【案例】官邸制，制度反腐的又一保障

 

【反腐倡廉案例】

【事件介绍】

我国将探索实行官邸制不准领导干部多占住房和办公用房

11月15日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文公布，决定提出，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，并探索实行官邸制。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于改进领导干部作风部分：

（37）健全改进作风常态化制度。围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风。改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。

规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风。

“官邸制”解读　专家：范围仅限省市县一把手

近年来，在老百姓对政府的不满意因素中，官员腐败一直居高不下。其中“餐桌上的腐败”(大吃大喝)、“马路上的腐败”(公车私用)和“摆在大街上的腐败”(名下拥有多套房产)三大腐败被广大民众所不满。

11月15日下午发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出探索官邸制，专家分析，这将是针对官员拥有多套住房的腐败问题推出的一记重拳。

 

——大事记

1998年改革前

我国实行的是住房实物分配制度，不仅仅是领导干部，所有的国家机关工作人员和国有企业的职工都是由“单位”分配。房屋的所有权可能是属于单位，也可能是属于政府，而居民只拥有使用权。当居民调离其单位后，必须向原来的单位交出住房。

1998年7月

国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。

2000年

国务院办公厅和中共中央办公厅转发的国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局关于《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》，明确规定了省部级干部的住房规格和货币分房的要件，被认为是官邸制的雏形。

探索实行官邸制

——改革内容

◎规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

什么是“官邸制”？

“官邸制”是一种官员的住房制度。它既是中国官员福利住房的一种传统，也是许多国家目前多采用的官员住房制度。

在国外的很多国家都有这样的规定，官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，对最大住房面积标准做严格限制，建立完善的公众监督机制和政府监督机制，严查各种以权谋房等官员住房腐败现象。

实施官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施。

将职位和住房相挂钩，形成“铁打的房子流水的官”的制度。

——解读

保护国有资产预防住房腐败

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯在接受京华时报记者采访时表示，官邸制作为一种官员住房的制度，已在国外实施多年。我国官员获得住房总是伴随着公权力的使用。最开始有官员利用“自有土地自建房”等名义建设自有住房，出现了以职权低价“团购”住房。官员名下拥有的住房可以在市场上进行买卖，而这其中很多住房是官员在其任职期间利用其公权力从国家手中以低价买入的房产，而官员的房产在市场中流动时则按照市场价，这样低价买高价卖就容易出现国有资产流失。所以，实施官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施。

反腐学者、湖南商学院王明高认为，此举最大的意义在于将各级官员的相应待遇以制度化的形式规范化。王明高说，中国古代，其实有类似官邸制，县官以上相当一部分官员实行的都是这种制度。官邸制把各级官员的相应待遇用制度的形式规范化了，是将中国几千年的官本位文化从制度层面上规范起来。

 

省市县一把手纳入实施范围

汪玉凯指出，在我国探索官邸制的过程中，必须要考虑到三个先决条件。首先要明确的是，这个制度的实行范围仅限于掌权的、重要职位的官员，比如县级、市级、省级的一把手，而其他公务员住房通过市场化、货币化或其他方式安置，不在此制度考虑范围内。

其次，在实施官邸制的过程中，大家要对这项制度达成共识，没有认识上的一致，就没有制度上的执行。

第三，官邸制先从试点开始，有了成熟良好的效果后，再扩大范围。

汪玉凯认为，从制度设计完善性上讲，县级带头推行是有可能的，因为这一级的领导人最容易出现以权谋房的情况，也容易导致与百姓之间的隔膜，所以要从问题发生的地方开始改革。他建议在县级摸索出成功的经验后，再市级、省级的逐级向上推广。

王明高也表示，中国实行官邸制应当从县级做起，但并不包括所有领导班子，可以从县委书记和县长开始。市一级则可包括管人、财、物的重要岗位。

系统联网监督官员及其亲属

“我们最终要将职位和住房相挂钩，谁在这个职位上，谁就享受同等级别的待遇，这要在政策中明确表达出来，形成‘铁打的房子流水的官’的制度。”汪玉凯说。

虽然官邸制可能在一定程度上对官员购房特别是以权购房的行为有所约束，但汪玉凯还指出，官邸制并不是一个万能的制度，它不能解决所有出现的官员住房问题，仅只能解决重要职位官员在任期间的住房，减少官员占多套住房的情况。

那么，官员进入官邸后，可否以自己的名义或家庭成员的名义去买房？对其购房套数有无要求？汪玉凯说，从政策实施的角度上说，实施官邸制势必将有配套的制度和监督措施出台，会对官员本人及其亲属购房数量、面积等做出明确，并实施监督。而从技术层面上说，可以通过基础调查摸底，将官员及其亲属的信息捆绑在一起联网起来，一旦购房，将可从系统内查到其拥有的套数，对官员及其亲属购房进行监督。

