储朝晖：贯彻十八届三中全会精神 持续推进现代大学制度建设

 

中国教育科学研究院研究员 储朝晖

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十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，教育领域综合改革是全面深化改革的一个重要内容，属于我们坚决破除各方面体制机制弊端的一个部分，同时也是转化政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式的一个方面。

歧路：大学管理的行政模式

教育怎么办，改革怎么改？我认为大的目标应该明确，就是更加瞄准人民的幸福。包括大学、小学，一直到幼儿园都是这样。按照十八届三中全会精神，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”，这是基本的路径。

不能否认，我们大学的教育中，确实存在很多体制机制弊端。比如，管办评合一，政府干预过多等。大学管理机制改革属于深化教育领域综合改革的组成部分，是大学改革的硬骨头，也是关键的穴位。如何啃这块硬骨头，如何找准穴位？我们有必要先来回顾一下中国现代大学的发展轨迹。

中国现代大学诞生于十九世纪末、二十世纪初，最早是一些教会到中国办大学，然后到1895年北洋大学成立，后来南洋公学、京师大学堂、山西大学堂等学校相继建立，这是我国最早的一批现代大学。

一开始我们学习日本的办学理念。后来，欧洲的教育理念进入中国，蔡元培在北大的改革，就是借鉴欧洲的教育理念。1917年前后，有一批人从美国留学回来，包括张伯苓、陶行知、郭秉文等，他们把美国大学的办法、理念带到国内。当时中国的高等教育渐渐与整个世界大学融为一体。

1949年以后，中国高校管理开始模仿苏联，引进行政管理模式，逐渐脱离了整个世界大学发展的主流。这个基本倾向又分几个不同阶段：

首先是1920年，孙中山给苏联大使加拉罕写了一封信，表示想学习苏联，然后苏联就派了代表来帮助他。这个期间，孙中山对大学进行了变革，广东当时有几所大学，后来合并为一所大学——广东大学。广东大学以党为主要组织者，党在学校推行自身所持有的政治理论意识形态。后来，这种模式被称为“党化教育”。这一大学与行政紧密结合的模式，在新中国成立之后得到了广泛推广。

1952年，中国进行了高等院校院系调整，逐渐形成了偏重理工学科、轻视人文学科，偏重大学的经济和政治工具功能，轻视大学的人文功能的局面。接下来一个时期，大学走向了过度的行政化，大学被定位为官僚机构和工厂，这种局面在十一届三中全会后开始改善。

上世纪90年代后期，一些高校和高等教育管理部门找到了一种新的模式，即以工程、项目、课题的方式管理大学。这种管理方式表面上看很有效率，但实际上对大学构成了深层次的损伤。因为，这种模式使学人直接受到行政部门的干预，学人的自主性被系在一个个掌权、掌钱的外行人手里。

这个总的发展历程显现出我们大学管理中存在的问题，大学不注重学术价值，而重视经济、政治价值，使大学偏离了本原，走入了误区。中国大学发展现状不容乐观，有很多问题，集中表现在这几个方面：1、顶端的外移。越来越多的优秀高中生直接就读于世界顶尖大学，这种现象对学生有利，对中国有利，但是对中国高校来说是一个挑战，如果我们不尽快在制度方面进行变革，那我们大学的边缘化状况就会越来越严重；2、大学规模不断扩大，但是杰出的学生、杰出的教师却很少；3、创新能力难以提升。根据洛桑年度报告，中国的创新能力在世界上处于中等水平，这与中国这么大的国家，这么多的人口是不相称的；4、评价方式过于单一。高校间难以形成公平竞争，政府对各个学校的态度不一样，学校不在同一个起跑线上。

最近十年来中国大学发展有量的增长，但是在质的提升方面却很难下定论，仍然是粗放式的规模扩张。一些大学靠招生规模来维持生存，并没有走上内涵、自主的发展之路，仍然根据行政逻辑和商业规则运行，学术逻辑被边缘化了。要解决这个问题，实际上要解决两个方面问题，第一个是弘扬大学精神，第二个是建立现代大学制度。

 

现代大学制度的源头和发展

自从人类有比较高等级的教育以来，各种文化与社会体系里都有人在探索怎样把它办得更好，更有效率。

现代大学制度起源于12-13世纪西欧的中世纪大学，经过柏林大学的完善，再经过美国高校的法人—董事会制度，逐渐形成一种形式多样且比较完善的大学运行及发展制度。现代大学制度并不是一个通行共用的制度，它要与国情相适应，与一定的社会历史条件和文明程度相匹配。但是，毫无疑问，这个制度里有很多精神、思路和方法值得借鉴。下面，讲一讲现代大学制度三个阶段的发展历程。

