【案例】加快房地产税立法并适时推进改革

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

中央文件首提房地产税立法 可解决正当性问题

看点

逐步提高直接税比重。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及房地产税，并要求“加快立法并适时推进改革”，中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，这是中央文件首次提出房地产税立法的问题。

现状

房产税扩围消息此起彼伏

自2011年起，上海、重庆实施房产税试点，然而效果却不尽如人意。数据显示，重庆每年房产税征收额仅仅1亿元左右；上海也10亿元左右。与动辄上千亿的财政收入相比，这点儿钱基本可以忽略不计。

尽管如此，近年来，关于房产税扩围的消息此起彼伏，包括财政部、国家发改委等部委官员也多次表态，提出要扩大房产税试点范围。有媒体报道，不少城市已经提交了房产税试点方案。

前瞻

立法可解决正当性问题

中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，房地产税是对老百姓、公众财产权的分割，直接向个人和家庭征收，一定要遵循税收法定原则，要立法。此次的提法，回应了房产税开征的合法性、公平性的诉求。这是税制改革中的一大亮点。“房产税立法有助于税收征收，更具有正当性”。

施正文介绍说，立法后，税制设计会更公平，哪些免，哪些征收，会广泛征求民意，让社会能够参与进来，充分表达各方声音，从而通过法制思维和法制方式来推进改革促进发展。

中国财税法学研究会会长刘剑文则表示，房地产税并不是一个税种，而是一个体系。房地产税包括房产税，土地增值税，土地使用税，耕地占用税等。此次特别提到要立法，这就涉及立法和改革结合的问题。从决定看，房产税立法的步伐会加快。

中国社会科学院研究员、财政研究室主任杨志勇表示，此次是比较务实的提法。大家最关心的是个人自用住房房产税如何征收？技术问题能否解决？大家能不能接受？房产税征收之后，如何保证公平？这些都是在征收之前需要解决的问题。

 

——背景

房产税 从试点到立法

●2011年1月，上海开展对部分个人住房征收房产税试点，适用税率暂定为0.6%。征收对象为本市居民二套房及非本市居民新购房。

●2011年1月，重庆启动房产税改革试点，征收对象为个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套房。

●2012年11月，时任财政部部长谢旭人提出，房产税改革试点经验将在全国范围内推开，同时将积极推进单位房产的房产税改革。

●2012年底，住建部部长姜伟新表示，正在研究房产税试点，2013年将继续推进城镇个人住房信息系统建设、编制实施好住房发展和建设规划。

●2013年2月，时任国务院总理温家宝主持国务院常务会议，会议确定，严格执行商品住房限购措施，扩大个人住房房产税改革试点范围。

●2013年5月，国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出，将扩大房产税改革试点范围。

●2013年5月，国土资源部副部长胡存智表示，预计2014年6月底前出台不动产登记条例。专家认为，条例出台后，全面征房产税技术条件基本具备。

●2013年7月，国家税务总局下发通知明确，研究扩大个人住房房产税改革试点范围。

●2013年8月，财政部向全国人大常委会预算工委通报时表示，将扩大个人住房房产税改革试点范围，为全面推进房地产税改革进一步积累经验。

——解读

亮点1 “逐步建立综合与分类相结合个税制”

中低收入者有望少交个税

我国现行的个人所得税政策近年屡屡调整，但基本都是调整起征点。财政部部长楼继伟曾表示，下一步改革个税的方向是由目前的“分类税制”转向“综合和分类相结合”的税制，在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平。

施正文表示，个税综合税制后，有望实现“富人阶层多交，中低收入阶层少交”。他认为，个税综合税制不存在技术难题，只要实现金融和税务系统的信息共享机制，就可以掌握基础信息。与之同时，针对一些富人阶层现金交易量大的问题，可以出台配套政策，对现金使用进行适当的限制。

刘剑文认为，在个人所得税纳税主体上，要重新确定是个人还是家庭；税率设定要让高收入群体成为纳税主体。在基础工作方面，要进行个人所得税信息系统档案的建设。

 

亮点2 “逐步提高直接税比重”

有利于缩小贫富差距

现状

间接税比重过大

在我国现行税制体系中，收入所占份额较大的三大间接税分别为增值税、营业税和消费税。这三类占比达68%左右。以企业所得税、个人所得税为主体的直接税占比25%。从比例关系上来讲，我国是比较明显的间接税制度。与发达国家直接税占比达七成的税制结构相比，区别很大。

施正文认为，间接税比重过大是我国税制结构中最重大的缺陷。直接税过低，会导致税制功能不能发挥，会造成税收收入调节的作用很小，甚至逆向调节。间接税主要向企业征收，过重对企业特别是中小、小微企业发展不利，也会影响到居民收入；与此同时，间接税反映在商品价格上，过重会造成物价偏高，这无论对居民收入还是对政府的宏观调控，都是负面效应。

前瞻

“抽肥补瘦”作用更大

财政部部长楼继伟曾表示，我国间接税为主的结构不会变，不会取消间接税。但他同时指出，“我国直接税比重低是事实，未来改革会增加直接税比重”。

施正文说，此次是中央在文件中，首次提出要提高直接税比重。从调节社会公平、缩小贫富差距的角度看，直接税因为要求纳税人与负税人相一致，不允许税负转嫁，其“抽肥补瘦”的作用会比间接税更突出。

