【案例】实施“单独”生育二胎政策之思考

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

三中全会决定：启动实施“单独”生育二胎政策

“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布这一人口与生育政策的重大调整。

分析人士指出，此举标志着中国逐步放开严控生育政策，向“放开二胎”过渡，这是中国人口和生育政策适应经济社会发展形势所作出的重大调整。

“反映了中国政府在调整人口结构上的努力和与时俱进。”中国社会科学院社会学所研究员李银河说。

中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌认为，实行“单独二胎”政策将使中国人口结构更为健康、完善，中国人口的超低生育率已延续20年之久。

20世纪70年代初以来中国政府开始大力推行计划生育；1978年以后计划生育成为中国的一项基本国策。

中国人口控制已基本上超过了预期。国家卫生计生委新闻发言人、宣传司司长毛群安11日表示，40多年来，中国由于计划生育累计少生了4亿多人，大大减轻了人口过快增长对资源环境带来的压力。

中国人口出生率由1970年的33．4％，下降到2012年的12．1％；人口自然增长率由1970年的25．8％，下降到2012年的4．95％，是世界平均水平的一半。

“完善生育政策既要考虑维持中国的低生育水平，又要考虑群众的生育意愿，还有经济社会发展和人口结构变化等因素。”毛群安说。

 

因应现实，中国计划生育政策不断调整，2011年，“双独二胎”（夫妻双方都为独生子女，可生二胎）政策已经覆盖全国。

然而，“未富先老”、劳动力短缺、独生子女家庭养老问题日益严峻。各界开始呼吁从“双独二胎”转向“单独二胎”（夫妻双方一方为独生子女，即可生二胎）。

《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2013年中国老年人数量将达到2．02亿；国家统计局数据显示，2012年末，中国15至59岁（含不满60周岁）劳动年龄人口93727万人，比上年减少345万人。

改革开放以来，中国经济持续快速增长的一个重要因素归功于人口红利。此间人士认为，过低的生育水平将降低经济潜在增长率。

“劳动力人口的下降，标志着人口转型的拐点，意味着中国的人口红利将进入逐渐收缩的态势。”中国社会科学院社会学所副所长张翼认为，“单独二胎”政策是调整人口结构的重要手段之一。

对于不少希望拥有第二个孩子的“单独”家庭来说，这项政策无疑令人兴奋不已。媒体工作者王小建第一时间通过微信向在海外工作的妻子传递了“福音”：“老婆，我们可以生二胎了！”

“我早就做好准备了！你呢？”老婆在微信那头兴奋不已！

王小建的妻子是家里的独生女，他们已有一个五岁的女儿，一直希望能再有个孩子与女儿作伴。但因王小建非独生而深受政策困扰。

兴头上的王小建随即向单位申请了一个月年假，去国外陪老婆。

而对于在内蒙古包头工作的赵文龙而言，“这项政策最大的意义是昭示了公平”。他说，原有计划生育政策对有钱人来说并没有约束作用，“如今的政策让生育机会更均等”。

此外，政策的放宽，也让很多独生子女家庭有了保障。赵文龙说，“独生子女政策让家庭面临很大风险，一旦孩子出现意外，就可能成为失独 家庭。”

有人担心放开“单独二胎”后，生育率会有所反弹。尹志刚认为，短期生育率可能略有反弹，但长期来看不会大起大落。

“现实环境的制约，育儿成本的提高，让很多年轻人不会盲目跟风生育。”北京市人口研究所副所长尹志刚指出，由于生活、教育成本的提高，低生育思维定式已在处于生育期的新生代家庭中悄然形成。

国务院组织开展的人口发展战略研究认为，中国人口总量峰值应控制在15亿人左右，妇女总和生育率保持在1．8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。而目前，中国妇女总和生育率在1．5到1．6之间。

“国际公认的维持人口正常更替需要的妇女总和生育率是2．1。”李银河表示，从“单独二胎”启动实施着手，释放一部分生育势能，是中国完善生育政策的表现。三中全会决定同时强调“坚持计划生育的基本国策”。尹志刚认为，“单独二胎 政策与计划生育并不矛盾，是基于目前生育水平面临反弹压力的谨慎考虑。”