（一）中世纪大学

早期中世纪大学典型的代表是意大利的萨莱诺大学、波隆那大学，以及法国巴黎大学，还有英国牛津大学，这是第一阶段的大学。尤其是波隆那大学和巴黎大学,是最早的中世纪大学,被称为“原型大学”或“母大学”。

分析中世纪大学的内部机理，可以看出，它是一种适合学人求学和探索真理的制度设计。由于大学师生通常都不是本地人，是外地人，甚至不是这个国家的人，而是来自于其他地区、其他国家，因此当地的民法无法保护他们，他们的基本权利得不到保障，那么怎么办？为了解决类似问题，师生就寻求教皇、皇帝或国王的庇护。这种庇护的方式就是颁布特许状，许可大学为一个合法的组织，大学也因特许状获得了一些特权。

　　比如，确定大学作为一个法人，拥有内部自治权。首先，它是作为一个整体与外界发生关系，不管与之接触的是国家、政府还是某种外部势力。其次，大学有权制定自己的章程，且这个章程具有法律效力。第三，内部成员的地位是平等的。教师与教师之间、学生与学生之间、教师与学生之间地位完全平等，每个人都是大学的合法成员。

　　此外，中世纪大学还有一些很特殊的地方，一是当大学师生与外界发生冲突时，案件大多由大学来审理。民事案件一般由大学内部来审理，刑事案件只要不触犯教会法，仍然由大学来审判，这是个很重要的权利；二是罢课权和迁徙权。这个权利主要针对大学外部，当外部环境不适合大学生存时，大学就可以罢课，可以迁走。而一旦迁走就会对当地的社会和政权有直接影响，所以这是很多地方都害怕的，这样，师生就有了一个保护自己的武器；三是免税和免役的权利；四是颁发教学许可证，那个时候只有教会才有可能去进行报告讲学，这个权利民众是没有的，但是给了大学这个权利。

中世纪大学，实际上有两种形式：一种形式是学生想学习，组成一个群体去聘请老师；另外一种形式是老师们联合起来招学生。所以被称为学生大学和先生大学。

（二）柏林大学

柏林大学创立于1810年，可以说是近现代大学之母，主办者是威廉·冯·洪堡。洪堡当时的岗位相当于现在的教育部长，他是政府官员，但是他意识到国家的发展，需要有大学。

洪堡主张要建立一所完全意义上的大学，什么叫完全意义上的大学呢？有两个基本原则：首先是统一，要把教学和研究统一起来，强调各种知识之间的价值是平等的，不存在高低之分。比如说一个人研究大学管理，而另外一个人研究抽水马桶，你不能说研究大学管理价值就高，研究抽水马桶就没有意义，这两种研究的基本地位是平等的。因此，大学就不能办成单科的大学，这是第一个原则。

第二个原则是自由，这个主要是解决大学与国家的关系。柏林大学由普鲁士王国拨经费资助，即由国家开办，但是洪堡认为国家掏钱，却不能够直接由国家管理大学。他讲了一段经典的话：“国家不能直接希望从大学获取它所需要的东西，只能希望等到大学实现了自己的目的以后，大学才能真正为国家提供它所需要的东西。”

洪堡在柏林大学建立的教学与研究相统一、学术与教学自由的原则，成为了后来大学的一个基本准则。大学一方面由国家设立管理，同时又保持高度自治，即使校长的权力也非常有限。比如，柏林大学校长通常是一年一选，干得再好也不能继续再干，且校长只是一个象征，由教授会来选，大学的内部事务由大学师生，主要由大学教授来决定。

（三）法人—董事会制度

美国大学法人—董事会制度并不是单一的制度，我们不要机械地认为只有一种，实际上有几种。

1、哈佛大学的“双会制”

我们先介绍哈佛大学的“双会制”， 1636年哈佛大学成立时属于英国的殖民地，哈佛学院的建立在当时是违法的，因为按照当时英国的法律，只有国王才能创设法人。1637年当地议会决定成立12人委员会负责建立这个学院，其中一半人是政府官员，一半人是牧师，这个委员会虽然有很大权力，但是当时缺少合法依据，没有合法性。一直到1642年进行重组，重组后，议会赋予其管理财产、管理学院的权利，这个委员会后来叫做监事会，一个组织产生了。

