【案例】农村户籍更值钱？

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

上世纪“进城”挤破头如今市民“回流”返乡遇尴尬

人往高处走，水往低处流。上世纪八十、九十年代，一纸城镇户口，意味着吃上了“皇粮”。从农村迁往城市“往高处走”的梦想，让无数农村中青年农民争相买非农业户口“进城”。随着城市生活的压力以及农村福利的诱惑，跳出“农门”的他们想回到乡村分享“奶酪”，却发现再也回不去了！

梦想“跳农门”2000元买个“农转非”

人生总是充满着一些变数，历经千辛万苦跳出“农门”的清华(化名)，如今却陷入了深深的懊悔之中，感叹命运给自己开了一个不小的玩笑。30多岁的清华，老家是江陵县某镇的一个“鱼米之乡”。上世纪九十年代，高中毕业的他不甘心在家务农，开始醉心于文学创作。作为一名“文艺青年”，清华常常在报上发表一些“火柴盒”、“豆腐块”，竟因此得到一名爱才的镇领导青睐，给他在镇里安排了份专事写作的差事。

历史的车轮驶进新千年之际，一个让清华无比欣喜的“蛋糕”呈现在面前。十分赏识他的那名镇领导私下透露，镇里有10多个“农转非”指标，可以为他争取一个。得知此消息后，清华千恩万谢地向这名镇领导表达了感激之情。随后，他将多年积攒的2000块钱拿出来办理“农转非”户口。“农转非”户口办理下来后，拿着新的户口本，清华激动得彻夜难睡，自己终于“跳农门”了，从自背米袋成为吃商品粮的“公家人”。

当时，这一纸“非农业”户口，是不少农村人的期盼。跳出“农门”的清华心里有着许多绮丽的梦想，期盼拥有“非农业”户口后，能在未来的日子一一将梦想变为现实。理想总是很丰满，现实却很骨感。此后，一纸“非农业”户口似乎并未给清华带来好运，随之而来的却是乡镇机构改革大潮。作为一名不在编“自带干粮”的临时工，他在这次改革大潮中“出局”，成为一名下岗失业人员。

尽管有了“非农业”户口，失业的清华却没有等来理想中的就业安排。随着粮食市场的放开，那纸“非农业”户口也没能让他享受到曾经让人艳羡的“商品粮”。无奈之下，清华只得自己四处找“门路”谋生。几番四处打工，混迹于各个城市四处流浪、漂泊后，清华于2008年来到沙市，在沙市某文化部门谋得一份工作，暂时稳定下来解决了生计问题。

 

高速路过境进城之后盼“回家”

人生如城，城里的人想出去，城外的人想进来。“这些年来，我最后悔的事就是将户口转了……”清华告诉记者，这些年来，他作为一名“进城”农民，在城里打拼了十多年。蓦然回首，他发觉城市距他仍然那样遥远，城市似乎从来就没真正接纳他。正自苦闷、彷徨之际，家人一个电话指引了他的前程——“回家”，让他终于决定离开这个留恋的城市。

原来，清华的家乡近期准备修一条通往监利县同随岳高速公路相连、长达60公里的高速公路，政府将会根据户口补偿给每个村民相当可观的金额。为了多拿一份政府补偿金，家人希望清华能尽快把户口转回去。加上工作和生活的压力，于是清华决定把户口转回家。殊不知，转户口并不像清华想的那么顺利。他回到家乡派出所户籍科了解到，根据户口管理规定，派出所原则上不再受理“非转农”户口。当年“进城”不易，如今“回流”返乡却更不易，这让清华陷入了一种十分尴尬、纠结的境地：城市不容纳他，农村却再也回不去，只能身处维谷，进退两难！

采访中，江陵县公安局某派出所一名户籍民警告诉记者，这些年来，在他们辖区像清华这样“进城”农民想回乡的人为数不少，但派出所按相关管理规定均不予办理。“无论是因工作、迁移或者大中院校的学生等，目前派出所原则上都不受理“非转农”。该民警表示，户籍制度其实是一种很简化、很单纯的制度，它主要担负着证明公民的身份和为国家职能部门提供人口统计的职责。在户籍管理之中推行的“农业”和“非农业”的界定，只是为了配合医疗、教育等体系的推行和更好的管理，这些只是户籍制度背负的“附加职能”。

往事如烟云商品粮户口的“没落”

