【案例】废除“破案率”指标的积极意义

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

河南公安厅废除破案率指标

近日，河南省公安厅出台《关于进一步加强和改进刑事执法工作 切实防止冤假错案的十项措施》，废除“破案率”等指标，防止冤假错案。

此举一出，立即引起舆论关注。有人认为，“破案率指标的确有违客观规律，纠正得好！”；也有人认为，“破案率”促进基层公安部门破案，具有不容否定的积极意义，取消“破案率”等指标，会导致公安人员懈怠……

带着公众的诸多疑问，记者11月13日采访了河南省公安厅相关部门。

出台背景为何？落实中央相关规定征求公安法制骨干意见

河南省公安厅法制总队副总队长华列兵告诉记者，此举的目的是“为全面落实中央政法委和公安部文件精神，解决公安执法实践中存在的突出问题，进一步加强和改进刑事执法办案工作，切实维护人民群众合法权益，进一步提升民警执法为民理念、切实防止冤假错案的发生，确保严格规范公正文明执法。”

近年来，随着佘祥林、赵作海等案被新闻媒体曝光并被司法机关纠正，引发社会各界广泛呼吁防范冤假错案，加强司法公正。

2010年，中央政法委和公安部就曾出台规定，要求各地取消“破案率”等考核指标，全国各地公安部门也出台了相应的规定，并在后来的工作中逐步淡化“破案率”等指标。

2013年8月，中央政法委和公安部先后下发《关于印发〈关于切实防止冤假错案的规定〉的通知》(中政委〔2013〕27号)和《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止冤假错案的通知》(公通字［2013〕19号)。提出建立健全科学合理、符合司法规律的办案绩效考评制度，不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。

2013年10月23日，在多次征求全省意见并组织公安法制业务骨干研讨的基础上，河南省公安厅的十项措施出台。

 

取消“破案率”能防止冤假错案吗？出“组合拳”规避

据介绍，十项措施有些早已存在于公安工作中，比如“规范调查取证工作”，以前河南省公安厅也要求，对重大刑事案件讯(询)问过程要同步录音录像，这次则将范围扩大到“所有刑事案件”，并对这项工作进行了统一规范。有一些则是首次提出，比如“切实保障律师执业权利”、“强力推行网上执法办案”、“加强执法制度建设”等。

华列兵说，防止冤假错案，不是仅仅取消“破案率”等指标就能避免的，需要贯穿于公安机关办案的全过程。所以，这次河南省公安厅出台的十项措施是一套“组合拳”，分别包括“规范调查取证工作”、“强力推行网上执法办案”、“严格案件法律审核把关”、“切实保障律师执业权利”、“整治突出执法问题”、“全面落实执法责任终身制规定”、“加强执法制度建设”、“建立执法管理长效机制”、“强化执法质量考评结果运用”、“全面提升执法主体能力”。

是否完全否定“破案率”？应辩证看待

华列兵认为，防止冤假错案是司法机关的永恒追求。但制度是死的，现实生活千差万别。他认为，十项措施可以说并不能完全杜绝冤假错案的产生。他说，世界上没有任何一种案件侦破制度是完美的。

一位长期在公安战线工作的老民警说，河南省从2004年开始提倡“命案必破”，将破案率做为考核基层公安工作的一项指标。这一制度出台后，河南省公安机关的破案率逐年提升，现行命案侦破率由2004年前的60%左右上升到2004年的93.42%，并逐步上升到2007年的96.21%，公安机关对恶性犯罪的威慑力加强，群众对公安机关的社会满意度也相应提高。

期间，河南产生过冤假错案，有些是客观原因造成的，有些确实存在片面追求“破案率”的主观因素。不过，这些主客观原因以及因此产生的冤假错案，在2004年之前也曾发生过。比如著名的“赵作海案”，就发生在1999年。

废除“破案率”后如何考评？“群众满意度”被推至台前

十项措施出台后，河南省公安部门将不再下达“刑事拘留数”、“发案数”、“破案率”、“退查率”等不科学、不合理考评指标，不再以“破案率”“批捕数”、“起诉数”、“退查率”等指标搞排名通报，取而代之的，是建立以规范执法为主线、以群众满意为主要目标、以各部门参与为基础、以信息化考核为主要手段的科学绩效考评体系。