监事会建立以后，还有一些问题无法有效解决，所以1650年马萨诸塞州殖民地颁布了一个特许状，并据此成立了“法人”的新机构，就是董事会，它代表哈佛。董事会成员主要由校内人士构成，包括校长、司库和5名评议员。

董事会的主要任务就是制定规章，拥有学院的财产，包括任命校长。监事会不能够创制规则，但是董事会制定的规定，特别是重大规定，必须通过它的同意才能生效，这就形成了一个制衡机制。

2、耶鲁大学的“单一董事会制度”

美国现代大学制度还有另外一种形态，就是耶鲁大学的“单一董事会制度”。耶鲁大学成立于1701年，到1745年才根据特许状而成为一个真正的独立法人，耶鲁大学在那几十年间一直是非法的大学。成为独立法人后，耶鲁大学设置了单一的董事会作为管理团体，由此形成了“单一的董事会制”。耶鲁大学董事会成员在早期全部来自校外，包括校长也是聘自校外。

后来美国大多数大学都是仿效耶鲁大学的管理体制，实行单一董事会制度。这种好处在于保证了大学与外部的联系。董事会最初受教会的影响，成员主要是神职人员，以后逐渐调整。目前，董事会成员主要包括工商界人士、律师、教授和学生，校内的、校外的都有。校长在董事会与大学师生间起着很重要的作用，他由董事会聘任并向董事会负责，但他又要作为学校的代表向学校负责，他既是董事会成员又是学校的代表，在其间起着桥梁作用。因此，校长有着非常特殊的地位和非常大的权力，这和柏林大学就有很大的差异了。

整体上说，董事会制度成为美国高等教育的基本制度。随着高等教育的发展，这种制度导致许多矛盾和冲突，特别是师生与董事会之间的冲突和矛盾接连发生。由此出现了董事会、监事会、大学内部管理权限怎样划分的问题。哈佛大学在这方面带了头，1826年，哈佛大学制定了一套新的规章制度，把学校权力划分为外部控制权和内部管理权，外部控制权交给董事会和监事会，内部管理权交给校长，这样就形成了一个惯例，一直到现在都是这样。内部与外部权限的划分，对美国高等教育发展起了重大作用，由此厘清了大学的各种权力关系。另一个值得重视的事件是教授会的出现，它最早在耶鲁大学成立，但它在1795年刚成立时并没有发挥多大作用，因为当时的校长非常武断。值得幸运的是，他之后的连续三任校长都非常开明，以至于此后学校几乎所有管理决策都离不开教授的参与。因此，在美国高等教育界，教授正式参与学校事务是从耶鲁大学开始的，并且把它制度化了。

这样一来，不管是哪一种董事会制度，都形成了多方制衡的体制，尽管各个学校之间还是有差异的，但是基本上遵循一个相同的规则：“教授会立法，校长同意，董事会认可”。

    3、大学教师协会

美国现代大学制度是不是讲完了呢？没有完，这个制度还有另外一个重要组成部分——大学教师协会。

大学教师协会成立于1914年，是独立于大学之外的一个民间组织，这个协会结束了“教师的学术自由，仅仅靠学校内部保障”的历史，它是学术自由的守护神、教师的守护神。

协会于1915年制定了《大学教师与终身教职原则声明》，这个声明不是官方的，而是民间的，声明里有两方面内容：

第一个是学术自由。首先，教师有研究和发表研究结果的完全自由，不受政治、宗教和其他的影响；其次，教师有在其教室中讨论其领域的自由，甚至可以对权威提出批判，对信仰提出批判；另外，教师有在校外发表言论的自由，同时，声明也强调教师要考虑自己的身份，不要胡说、乱说，不要说没有依据的话，不要草率行事。

第二个是学术任职。首先，声明对教师的权利、义务规定得十分详细，包括了教师活动的所有方面；其次，规定教师试用期为7年，到了7年，如果是一个合格的教师，自然就升上去了，如果你不合格，那好，就走人吧。我们现在虽然没有明文规定，但是一些学校实际上已经在这样做了，或者已经有了这方面的倾向；还有，试用期内的教师仍然享受学术自由的待遇，不能因为是试用教师就没有学术自由；另外，学校如果因为财政原因解聘教师必须有真实的证明。这个声明的核心是，教师一旦终身聘用，没有特殊原因不能解聘。