设计补偿制度保障卸任官员

任职期间有房居住，那么官员退休后离职后怎么办？以后住哪儿？这一问题成为实施官邸制又一个需要配套解决的问题。对此，汪玉凯指出，除了在官员任职期间内对其在市场上购房做出规范和约束，还需要在官员任职期满后对他的生活有保障。

“这就需要设计补偿制度，无论是市场化还是货币化的补偿，比如可以给这些任职期满的官员一定的货币补贴，可以让他拿着这些补贴到市场上购买住房。也可以通过一些政策，比如政策房可以让这些官员优先购买等。只有让退下来的官员也能有合适的住所，他们住得安心，也能得到社会的认可。”汪玉凯说。

“根据韩国法律规定，没有首尔户籍的公务员一律不得在首尔租买房屋，这是韩国对公务员的一种廉洁自律规定。但这也导致不少公务员卸任后要么回老家，要么只能在首尔郊区租房子。”王明高强调，在执行官邸制时，一方面要求实行官邸制的官员要廉正纯洁，但也要对其卸任之后的生活有所保障。

推行“官邸制”根治贪官的“狡兔三窟”

“官邸制”是一种国家为重要官员在任期内提供住房制度，它既是中国官员福利住房的一种传统，也是许多国家目前多采用的官员住房制度，当在官邸中居住的官员因为种种原因不再担任此官职时就会从官邸中搬出去。早在秦汉时期，中国就已经形成了类似的官员住房制度，此后，各个朝代都对此进行延续和完善。其产生的原因是为了避免官员徇私而不允许其在原籍或者有家族产业的地方进行任职。“铁打的衙门，流水的官”讲的便是古代政府官邸制度。而国际上也大多采用官邸制度，比如大名鼎鼎的美国白宫就是一所为大家所详知的官邸。

 

中国目前人口众多，房价飞涨，而与此同时出现的便是许多官员的“住房腐败”。许多腐败官员都是“狡兔三窟”，他们多处占用住房，超标准配备生活用房；而行贿者也抓住机会来用房产进行行贿。一边是许多为寻找一处栖息之所的百姓，一边则是坐拥多出房产、配备顶级豪华装修别墅的腐败官员，这种“住房腐败”严重影响党群干群关系、社会的和谐稳定，给中国的国家形象带来的极严重的负面影响。而三中全会最引人关注的便是“探索实行官邸制”，百姓对此众说纷纭，公众对住房腐败问题的关注度如此之高，其所透露出的信息值得思考。

探索实行官邸制度正是党和政府针对频频出现的官场住房腐败问题而迈出的重要一步，官邸制度是弥补我国官员住房制度监管缺失的重要举措。一旦官邸制度全面实行，政府官员不能进行随意的违规建房、多出占用住房、超标准装修住房。同时，官员异地任职时由于要搬出官邸，也不会造成一人多房的现象。这样，官员的住房制度便变得规范化、制度化，接受群众的监督和检验。

十八届三中全会提出“探索实行官邸制”，彰显党中央为实现中国梦，敢于攻坚克难，从领导干部自身做起，向“住房腐败”开刀的决心和勇气。然而，在我国首次实行官邸制，不可能会一帆风顺，是深化改革中的一块“硬骨头”，还需经过不懈的探索努力。国家必须严格监管，保证官员本人只有任期内的使用权，任期届满须无条件退房，避免一名官员占有多套政府住房现象同时对于官员在入住官邸之后，其购买的其他住房要进行数量、面积、豪华程度上的限制，并且让官邸制度接受百姓的监督。只有严格执行完善的官邸制度，解决住房“世袭”恶瘤，才能使官邸制度真正发挥其作用。

官邸制倒逼官员房产公开

官邸制对大多数中国人来讲还是一个全新的东西，但在不少西方国家早就成为惯例。官邸制就是国家为重要官员安排住房的制度，官员只有居住权而没有产权，任职期满后退出官邸。官邸制是许多发达国家普遍采用的做法，如美国的白宫、英国的唐宁街十号、法国的爱丽舍宫、俄罗斯的克里姆林宫等著名官邸，都被世人所熟知。我国古代传统的衙门一般都分设办公区和生活区，生活区即内衙，就相当于官邸，官员及其家眷平时居住在内衙，离任后则搬出官舍。在国外，官邸更是司空见惯。美国对民选的联邦、州、市主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和市长(只有相当规模的大、中城市市长)，法律规定政府应提供官邸；德国实行“官邸制”的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。