虽然不再下达“破案率”指标，但在新考核体系中，“破案率”仍将是对刑侦部门的一项考核参数。同时，华列兵认为，虽然不再提“破案率”，但新考核体系中对“群众满意度”的考核，将无形中鞭策基层办案单位继续认真办案、全力破案。“毕竟，打击犯罪、维护治安是公安部门的主体业务。”

十项措施规定，所有刑事案件的现场均要进行现场勘查，要根据审讯犯罪嫌疑人、技术侦查、现场勘查、检验鉴定等工作需要，切实依靠现代科学技术全面提高科学取证能力。

强力推行网上执法办案。所以案件一律在省市一体化警综平台执法办案与监督系统中办理，严禁案件在系统外流转，严禁违反报批程序删改案件信息，确保在网上实时、全面监督所有案件的各个环节，案件质量网上逐案考核。考评年度内发生冤假错案的单位，直接评定为执法质量不达标单位。

华列兵说，目前，他们正在完善十项措施的相应细则。《河南省公安机关办理刑事案件讯(询)问同步录音录像工作规定》、《执法制度三年规划》已经出台，联合省法、检、司等机关制定《关于保障和规范律师参与刑事诉讼若干规定》的细则正在制定中。他说，随着这些制度的逐步完善和细化，公安工作一定会做得更好。

 

取消“破案率”，干部“毫无压力”了？

从某种角度来说，对犯罪分子的仁慈，就是对自己的残忍。就加大打击犯罪力度来说，无论是“破案率”还是之前惹人非议的“限期破案”，在更多程度上确实给了办案人员很多压力，对促进公安部门破案，具有十分重要的积极作用。但随着各地各部门对“破案率”被纳入“指标”的考核范围内变化，“破案率”就失去了其本身味道，慢慢的演变成公安人员的“考核”“指标”，甚至成为某些领导干部的“政绩”“升迁”的代名词，“压力山大”。而这样一系列的“为民服务”一旦与个人考核，利益，乃至升迁联系在一起，就容易出现为了强调破案率而减少立案率或干脆就冤枉无辜的事件，或为个人利益，不惜直接牺牲群众基本利益。

因此，江西省此次取消刑事拘留数、发案数、退查率、破案率等不合理的考核指标，对公安人员，特别是基层公安人员来说，是一种政绩的减肥和瘦身，从而促进司法公正具有一定积极作用。

那到底取消“破案率”好不好？任何事物都两面性，与之前取消的“信访排名”一样，“破案率”的取消同样众说纷纭，莫衷一致。取消“破案率”确实给各级官员摘掉了“紧箍咒”，但让人担心的是，会不会取消了“破案率”，就让办案人员“压力全无”，以至于遇事就推诿敷衍，或直接用“这案子线索不齐，证据不足，破不了”做挡箭牌？

然而，应当明白的是，取消“破案率”本身的目的不是为了给公安人员“减压”，也不是“一瘦到底”。对于每一位公安干部来说，少了此种政绩考核的压力，并不就意味着“毫无压力”，而是能有更多的时间和精力来保护百姓生命和财产安全，实事求是地行使执法权，从而维护社会的公平、正义、稳定与和谐。

破案率可以取消但破案压力却不能少

近几年，由于破案率等内部考核导致的冤假错案受到舆论诸多诟病，取消破案率考核的呼声很高。河南省公安厅的做法具有示范意义。在中国特殊的国情下，地方性试探往往是全国推行的开端。但在人们庆幸多年呼吁终将实现时，破案率的取消也会带来新的担忧。警方失去足够的破案压力，民众被刑讯逼供的可能性降低了，但也有可能因此付出遭遇刑事侵害却难以伸张的代价。

对警方破案，人们无非担心两点：一是乱作为，像刑讯逼供以及各种利用公权损害私权的行为。二是不作为。破案率之所以屡被诟病，就在于它是迫使警方乱作为的重要原因。但问题在于，破案率同时也是促使警方有效作为的压力和手段，简单取消，乱作为会减少，但正当作为的压力也会减小。警方有可能进入怠于作为或不作为的状态。这对公共安全和民众的切身利益，恐怕更糟糕。