大学教师协会实际上没有多少权力，没有哪个人给它赋权，但是它却很有威力。威力在哪呢？当教师受到不公正待遇时，协会将发表一个公开声明：某一个学校在某一件事上侵害了教师的权利。虽然“谴责”并没有法律效力，但是却很起作用，以后要求应聘的教师觉得这所学校侵犯教师自由，就不到这个学校去了，没有好的教师，这个学校就办不成好的学校，他们主要是通过这样一种杠杆作用来产生影响。

 

现代大学制度的特点和内涵

（一）现代大学制度的共同特点

现代大学制度是大学在不断提高办学水平的基础上，优胜劣汰的选择结果。现代大学制度特点明显：

第一，大学拥有较大的办学自主权。这个自主权包括招生，教学计划，对国家提供经费的支配，毕业生就业等。

第二，制订章程，照章自主管理。章程是大学自己制订的，体现着全体教职人员和学生的共同意志，一经批准通过以后，就成为了学校的基本法。校内所有人员和机构均应按照章程来行使管理权，校长和各级领导在这一点上跟所有师生是平等的，都应该遵守规范。

第三，科学合理的领导决策体制。学校的大政方针和重大问题，均由委员会来决策，日常工作由校长负责，充分体现教授的权力，实现大学行政权力与学术权力的有机融合。大学行政和学术各司其职，权力范围要明确，董事会总体上是把握学校发展的大方向，校长主要是作为行政长官贯彻董事会的意志，并且协调学校的行政工作。学术方面事务由教授会处理，保证大学教育研究职能得到充分发挥，行政学术两种权力在自身作用范畴内发挥优势，各司其责。这是大学制度中的一个共同趋势。

（二）现代大学制度的基本内涵

现代大学制度主要是处理大学与外部、内部的各种关系。外部主要包括政府关系，社会关系等。内部则是大学与教师的关系，与学生的关系，还包括教师与教师关系，教师与学生关系，学生与学生关系，大学与大学的关系等。有些人会说，大学跟大学有什么关系？是的，为什么你的大学跟别的大学不一样，因为政府赋予你的关系不一样。

外部制度方面，首先要掌握两个关键词，第一个叫依法，第二个叫做明界。“依法”就是要以比较完备的法律法规制度为依托，包括高等教育法、国家的宪法，还有大学所在地的相关法规。我有一个基本看法，就是大学的章程必须经过当地人大机关通过，仅仅靠教育部门还不够，因为教育部门的权限是有限的。所谓“明界”就是明确政府和学校的边界在哪里，现在很大的问题是政府和学校边界明确不了，这样的话很多问题就不能解决。

外部制度还有一个重要方面，就是处理大学与社会的关系。社会需求是大学发展的终极指南，每个大学都要找到自己切合社会需要的点，这个区域如果没有找到，问题就很大。现在大量产生的高校毕业生就业问题，就是由于学校没有找到这个点，培养的学生能力达不到社会需求。我们大量的岗位需要人，大量的岗位招不到人，同时又有大量的人找不到工作，这两者之间不衔接。

    大学要多与社会互动，不要认为围墙内的才是大学。大学有一个广泛的实践概念，它的历史是它的发展资源，它的校友是它的发展资源，它周围的社区也是它的发展资源。这些因素都广泛地参与进来，这个大学才是一个现代大学。另外，社会对高校也有评价监督的功能，大学是社会的良知，在政府评价和自我评价之外，需要有独立的第三方评价。

中国大学与社会的关系很奇特，很微妙。一方面大学很容易受社会的影响，很难抵御社会的不良影响，社会一有风吹草动，马上就有反应了；另一方面大学也缺乏束缚，自身的规则没有了，出现一些乱相，大学自身的规则如何生成呢？要在每个人内心建立。

现代大学内部方面，我们可以对比参照一下现代企业制度的内部建设，现代大学自然有别于公司，但我们可以在现代企业制度与现代大学制度之间找到一个切合点，即在中国公立大学处于绝对优势地位的高等教育背景下，现代大学是否可以采取“所有权与管理权分离”的治理模式？大体来说，政府是董事长，由下面组成一个组织来管理大学，具体的组织形式、思路方法、是否可行，需要各个学校去探索。