他说，这项政策“既没有完全放开二胎，更没有放开三胎四胎；原来是计划生育，调整后还是计划生育”。

不过，人口总量的持续上升造成的人口与资源环境矛盾依然尖锐。专家提醒，未来中国应进一步完善生育政策，更好地均衡个体、家庭与社会在生育问题上的权利、义务及利益，促进人口、资源环境和社会经济协调发展。

 

卫计委解读单独二胎实施细节：不设统一时间表

国家卫生和计划生育委员会网站11月16日公布国家卫生计生委副主任王培安就坚持计划生育基本国策启动实施单独两孩政策答记者问，以下为答问全文：

记者：党的十八届三中全会《决定》提出，启动实施一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策(以下简称单独两孩政策)。这项政策受到社会广泛关注。为什么选择在现阶段启动实施？

王培安副主任：进入本世纪以来，我国人口形势发生了重大变化。人口众多仍然是我国的基本国情，同时人口结构性问题日益成为影响经济社会发展的重要因素。

一是低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初，我国总和生育率降到更替水平以下，目前为1.5～1.6，达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。

二是人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高，近20年来一直在高位徘徊，2012年仍高达117.7。

三是家庭规模持续缩减。“六普”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80年代初户均4.43人比较，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。

四是城乡居民生育意愿发生了很大变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。

1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》指出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。当前，启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。

记者：当前启动实施单独两孩政策有何意义？

王培安副主任：启动实施单独两孩政策，是计划生育政策的重大调整完善，是适应人口发展新形势、合乎民意的重大举措。其意义主要体现在三个“有利于”：

一是实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造良好的人口环境；二是有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；三是有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。

 

记者：您能介绍一下之前都做了哪些准备工作吗？

王培安副主任：按照中央领导同志的指示，自2008年以来，我委就启动调整完善生育政策的准备工作，组织开展了深入的调研论证。通过“十一五”人口发展规划终期评估、“千村生育率调查”、“150个县独生子女婚育状况调查”、在全国范围内开展了0～9岁低龄人口基础信息核查、利用教育、公安、统计等相关部门的数据开展比对和校验等，对我国人口总量和结构、生育现状及人口变动趋势有了比较客观、准确的判断和估计。同时，组织开展了一系列课题研究，组织多方案测算比较，广泛征求各方意见。经反复研究论证，逐步形成了实施单独两孩政策的思路和方案。

中央对此高度重视。中央领导同志多次听取专题汇报，作出明确指示。今年“两会”以来，按照党中央、国务院的要求，我委深化相关研究论证，并进一步征求各相关部门和各地的意见。经过反复酝酿，党中央作出了启动实施单独两孩政策的决定。

记者：单独两孩政策具体适合于哪些人群，能简单介绍一下吗？

王培安副主任：单独两孩政策适用于一方为独生子女的夫妇。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。

记者：单独两孩政策如何启动实施？

王培安副主任：《人口与计划生育法》第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。按照这一规定，各地人口与计划生育条例对再生育政策作出了具体规定。这次启动实施单独两孩政策，由各地依据《人口与计划生育法》，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施。我委将做好调研指导工作。

记者：各地启动实施单独两孩政策，是否有统一的时间表？

王培安副主任：启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省(区、市)根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。

记者：如果我符合单独两孩政策的条件，什么时候能够申请再生育？

王培安副主任：当你们夫妇俩的户籍所在的省份修订了人口与计划生育条例或人大常委会作出了专门规定，允许单独夫妇可生育两个孩子，就可以按程序申请再生育了。如果你们俩的户口不在同一个省(区、市)，只要任何一方户口所在地允许单独夫妇生育两个孩子，你们就可在那里申请再生育。

记者：启动实施单独两孩政策，会不会出现符合条件的夫妇扎堆生育，导致短期内出生人口大幅增长？

王培安副主任：从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上单独两孩政策由各省(市、区)根据当地实际情况，确定具体的启动时间，由于各地人口发展形势、工作基础有一定的差别，准备情况各不相同，各地启动实施政策会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。