任何一个机构都需要有一套压力机制才能很好地发挥作用，尤其在现有的行政体制内，缺少压力导致不作为的情况还很突出。所以，破案率等内部压力指标取消后，破案压力却不能减少，应有一套更为科学有效的新机制去取而代之。就像从中央到一些地方都开始强调不再用GDP考核官员，但这并不意味着没有考核，更不意味着没有压力。

警方破案压力有内外之分，破案率主要是内部压力，如果新的机制仍是内部压力为主，即便取消破案率，刑讯逼供恐怕也难避免。所以，新的警方破案压力指标应当主要来自外部，一个充分而有力的外部评判和监督机制，不仅是防止不作为的最好手段，同时也是防止乱作为的最好手段。当一件刑事案件发生，当事人、媒体、人大代表、政协委员、政府都能给警方施加有效压力时，警方是很难怠于破案的。

总之，考核制度的转化期不能成为破案压力的真空期。要实现外部的有效监督，必须重视民间力量，为民众提供一套有效有力的评价和监督手段，让警察行动的动力朝向民众，而不是朝向权力。唯有如此，警察考核才能真正进入科学合理的轨道。

 

取消“破案率”排名需“组合拳”兜底

刑事案件社会危害大，受害者及其家属、公众都期望警方尽快破案，而通过机制设计对公安机关的刑事执法行为加以考评，能够督促提高办案破案效率。然而，一些指标在设计原理上并不尽科学合理，而且还可能异化为政绩考核的标准，所谓“萝卜快了不洗泥”，几乎每一起冤假错案都是急功近利的产物，功利的引诱让案件办理凌驾在法律约束的既定程序和基本依据之上，扭曲了司法本义，透支了社会公信，对公平正义的损害有时远甚于放过一个坏人。近年来，佘祥林、赵作海等案被新闻媒体曝光并被司法机关纠正，引发社会各界广泛呼吁防范冤假错案，加强司法公正。

《新京报》评论《考评“破案率”，不如考评民众满意度》说，犯罪发生率既有社会治安环境带来的必然因素，更掺杂着诸多偶然因素，发案数和公安工作并没有直接必然联系。破案率也是如此，刑事案件能否侦破受到许多客观因素的制约。而这个指标最容易兑水。为提高破案率，“不破不立”、“先破后立”在某些地方已经成了公开的秘密。立不上案，直接造成被害人诉讼地位及相关诉讼权利的散失。高破案率光环并不利于国家综合评价各地治安现状，严重误导治安政策决策。更严重的是，一些地方为了追逐“破案率GDP”，大行虐囚、刑讯逼供、超期羁押等违法之道。《羊城晚报》的《废除“破案率”让法治回归本义》评论认为，案件办理既是科学，也是信仰。科学就是实事求是，靠证据说话；信仰即是对法律的尊崇，严格按照法律的程序办案，严格按照法律的依据断案，宁慎勿急，宁可放过一个坏人，绝不冤枉一个好人。显然，任何掺杂主观意志和功利色彩的暗示与导向，都是与法治精神相违背的。

其实，取消“破案率”指标排名，并非河南省公安厅“擅自主张”，2010年，中央政法委和公安部就曾出台规定，要求各地取消“破案率”等考核指标，全国各地公安部门也出台了相应的规定，并在后来的工作中逐步淡化“破案率”等指标。今年8月，中央政法委和公安部先后下发《关于印发〈关于切实防止冤假错案的规定〉的通知》和《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止冤假错案的通知》，提出建立健全科学合理、符合司法规律的办案绩效考评制度，不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。

当然，对于取消“破案率”等指标排名，舆论也不都是掌声，有人就担忧没有了排名指标的督促会导致公安人员懈怠。为此，《新京报》评论认为，破除不合理的指标，还要建立更科学的考评，评论建议引入群众满意率、公众安全感，让考评和制度挂钩，与群众满意直通。而在接受新华社采访时，河南省公安厅有关负责人也表示，正在建立以规范执法为主线、以群众满意为主要目标、以各部门参与为基础、以信息化考核为主要手段的科学绩效考评体系。河南省公安厅为此出台的十项措施堪称一套“组合拳”，分别包括“规范调查取证工作”、“强力推行网上执法办案”、“严格案件法律审核把关”、“切实保障律师执业权利”、“整治突出执法问题”、“全面落实执法责任终身制规定”、“加强执法制度建设”、“建立执法管理长效机制”、“强化执法质量考评结果运用”、“全面提升执法主体能力”。新考核体系中对“群众满意度”的考核，将无形中鞭策基层办案单位继续认真办案、全力破案。