“当年，商品粮户口还是蛮走俏的，我还因此怪妈妈偏心眼……”说起跳农门的话题，在荆州市某市直部门工作的双儿(化名)不无遗憾。30多岁的双儿告诉记者，她的父亲是民办教师，后来经考试转为公办教师，又调到当地镇机关工作。当年，她父亲弄得一个“农转非”指标，想给她们两姐妹中的一个转“商品粮”，最终由妈妈决定将这个指标给了她妹妹。

事后，她一直耿耿于怀，直到考上大学后，将农业户口转为非农业户口，心头才渐渐释然。

双儿称，上世纪八十年代，父亲跳出“农门”后，按政策将母亲也转为商品粮，家里剩下她和小她两岁的妹妹吃农业粮。上中学时，父亲因为工作出色，被领导奖励了个商品粮指标，可以给姐妹俩中的一个解决“身份问题”。记得那年暑假，父亲回到家中，将这个“喜事”说给母亲听，一起在家商议将指标给谁的事。父亲说，先给大的吧，以后再有机会了给小的转。闻听这话后，作为姐姐的她，别提有多高兴，先出生两年都有优势呀，好事轮到她了。尽管心里咚咚直跳，她还是尽量不在脸上表露出来，生怕事情又发生变化。“真是怕什么就来什么，妈妈果然让我将户口让给妹妹！”双儿回忆说，父亲说完话后，用征求的眼神看了母亲和她们姐妹俩。她当然乐得没意见，妹妹虽心有不甘却也知道长幼有序理当给她，只能眼巴巴地望着母亲。母亲望了她们姐妹俩一眼，对她说，妹妹读书不及她，也许她还能通过考试跳出农门，这次就将指标让给妹妹。

双儿称，那时，她已15岁了，深知农业粮与商品粮的差距，几乎就是两种命运的差距。听到母亲这番话后，父亲顿时觉得有道理，遂改变了主意问她：“双儿,爸妈决定将商品粮指标给你妹妹，你愿意吗？”那时，她只觉得头脑一阵茫然，心里十分慌乱。尽管内心里一百个不愿意，但父母之命不可违，只有低着头用自己都听不到的声音说了声“愿意……”说完后，她悄悄寻了个无人的角落，泪流满面，很伤心，很无助。三年后，她不出母亲所料考上了荆州的一所高校，户口也顺理成章地成为“非农业户口”，心里的那种纠结与隐痛才消散开来。

往事如烟云，世事变化快。双儿说，九十年代初，她们老家的商品粮户口可以通过金钱买卖了，一些家在乡村的农民为了子女到县城读书方便，，花几千元钱就能买到当时十分金贵的“商品粮”。时至今日，“商品粮”户口终于不值钱了。“三十年河东，三十年河西呀，早知道商品粮户口会没落，当年也不用太伤心……”双儿笑着对记者称，国家惠农政策的出台，种田不仅不用交税还有国家补助金。城里吃商品粮的，许多工厂倒闭，只能自谋职业，乡村的青壮年大都外出打工，不再是真正意义上的农民，各式商品都能在市场上买到，不再凭证凭票购买。现今，她都想将户口转回去，将来退休了还可回到家乡承包几亩地，办个“家庭农庄”自得其乐。

时代变迁，让人有沧海桑田恍惹隔世之感。曾几何时，“吃皇粮”让人无比向往，如今，城里“吃皇粮”的人只剩昔日的风光与美好的回忆，那些想方设法将农业户口转为“非农业户口”的进城农民却只能洒下一地的无奈和悔不当初之痛……

 

身陷“夹心饼”留城不易回村难

“现在的我们，就像那层夹心饼，城里留不下，想回乡村也难……”在荆州某企业打工的农村青年李涛(化名)告诉记者，他来自公安县某镇的一个偏远乡村，几年前因为升学将户口转入学校。毕业后，他再去上户口就变成了非农业户口。如今，他在村里分不到田地，也不能参加农村合作医疗保险，想将户口转回去却难如“行蜀道”。

李涛回忆，1999年，他考入荆州某高等专科学校，根据国家要求将农业户口转为了非农业户口。10多年过去了，他一直在各个城市漂泊打工，没有稳定的地方。这些年的走南闯北，他感受到城市房价居高不下、就业压力越来越大，做一个徒有虚名的“城里人”，不如做一个农民实惠。然而，他想回到生养的故乡却回不了，不由生出到“天下之大，没有立身之地”的感触。