但是，符合单独两孩再生育条件人数较多的地区要注意防止这个问题。这些地区可以采取倡导合理生育间隔、优先安排年龄较大的单独夫妇再生育、做好再生育审批等，防止出生堆积。国家将根据“十二五”人口发展规划、近年出生人口变动情况以及单独两孩政策启动实施情况，编制年度人口计划，加强引导调控，确保出生人口控制在合理范围之内，防止发生大的波动。

 

记者：启动实施单独两孩政策会不会对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力？

王培安副主任：我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的。据预测，政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口将明显低于14.3亿，峰值总人口也将大大低于15亿。另外，实施单独两孩政策后，近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。我们可以有把握地说，启动实施单独两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。

记者：为什么现阶段不能实施普遍可以生育两个孩子的政策？

王培安副主任：我委组织开展了大量的研究论证，如果现阶段就实施普遍两孩政策，短期内将引起出生人口大幅波动，出现较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大的压力。长期看，将形成周期性出生人口波动，总人口持续增长，人口峰值推迟到来，影响人口发展远景规划目标的实现，给我国经济社会发展带来不利影响。国家统计局、中国社科院、中国发展研究基金会、中国人民大学社会与人口学院等部门和研究机构独立开展的相关研究也证明了这一点。

记者：针对此次调整完善生育政策，社会上有一种说法是计划生育工作要放松了，请问是这样吗？

王培安副主任：调整完善生育政策不等于放松计划生育工作。当前，我国人口众多的基本国情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在，计划生育基本国策必须长期坚持，计划生育工作必须常抓不懈。要继续坚持落实《人口与计划生育法》、地方人口与计划生育条例以及相关法律法规，对自觉实行计划生育的，要继续给予奖励扶助；对违法生育的，要依法依纪予以处理。

实施“单独”生育二胎政策具有三方面意义

国家卫生与计划生育委员会15日在网站刊文称，在全面建成小康社会的进程中，根据人口形势发展变化，在全国普遍实行双方均为独生子女的夫妇可生育两个孩子政策的基础上，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，具有十分重要的意义。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策。

文章表示，20世纪70年代以来，为控制人口过快增长，提高人口素质，我国全面推行计划生育，将计划生育确立为基本国策，并随着人口与经济、社会发展形势变化不断完善。实践证明，国家实行这一政策对缓解资源环境压力、促进经济持续较快发展和社会进步作出了重要贡献，是完全正确、符合国情实际的。计划生育工作者付出了艰苦努力，广大人民群众作出了重大贡献。

在全面建成小康社会的进程中，根据人口形势发展变化，在全国普遍实行双方均为独生子女的夫妇可生育两个孩子政策的基础上，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，具有十分重要的意义。

 

第一，调整完善生育政策顺应群众期盼，有利于社会和谐稳定发展。随着经济社会发展和人民生活水平提高，我国城乡居民生育意愿发生明显变化，“多子多福”的传统观念逐步淡化。根据《决定》的要求，要通过调整完善生育政策，逐步实现国家意志和群众意愿的统一，缩小城乡、地区、民族之间生育政策的差别，促进城乡统筹发展，促进出生人口性别比恢复正常水平。逐步调整完善生育政策，必将进一步彰显以人为本的理念，改善家庭人口结构，显著增强家庭抵御风险能力和养老照料功能，更好地促进家庭幸福与社会和谐。

第二，调整完善生育政策有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展。进入新世纪以来，全国妇女总和生育率稳中有降，目前为1.5-1.6。随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全，特别是城镇化水平不断提高，妇女总和生育率还可能进一步下降。逐步调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于人口长期均衡发展和中华民族长远发展。

