控制原则的基本精神分析党员、党代表、党代会、全委会、常委会之间的权力关系，就应达成以下认识，即党员监督控制党代表的行权情况，党代表监督控制党代会的行权情况，党代会监督控制全委会的行权情况，全委会监督控制常委会的行权情况，最终党员要监督控制党的一切组织和个体的行权情况。由此可以得出，党内监督的模式应该是：倒金字塔式权力监控与金字塔式的组织结构的辩证统一。

以此对照我们党现行的党内监督运行机制可以看出，金字塔模式的组织结构是我们党长期以来在民主集中制基础上稳定运行的组织方式，而党内监督更多的是自上而下、由上级党委主导的、按权力层级设置的监督模式，党员和基层党组织、下级党委始终处在被管理、被监督的角色定位上，其本应拥有的对领导干部、同级及上级党委的监督权力没有得到体制上的保障，从而形成了党员主体地位难以体现、“一把手”监督真空、同级纪委悬空等党内监督的顽疾，权力授予和权力监督控制同为金字塔模式也是党内监督有效性难以充分发挥的根本原因。只有深刻认识权力授予与权力监督控制的辩证关系，才能破除影响党内监督的体制和机制性因素，这是党内监督科学化不容回避的问题。

三、强化党内监督的现实路径

我们党一向重视党内监督工作，经过多年努力逐步建立起以党内民主制度为核心、以领导干部监督制度为重点、以党内巡视制度为保障、以一系列法律和法规为支撑的党内监督制度框架体系。在舆论监督、社会监督等监督渠道的作用日益强化，新媒体、自媒体的监督效能日益凸显的形势下，党内监督的科学有效性成为社会关注的问题。强化党内监督应秉持求真务实的态度，注重权责明晰和制度落实，以民主、法治、高效为基本原则，全面提升党内监督的科学化水平。

1.以实际效能凸显党内监督的核心地位。党内监督在权力监督体系中的核心地位，一是靠制度保障；二是靠效能彰显。现有制度设置将党内监督置于权力监督的中心，资源配置倾斜，长期以来使之发挥着监督主渠道的作用。但随着技术手段的多样化发展和民众政治参与主动性的不断提升，多种监督主体和监督渠道的作用在某种程度上消减了党内监督的比较优势，网络反腐、微博反腐的即时性和公开性使党内监督的力度和执行效率受到了质疑。相比传统的社会监督模式，新媒体与自媒体监督的积极意义不可小觑。与此同时，我们也应该看到，其自身也有难以克服的缺陷，只有将其纳入法制化、制度化轨道，社会监督的正能量才能得到进一步释放。另一方面，新兴监督渠道的信息敏感性、社会动员力、及时高效等特点也给党内监督提供了有益借鉴。

党内监督效能的提升要以执行力为突破口。一是引导和整合监督资源。借助最新科技手段设立信息收集平台，与相关部门共享资源，使党内监督部门能够及时掌握党员干部特别是主要领导干部个人和主要家庭成员信息、资产变动、出入境动态等情况，形成疏而不漏的预防掌控体系。二是对调查工作全过程进行严格的程序化管控。在制度设置和运行管理上摒弃重实体轻程序的传统思路，细化流程预设，对工作环节、责任部门、申报时间、过程及结果反馈等提出具体要求，以制度化管理提升党内监督的执行效率和公正严密性。三是实现公开透明。长期以来，党内监督往往给党员干部和社会公众以神秘感，部分解释通报和惩处决定也有掩饰包庇之嫌，使党内监督的公信力受到质疑。对查处情况的公开透明一方面能倒逼相关部门严格按制度办事，另一方面也有助于党和群众的相互理解与信任，提升党内监督的权威性。

2.以党内民主夯实党内监督的基础。党内民主是党的生命，是党内监督的基础和前提。邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[3]从党的监督制度建设的历史可以看出，只要党内民主发展较为充分，党内监督制度建设就能够取得积极的效应，反之，就可能会给党内监督制度建设带来破坏。改革开放以来，党内民主得到了很大发展，与此相适应，党内监督制度也在实践中得到了不断完善。在实践中，还需要进一步坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主；还需要进一步保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。

广大党员和群众对党的拥护和信任是我们工作的保障，但正如王岐山同志在听取专家学者对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议时所说的，“信任不能代替监督”。当前，推进党内民主的关键在于充分保障和体现党内民主的公开性和平等性，在此基础上形成对权力的有效监督和制约。公开是民主的前提，公开也是执政者的义务。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，尽快出台科学的官员财产申报制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让党员监督干部，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。市场经济在客观上已经引起了政治生活的变化，经济生活的平等性自然反映到党内政治生活的民主性和社会对个人权力的保护和平等性的要求上。在公开的基础上，要切实将党内各项民主制度落到实处，只有真正确立平等性原则，才能调动广大党员群众的民主监督积极性，确保监督机制的正常运转，最终形成民主监督与组织监督的良性互动，实现党内监督的广泛性、及时性和平等性。

3.以制度监督推进党内监督科学化。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。理论和实践证明，制度监督是最为科学高效的监督方式，也是党内监督科学化的必然要求。经过13年漫长的讨论，2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布标志着我们党确立了制度监督的党内监督模式。这是我们党的历史上第一部党内监督条例，它的颁布实施成为党内监督制度建设的里程碑。与此同时，一系列相关制度法规的颁布施行，进一步完善了中国共产党党内监督制度体系，初步实现了由被动防御向主动进攻转变、由权利反腐向制度反腐转变、由事后监督向事前监督转变。

值得注意的是，真正的制度监督，不仅仅是监督制度的设计和修订，而应当通过加强整个制度体系建设，使得社会各阶层、组织、个人的权利和义务在符合政权性质和宗旨的基本前提下得到合理的调整与归位，解决因制度本身的矛盾、冲突、缺陷而导致权力滥用与错位的权力监督方法。一是必须用科学严密的制度体系为权力设置牢不可破的铁栅栏，实现“将权力关在笼子里”；二是理顺党内监督的权责归属和运行方式，保障党内监督部门拥有独立的监督权；三是切实保障各项监督制度的落实，体现制度的公平性、权威性和惩戒性；四是突出监督的重点和难点，如“一把手”监督问题、决策监督问题等，发挥党内监督的示范作用；五是培养高素质的纪检干部队伍，加大对党内监督的支持力度，营造健康的政治生态和监督文化。

治大国难，治大党同样不易。在苏联解体的教训中尤为引人深思的一条就是“为何党内健康力量没能防止党的蜕变”，党内的自我净化能力就像人体的免疫系统和代谢系统，通过党内健康力量的科学调配和党内监督体系的有效运转，及时消除破坏整个肌体的“病毒”，使党永葆生机和活力。执政党面临的最大考验就是权力的考验，只有始终保持党的纯洁性，才能不断巩固党的执政基础；只有不断增强党的自警能力和自净能力，才能保持党的先进性，践行我们党对人民作出的承诺。

参考文献

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012.46.

［2］公方彬.新政治观：创新点与突破口［J］.人民论坛，2012，（10）.

［3］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.215.

（作者单位：中共河南省委党校党建教研部）

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2013/1102/743103.shtml