采访中，记者了解到，李涛只是众多留城想回乡的大学生之一。荆州市教育局一位工作人员介绍，1995年，全国大中专毕业生不再享受“包分配”的政策，此后直至2003年，国家政策要求大中专生必须将户口迁至学校。对于农村学生而言，可以说是强制性的“农转非”。2003年后，国家政策规定大中专生入学时户口迁移随自愿原则，大部分农村新生都没有“农转非”。以上两点导致的结果是，1995年前毕业的人能享受到包分配的政策，2003年后入学的人不必强制的“农转非”。然而，1995年至2003年入学的人成为“留城不易，回村亦难”的一个尴尬群体。

人往高处走，水往低处留。从某种意义上说，当年“洗脚”进城的中青年农民也好，农村大学生也好，来到了城市应是来到了一个“高处”，缘何反而生出“回家”的意愿？江陵县农业局李科长分析，“进城”农民想返乡主要是从中央到地方对“三农”发展的强力政策支持，让“进城”农民真正看到了农村广阔天地大有可为的美好前景。

李科长称，自2004年至今，党中央、国务院已经连续7年出台了指导“三农”工作的中央一号文件。内容涉及惠农资金、农产品补贴、养老保险、医疗保险、干部选拔、城镇化改革、农村教育、计划生育、家电下乡等多领域、全方位的惠农政策指导。随着农村社会保障措施的逐步完善，也由于附着在户口上的各种利益，一张农村户口的户籍纸似乎能够带来更大的利益。

李科长介绍，近年来，江陵县农村推行新型农村合作医疗，医疗保险由村里交，每年可报销不超过两万余元的住院费用。农村义务教育全部免费，垃圾费、治安费也不用农民负担。还有每个农村户口都可以享受一块承包地，遇到国家征用土地，还可以分到一笔土地征用款。更重要的是，在就业机会上，农业户口的人与非农户口的人完全均等，凡是非农户口可以应聘或报考的岗位，农业户口一样可以应聘或报考。这样相比较，农村户口的好处显而易见，昔日“跳农门”的农民想回到农村也在情理之中。

“奶酪”很诱人“洗脚”农民难分享

“这两年来，前来派出所要求办理非转农户口的人很多，真正能办理的很少……”沙市区公安分局岑河派出所的一名户籍民警告诉记者，国家现行户籍制度有“农转非”的明确规定，但是没有明文规定“非转农”。作为公安机关，在行政管理中只能依照现行的政策和法规办事，不能擅自改变相关规定。

该户籍民警介绍，户籍管理是公安机关依照法律、法规和相关政策，对我国公民，以户为单位，对其身份进行登记、调查和统计的一项国家行政管理制度。只是由于这么多年来依附在户口上利益太多，动辄以户籍为前提，而不是以实际居住地为前提，才会给户籍管理带来许多不利因素。随着城市的大发展，土地征迁、社保、医保等政策的出台，给不同的户口性质的人们带来不同的利益。

 

“今年来，我们派出所没有办理一起非转农，对这个问题有十分严格的限制……”该民警告诉记者，由于新农村建设的推进，各项惠农政策的实施，大多数人觉得拥有一个农业户口更实惠些；于是乎，一股“非转农”的热潮在近年开始蔓延。对此，公安机关办理“非转农”十分审慎，把关严格。一般来说，“洗脚”进城的农民要恢复农民身份，首先要征得所在村委会同意。其次，在转入的所在乡村至少有10—15人同意。同时，办理“非转农”还有夫妻需一方是农业户口或父母为农业户口，居住农村，身边无子女，生活无法自理等方面的“门槛”限制。

采访中，荆州市公安局户政管理科的恢科长介绍，目前，国务院、公安部正在积极酝酿出台新的户籍改革方案，拟逐步取消“二元制”户口性质，统一实行居民户口。全国已经有10个省开始实行户籍管理一元化，取消了农业户口和非农业户口的管理制度。居民户口管理工作制度是全国户籍管理制度的一个发展大趋势，不可否认的是，短时间全面消除城乡差别是不可能的，全面消除依附在户籍管理上的各种利益也是一个漫长的过程。

专家称超七成农业流动人口不愿意放弃农村户籍

近日，在中国人民大学举办的论坛上，记者采访了国家卫生计生委流动人口服务管理司司长王谦。他说，调查表明，七成农村户籍流动人口愿意在城市长期居住，但不愿意放弃农村户籍在城市落户。