第三，调整完善生育政策有利于保持合理的劳动力数量和结构，促进经济持续健康发展。2011年，我国15-59岁劳动年龄人口达到9.41亿人峰值，2012年下降为9.37亿人，按此趋势，2030年前我国劳动年龄人口仍可保持8亿人以上，但年轻劳动力在劳动年龄人口中比例下降，劳动力资源的国际比较优势有所减弱。同时，人口老龄化明显加速， 2012年60岁及以上老年人口占总人口的比例已经达到14.3%，2013年底老年人口总数将达到2亿，而2025年、2030年将分别达到3亿和4亿。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。逐步调整完善生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度。这些决策将为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展新优势，准备更为有利的人口条件。

文章表示，人口问题始终是影响我国全国协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。我国人口众多的基本国情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在。计划生育基本国策必须长期坚持，计划生育工作必须常抓不懈。国家卫生计生委将认真学习贯彻党的十八届三中全会精神，深入领会《决定》的深刻内涵和精神实质，稳妥扎实有序推进调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

【启示与思考】

实施单独二胎政策，是中央根据我国目前国情，对计划生育政策作出的重大调整，同时也积极而正面的回应了民意渴望、专家呼吁。这项政策实施带来的好处显而易见，在人口政策上可谓具有战略性意义。

首先在人口政策本身的层面上，随着人口老龄化的日益严重，以及人口红利的逐步消失，独生子女政策已经难以适应社会发展的需要，其对于人口的过度控制使得出生率急剧下降，并始终处于低增长率的阶段，至2013年劳动人口到达峰值，之后将会出现负增长。

其次是对整个人口政策调整起着前哨站的作用。单独二胎的放开，也可以作为检验生育愿望，试探人口增长情况的前哨站，如果公众的出生愿望不强，像有的试点地方那样，即便全面放开也不会导致增长的话，那么就可能在此基础上进行更为全面的放开，最终实现生育自由的格局。

最后，随着城镇化的推进，以及社会发展到一定的阶段，个人的生育愿望将会趋同，同时离婚率的居高不下，男女比例的失衡，养育成本的增长，社会保障的完善，都可能影响到实际的生育情况。从全球来看，生育率与国家经济实力和国民素养有着直接的关系，大多数发达国家人口出现了负增长，而不得不采取鼓励生育和放开移民等政策，都说明人口政策的调整必须切合有利的节点。现在放开单独二胎政策，不啻为未雨绸缪之举。   

此外，放开二胎将使“失独家庭”的机率变得更小，既顾及了亲情伦理，又纾解了社会隐忧。事实上，无论从个人权利、社会福祉还是国家长远发展来看，单独二胎启动有利于人口长期均衡发展和国家长远发展，利在当代，功在长远，具有承前启后的价值。

然而，一项重大政策的实施，都需要一些与此相适应的配套措施及时跟进，毕竟，无论是多么重大的举措，都不是自成体系，孤立运行的。尤其是象放开单独二胎这样的重大政策，更需要做到积极稳妥、计划周密。

毋庸讳言，计划生育作为我国的一项基本国策，已经实行30多年，很多人对独生子女从教育、就业、到养老诸多问题早已从习惯成为自然。实施单独两孩政策后，对将来孩子的入托入学、住房、医疗、就业肯定会产生一定影响，给各项基本公共服务带来一定的压力，也会给一些家庭陡然增加经济成本和生活负担。因此，对这项政策的实施，政府相关部门和家庭，应该坚持统筹规划，做到立足当前，着眼长远。

首先，政府相关部门要根据单独两孩政策实施后可能出现的问题,在入学、就业、住房、医疗、养老等方面进行统筹规划，加大公共财政投入，努力提高国家公共服务水平，做到经济社会发展的一定阶段和相应的公共服务水平向适应，进而缓解可能出现的问题和矛盾。

其次，对单独生育两孩的家庭来说，也要根据家庭经济状况和实际能力，对孩子的未来教育、住房、就业等现实问题进行谋划安排，既要考虑眼前，又要兼顾长远，根据自身条件和承受能力，做到量力而行。

只有在各级政府、全社会、家庭都予以高度重视，并做到事以密成，未雨绸缪，使得放开单独两孩的政策得以顺利实施的基础上，才能既免除了社会、家庭后顾之忧，又能促进人口与自然、资源、环境的协调发展，保障经济社会长期繁荣稳定。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1120/746876.shtml