 

【启示与思考】

“严禁下达‘刑事拘留数’、‘发案数’、‘破案率’、‘退查率’等不科学、不合理考评指标，不得以破案率、批捕数、起诉数、退查率等指标搞排名通报……”日前，河南省公安厅出台规范调查取证、落实执法责任终身制等十项措施，加强、改进刑事执法工作，防止冤假错案发生。

客观地说，通过机制设计对公安机关的刑事执法行为加以考评，有其必要性。但问题是，应当如何加以考评。一直以来，公安机关系统内部所设置的“刑事拘留数”、“破案率”等考评指标饱受诟病。佘祥林案、赵作海案等冤案、错案发生后，这些考评机制均是舆论所批评的焦点。

本质而言，在刑事执法考核体系中设置“刑事拘留数”、“破案率”等指标，是长期以来我国刑事实践中所存在的重打击犯罪轻保障人权、重实体轻程序思维的具体反映，也是不符合刑事执法规律的。当“刑事拘留数”、“破案率”等考评指标成为从上至下推行的行政命令，刑事执法过程往往会自觉与不自觉地被认为就是惩处犯罪的过程。实际上，刑事执法过程的内涵是丰富的，既有惩处犯罪的内涵，也有保障人权的内涵。同时，这种指标化考评有时甚至会对基层公安机关加以误导。以提高“破案率”为例，个别公安机关为了提高“破案率”完成任务，甚至搞“不破不立”、“先破后立”(即不破案子就不立案、先破案子后立案)；对于疑难案件，“宁可错抓也要抓”，而不是“疑罪从无”。诸多的冤案与错案无不是在这种思维的指导下发生的。

因而，在此语境下，河南下文废除破案率指标，如果能够得到切实执行，将对冤假错案的发生起到有效防范作用，公正司法所追求的“绝不冤枉一个好人”也将最大限度实现，并将释放出多重的积极意义。

首先，废除破案指标有效避免警察造假。曾几何时，为完成办案指标，某些警察被逼与他人合谋，这一切都是破案指标惹的祸。当实行了不合理的破案考核指标，一味追求破案率，要求不切实际的“命案必破”，难免造成办案急功近利，证据粗糙，甚至为尽快破案而不惜造假，造成极大的负面作用。一旦废除破案率指标，可以使办案人员卸下办案指标上的包袱，轻装上阵。

其次，废除破案率指标可以减少冤假错案发生。此前，“疑罪从有”“疑罪从轻”“重口供、轻客观证据”等错误刑事司法观念，以及由此而来的刑讯逼供恶习，是绝大多数刑事冤假错案发生的主要根源和成因。梳理这些年暴露出的冤假错案，无论是赵作海杀人案、张氏叔侄强奸案、李怀亮杀人案，还是佘祥林、杜培武案件，案件本身并不复杂，为什么会造成误判呢？毫无疑问，破案率指标是造成“有罪推定”的最大推手。如今，废除了破案率指标，可以让公检法工作人员在坚守法律底线、坚持定案证据标准等方面做出精准判断，谨防冤假错案，避免悲剧发生。

再者，废除破案率指标是一次与时俱进的司法进步。十八届三中全会公报指出，要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。切实转变不合时宜的错误的刑事司法理念，改变重打击轻保护、重破案轻办案、重实体轻程序、重口供轻物证的思维定式，废除破案率指标至关重要。废除破案率指标，不仅可以确保依法独立公正行使审判权检察权，还能为营造良好的司法坏境提供坚强的制度保障。

近年来，类似这样的破案率指标层出不穷。在考核指标的误导下，一个个闹剧和悲剧轮番上演。破案率指标可以说是一种典型的急功近利的短视行为，将其废除可谓大快人心。我们期待着，废除破案指标之后，“以事实为根据”的司法独立公正越来越让人满意，司法为民、司法公信的制度更能黏合民心。

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责任编辑：蔡畅

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