具体怎么做？施正文认为，要逐步减少占绝对优势的间接税的比重，为直接税的扩增预留空间。如在增值税改革中，除了要适当简化税率，更重要的是降低税率。

亮点3 “税收优惠由专门税收法律法规规定”

有助税收优惠政策透明

施正文表示，当前我国的税收优惠政策太滥太乱。各种优惠政策分布在各个税种的条例中。

而此次提出，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。施正文表示，这是一个很大的亮点，要求税收优惠统一由专门的法规来规定，这就意味着将来要制定税收优惠法或者税收优惠条例。今后给哪类主体、行业优惠，必须在这个法律法规中确定，这有助于税收优惠政策的统一、规范、合理和透明。

房地产税立法也是全局性改革

《决定》中，对房地产税立法用了“加快”字眼，对改革用了“适时推进”的提法，表明改革是一个长期工程。

15日公布的《决定》，共提出了16项60条重大改革举措，中国经济社会深刻变革在即。其中提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”；“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。”这两句话，透露出房地产税收体系和调控思维都将有新的调整。

现行房地产税收体系非常冗杂，开发、流通环节的费税负担很重，且有重复之嫌，导致房地产市场以价格调控为主的思路难以见效，对刚性需求的强力压制，反而造成了“影子银行”大行其道，楼市“越调越涨”的反效应。可以说，价格调控的思路已然难以为继。

加快房地产税立法并适时推进改革，呈现出来的新意在于，一方面，凸现了“税收法定”原则。这也是《决定》中特别强调的原则立场。需要注意的是，《决定》所说的“房地产税”，并非单指已在上海、重庆试点的房产税，而应是涵盖了房地产市场的所有税收环节。这也就意味着，包括目前已在征收的各项税种，都应该接受法定程序检验。当然，从政策导向和国际惯例来看，今后强化持有环节的税收力度是应有之义。因为，相对于在开发和流通环节征收重税，在持有环节征税更能体现直接调节分配的作用。

 

另一方面，还折射出了对地方事权财权统一的考量。房地产价格之所以屡调不跌，除了税费环节的刺激之外，一个更重要的原因在于地方政府离不开房地产市场对地方财政和经济发展的重要支撑。因此，对于楼市调控的立场与中央不能完全保持一致。即使约谈、问责等，也不能改变这一点。显然，在财税政策上充分考虑不同地区的实际情况，给予其可持续培养的稳定税种，才有可能使地方对于调控的态度更加积极。房产税试点的初衷就是如此。《决定》中再次强调了这一点。这实际上表明，建立楼市长效调控机制将成为今后楼市的调控方向。

房地产领域的改革，牵扯的利益面广，操作起来复杂，因此不能指望一蹴而就。《决定》中，对房地产税立法用了“加快”字眼，对改革用了“适时推进”的提法，也表明改革是一个长期工程。

征收房地产税的重要前提是，必须建立起统一联网的房产信息体系，否则，征收就很可能有失公平。此前，也曾打算建立个人住房信息系统，但是没有在预期时间内完成。可以想象，建立房产信息系统也必须破除权力的藩篱。此外，让房地产税真正成为有利财富调节和楼市调控的工具，还需要建立起全社会的个人或组织的信用系统，否则无法体现税收的严肃性。

就当下而言，必须警惕，旧的沉重税费负担没有削减，新的税收立法同时启动。因为，对房地产企业的新增税收负担，最终会转嫁到购房者头上。避免房地产市场的巨大动荡，就必须着手研究减免各个环节的收费项目。一来可以平衡房地产开发成本，二来为今后用法定税收取代各项收费打下基础。权衡利弊，适度推进，楼市长效调控机制就有望尽快建立起来。

【启示与思考】

“加快房地产税立法并适时推进改革”，值得注意的是，这次《决定》中的表述为“房地产税”。对此，“十二五”规划中也明确，“要研究推进房地产税改革”。二者“房地产税”的表述相一致。

房地产税与房产税不同。房地产税是一个体系，是指与房地产直接相关的一系列税种，包括土地增值税、企业所得税、契税、个税、城镇土地使用税等等，而房产税则是一个针对房屋保有环节的一个税种，属财产税。不难看出的是，包括房产税在内的房地产税制已被作为一项综合改革整体统筹加以考虑。

从我国目前的房地产税制来看，总体税负较重，尤其是开发环节，收费也较多，存在重复征税，所以房产税改革应该是建立在厘清整个房地产税制的基础上，它包括一些税种的合并，有增税也有减税，而不是凭空增加一种税。

房产税是房地产税中一个与普通百姓紧密相关的税种。具体到房产税，这是一个直接税，通过加快立法可以推进改革的进程，立法过程也是形成共识的过程，可以增强改革认同，减少改革阻力，协调社会各方的关系。同时，税收的原则是税负公平，通过完善立法可最大限度集中民情、民意、民智，通过立法不仅可以让房产税的改革设计更加科学和公平，而且可以保障改革的顺利推行，巩固改革的成果。

房地产税改革，尤其是房产税改革已不仅是一项税收政策的调整，而且是一项公共政策，需要政府和百姓的良性互动，应该有一个通道将利益各方的合理诉求送入决策的层面。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1125/747660.shtml