“铁打的官邸流水的官”是官邸制的突出特点，官员任职期满后必须搬出，人走房留，这是官邸制的一条铁律。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，官员任职期间可享用，任职期满则应搬出。这样，即便官员买不起房，也有固定而明确的居所可住；并且，可以遏制官员住宾馆办公、异地任职多占住房等现象。

现实中的官员贪腐案件中，多半都涉“房”。近年来频频曝光的官员住房腐败问题，凸显出官员住房监管制度的缺失。如原山东省副省长黄胜有房产46套，原杭州市副市长许迈永有房产25套，原广东茂名市委书记罗荫国名下有房产67套，原浙江省药监局局长黄萌有房产84套，而原铁道部长刘志军贪污腐败案中，仅涉及的房产竟然高达374套。

“官邸制”的核心杀伤力，就在于倒逼官员房产公开，并剥夺了异地任职的官员对异地官方所提供“住所”的实际所有权。房改后的住房腐败，最早是有部分领导干部利用“自有土地自建房”等多种名义，多建多占住房。后来又出现了领导干部以职权影响市场差价，低价“团购”住房。目前已经发展到领导干部违规占地、建造“官员别墅”，再加上领导干部异地任职住房管理混乱，使官员住房腐败不断升级。目前官员住房腐败的手段可大致概括为：超标建房，屡禁不止；乱拉资金，负债建房；压价购房，索要住房；集体决策，化公为私；手段翻新，由明转暗；倒卖出租，优惠住房；异地任职，顺手套房。“官邸制”可以倒逼官员房产公开，并且 “官邸制”的最大杀伤力，就在于剥夺了异地任职的官员对异地官方所提供“住所”的实际所有权。

官邸制也可以有效遏制官员住宾馆办公。现实中，有的官员追求奢华住高级宾馆，曾任湖南省交通厅党组书记、副厅长的陈明宪，一直住在湖南五星级酒店，费用每年达四五十万元。曾任山西省临汾市纪委书记的沈庆华，被指在临汾宾馆“贵宾楼东楼”常年包住总统套房，共耗费400余万元。一旦实行官邸制，官员必须入住官邸，也就无法再把豪华宾馆当成家了。

官邸制可以也应当倒逼公职人员住房公开制度。实行官邸制的一个基本前提是官员的住房情况必须公开，避免出现“以权谋房”问题。为此，有必要在彻底清理公职人员多占住房的基础上，建立健全公职人员住房情况公开制度，而不是仅仅停留在房产申报的表面。

官邸制的推行还应当倒逼住房监察制度的建立。建议有关部门以推行官邸制为契机，加快建立严格的公职人员住房监察制度，坚决查处“以权谋房”以及占着公房不搬走等住房腐败问题。

推行官邸制，必须解决官员房产公开和住房监察制度的短板问题，真正让权力在阳光下运行，把“以权谋房”的权力关进制度的笼子里。

 

【启示与思考】

当有志青年为高企的房价放弃了浪漫的梦想，当普通百姓为一个安身立命的场所疲于奔命，一些官员不断膨胀的“房腐”显得尤为扎眼，住房腐败已成为继“饭桌上的腐败”、“车轮上的腐败”之后，又一个为人们深恶痛绝的腐败现象。利用职权违规建房，超标准配备生活用房，多处占用住房，利用手中的权力收受房产贿赂，成为官员住房腐败的主要表现形式。当普通百姓为拥有一套属于自己的房子而耗尽心力的时候，坐拥数十套房产的官员无疑成为众矢之的，这对我们党和政府的公正廉洁、社会的和谐稳定是巨大的伤害。

频频曝光的官员住房腐败问题，凸显出我国领导干部住房监管制度的缺失，建立官邸制就是解决这一问题的重要方法之一。实行官邸制后，省、市、县的主要领导就不能再以住房困难为由利用职权违规建房，干部交流、异地任职时也不能到一个地方就占一处住房，官员退休之后不能再占着公家的房子不退。这样，官员的住房实现了规范化、制度化、显性化，住房腐败产生的根源就会被铲除。

当然，官邸制要发挥制度反腐的功效，还有赖于配套制度的建设和内外监督的出台。一是官员住进官邸后，可否以自己的名义或家庭成员的名义去购置商品房？如果可以，对购房数量、面积是不是应该进行约束？二是官员任职期间有房居住，退休离职之后怎么办？是否应该设计一个补偿机制？三是官邸制根除了主要领导干部滋生住房腐败的可能，如何解决其他公务员利用职权非法攫取房产利益的问题？四是这个制度一定程度上实现了官员房产的公开，那其他财产的公开也需要继续跟进，让官员全方位站在“聚光灯”下，自觉接受社会监督。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1125/747546.shtml