曾被万千农民梦寐以求的“农转非”，如今为何遇冷？

核心观点

观点一：农业流动人口不愿“农转非”，针对的只是中小城镇的户口，而非大城市。

观点二：新生代流动人口追求的不是户口转变的“形”，而是公共服务的“实”。

观点三：重点任务是缩小基本公共服务在地区间的差距。

一问——为何不愿放弃农村户口

大城市难落户，想保留土地

记者：流动人口不愿放弃农村户口是不是担心出现“两不落”的情况，既享受不到城市的公共服务，又失去了土地和宅基地的基本保障？

王谦：农业流动人口不愿“农转非”，针对的只是中小城镇的户口，而非大城市。调查显示，有意愿落户城市者中，70％的人口希望落户大城市。

影响人口流向的主要因素是经济发展状况。进入21世纪，人口流入重心由珠三角北移到长三角。21世纪的第一个10年，流入人口规模增长最快的城市是上海、北京、天津和苏州。

人口大量涌入给大城市的管理带来难题。为促进大中小城市和小城镇协调发展，政府一直希望引导农业转移人口有序向中小城市和小城镇转移。制定相应落户政策的原则是，优先落户中小城市和小城镇，逐步放开大城市落户条件，不断完善特大城市落户政策。

大城市落户难，没有城市户籍，流动人口难以享受相应的公共服务和政治权利。全国第三次妇女社会地位调查结果揭示，流动人口在城市中的医疗保险和养老保险等社会保障享有程度，远低于同龄的城市居民和农村居民。他们的政治和社会参与程度，也远不及城市和农村居民。更为严重的是，超过2000万的流动儿童在流入地还不能得到平等接受教育和升学的权利。

中小城镇可以落户，但城市的公共服务吸引力不够。相比之下，不断推进的农村土地政策改革，很大程度上使得土地和宅基地成为农民的基本保障、长远利益。调查显示，不愿意“农转非”的流动人口中，35%的人是想保留土地。愿意“农转非”者，35%的人不愿意交回承包地。

 

二问——为何不愿落户中小城镇

就业、公共服务等无法比肩大城市

记者：农民工为何不愿意落户中小城镇？

王谦：原因在于，从就业机会和公共服务水平来说，大城市与中小城市差距明显，与小城镇差距更大，此“市民”不同于彼“市民”。

农业流动人口进入城市，首先是寻求就业。大城市的就业岗位远比中小城市多。比如，大城市许多人没时间做家务，小时工需求旺盛，做小时工的几乎都是外地人。仅“小时工”这个工作岗位，大城市就比中小城市多许多。就业岗位多，意味着发展机会多，发展空间大。

此外，“新生代”农民工更看重城市中的公共服务和社会保障。全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。与上一代相比，新生代流动人口已经由生存型向发展型转变，其进入城市不仅仅是为了挣钱，对未来发展有更多新期待，更关注城市的公共政策、医疗卫生服务、生活质量和社会文化环境等。他们追求的不是户口转变的“形”，而是公共服务的“实”。调查显示，愿意“农转非”的流动人口中，46.6%的人是为了子女的教育和升学，20%的人是为了获得城市居民的社会保障。

大城市在这些方面无疑具有相对优势。大城市的公共资源多，如教育、医疗等资源是中小城市望尘莫及的，并且公共服务和相关政策在日益改善。这些对于关注发展前途的“新生代”农民工来说，更具吸引力。

三问——如何实现有序市民化

人的城镇化与城镇发展有机结合

记者：推进农民工市民化就是“农转非”吗？

王谦：根据国务院发展研究中心进行的“农民工市民化”相关研究，简而言之，“市民化”包括四个方面：转移就业、享受均等公共服务、取得户籍资格、心理和文化上的认同交融。

由此可见，“农转非”并非农民工市民化的全部。但现实情况是，如果不取得城市户籍，流动人口享受到的公共服务和政治权利要打折扣，难以“走进这座城市”。十八大报告提出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。

记者：“有序推进”的具体措施是什么？

王谦：预计我国人口流动还会持续相当长时间，并且不会在短期内缩小规模。超大城市人口规模将继续增长，沿海的经济中心地区人口将更为密集。

“有序推进”城镇化，需要人的城镇化与城镇自身发展、城乡一体化发展的有机结合。

首先要实现市民化推进与城镇化发展相协调，城市在功能定位、产业支撑、综合承载力方面就要考虑外来人口的空间。

其次，要明确推进的优先顺序和重点任务。新生代流动人口和举家流动的人口是优先考虑的人群，重点任务则是缩小社保、公共卫生、教育等基本公共服务在地区间的差距。此外，要在政府主导下发挥好市场的作用，通过城市产业布局调整引导人们有序流动迁移。

最后，还要促进流动人口的社会融合。农村迁移人口接受城市文明、价值观念、行为方式，由“转”为市民到“化”为市民，还有一个再社会化的过程。

 

【启示与思考】

在以往国民的印象中，城镇户口总是要比农村户口更有“含金量”。然而时至今日，这一状况已经随着时代的发展发生了“逆转性”的变化。

农村户口转为城市户口，现在有多种途径。例如在有些地方是购置房产达到一定要求之后就能解决在城镇落户的问题；又如有些地方是在当地工作年限达到一定长度后就可以转为城市户口……但是想要从城市户口转为农村户口，却几乎是一个“不可能完成的任务”，首先要找到愿意接纳你的村庄，然后必须经过村民代表大会同意，并且受到村镇监督委员会的监督，之后在相关材料上加盖公章。依地域不同，有些地方可能还需要证明自身在城市没有工作，并缴纳260元户籍费。但即使走完了以上流程，仍不一定能够成功落户，大多数情况下，当地公安局户政管理部门不会批准“非转农”。

要问起原因，熙熙攘攘，皆为一个“利”字。出现“农村户口比城市户口更值钱”的现象，根本原因还是如今的农村户口蕴含着更高的经济利益。对于这一现象，有学者认为，当前的土地制度使得农民难以真正“走出去”和“留下来”，一些地方的户籍改革试点中，甚至出现了原有城市户籍人口希望换成农村户籍的“逆城市化”现象。

“逆城市化”主要源于土地利益。由于过去发展城镇化、工业化以及“房地产化”，使得近年来土地大幅升值。为此，很多农民即便身在城市务工，也不愿意从农村户口变为城镇户口，因为变成城镇户口后就会失去土地，失去分享土地红利的机会。

与分享土地红利相比，可以享受计划生育优惠政策、特定情况下有更多保障功能的新农合等等，倒在其次。而且也如专家分析，大城市落户难，中小城镇可以落户，但其城市的公共服务吸引力不够。

“农村户口更值钱”成为当下的流行看法，为公众带来了更多启示。它或者倒逼中国加快推进城乡一体化改革，或者倒逼中国对土地制度和户籍制度进行综合改革。

目前，因为土地利益，一些城镇户籍人口千方百计想变成农村户口，已经出现了一些不良信号。一部分城镇居民盯上了有升值空间或者即将被城镇化覆盖的农村土地，寄望转为农村户口而获得更多经济利益。也正因为如此，户口登记管理工作也出现了种种乱象，催生了一些违法乱纪行为，譬如通过非法手段拥有“双重户口”等。而类似于此的户口登记管理乱象，将加剧公众的焦灼感。

笔者认为，解决这一问题的最有效的办法，就是提高整个社会的公共服务和社会福利水平，让地区与地区、城市与农村、大城市与小城市之间的社会公共服务和福利水平差距缩小，让城市、特别是大城市不再具有那么大的吸引力。从而，让居住证不再有那么高的“含金量”，并逐步退出历史舞台。

本着这样的目的和思路，对城镇化建设的目标和要求，也就不能再像过去城市建设一样，单纯追求城市的美观、城市的外观、城市的局部功能，而必须将社会公共服务和福利作为最主要的考量标准，每个城镇在建设过程中，都不能有半点忽视和放松社会公共服务与福利的想法，不能单兵出击，而必须统盘考虑，协调推动。要有产业支撑，能够提供相应的就业岗位；要有各种配套服务，能够为来到这个城镇的人没有失落感；要有完善的城市功能，让生活在这座城市的人有幸福感；要有完善的交通体系，让进出这座城市的人来去方便。

一旦城市与农村、城市与城市之间的社会公共服务和福利基本均等化了，没有多少明显的差距了，什么居住证、户口本等，都可以扔进历史的垃圾桶，让它成为一种记忆。

当然，在城镇化建设尚不能让居住证退出历史舞台的情况下，通过改革管理办法、减少人口流动阻力、填补公共服务和福利差距带来的社会鸿沟，也不失为一种过渡办法。但是，决不能等待的时间太长，等待的过程太痛苦。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1114/745673.shtml