建立现代大学制度遇到的问题

现代大学制度的建立到底遇到什么问题呢？为什么十几年来我们一直在推，还是没有把它推开呢？下面，我们从内外两方面找找原因。

（一）外部体制的问题

第一，国家主义教育观念。我们在文本上很难看到这个提法，它是从欧洲传过来的，早期在欧洲一些国家实行，现在欧洲基本上抛弃了这样一种理念。实际上1949年以后，我们国家也批判过国家主义教育理念，但是实际上我们现在使用的正是国家主义教育理念。基本办法就是政府包办学校，采取集团管理模式，比如我们统一招生，统一分配，所有的都由政府包了，这就是国家主义教育理念的体现。

    第二，“管办评合一”。办学人、管理者、评价者合一，政府直接管理大学，本应该是管办评分离，我们现在是合一的。这个问题受到了中央的重视，十八界三中全会明确提出，要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。

    第三，大学的法人地位不明确。说大学是法人，但是事实上没有相应的法人权力，在遇到政府的时候，这个法人就不存在了，法人的权力就被削弱了。

    第四，大学没有摆脱计划经济体制的束缚。有人说现在计划经济没有了，但计划经济怎么没有？我们招生是计划，资源分配是计划，大学的内外部管理都打上了计划的印记。

第五，高校外部管理与内部管理的责权利不明确、不统一。这能举的例子有很多，比如说招生，如果由招生办负责，招到的生源好，招生办有没有什么好处？没有！招到的学生是学校的，和学校利益相关。但是学校没有招生权力，只能看到招生办递来的学生档案，最多是招生计划数的110%，在这里面招生。责任、权力、利益不统一、不明确，这样很多问题就解决不了。

（二）内部管理体制

第一，党政分工不明确。到底大学里边哪些是党，哪些是政，这个分工很难明确。

第二，行政本位，教师学生职工的地位不明确。学校里到底谁的地位最高？应该是学生的地位最高，但是实际上我们不是这样，学校里“官本位”的思想仍然存在。

针对这一点，十八届三中全会给出了具体应对措施，提出“去行政化”的举措。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”

第三，机构臃肿。机构间职责交叉，相互矛盾、推诿、扯皮现象严重。有的学校里，好几个部门都去做培训，这个培训党员，这个培训优秀教师，这个培训骨干……那么结果怎么样？教师有一半时间都在培训。

第四，运行机制的问题。运行机制是指大学内部的各个子系统、各个要素之间相互联系、相互制约而形成的运作系统。存在问题是基层办事的活力不高，整体效率低下。一方面使校领导高层陷于繁重的行政管理事务中，难以将主要精力放在对学校发展战略问题的思考上。另一方面学院一级没有财权、用人权和业务指挥权。实际上，这个权利层级放的越低，越灵活；放的越高，越不灵活。结果形成了“上面千条线，下面一根针”，院长成为大秘书，围绕校长转，整天疲于应付各种工作。

 

建立现代大学制度的策略

走向现代大学制度的路径怎么走？我们先要弄明白大学管理的依据是什么？长期以来，我们依靠政府红头文件去管理大学，是“政府文件、行政指令、领导要求、教学计划、师生活动”这样一个逻辑秩序。我们长期忽视的是什么？是学生的天性，学生成长、发展的需要。事实上应该把学生成长、发展的需要作为学校发展的第一依据，社会需求是第二依据，然后在这个基础上再去参考政府文件，这样才能够把学校办好。

建立现代大学制度，有以下几点策略：

首先，修改《高等教育法》，我们的法律政策味太浓，法律味太淡，执法不严。要明确相关的法律条文，加强执法力度，用法律保护制度。

其次，转变政府职能，实行管办评分离，恢复高校办学自主权。明晰高校与政府的法律关系，由大学来办大学，教育家办大学，而不是政府办大学。让学校根据具体情况自主管理，比如说你养鸭子，看到鸭子营养不良，因为总是喂它一种食物，那如果换一种食物，营养就良了？还是不一定解决问题！最好的办法是让鸭子自由地去找吃的。学校管理也是这样的，最好的办法就是让学校有自主管理权。

再次，改革大学内部管理体制。依据人的成长和知识增值的逻辑，建立大学管理制度，包括学术自由，教授治校，通才教育，学生自治；内部管理特别要明确党委、行政各自职责范围及其相互关系；降低管理层次和管理重心，目前，虽然各校基本上是校、院两级，但其管理重心是在校级而不在院级，应有所降低，尽量吸收专家的力量和发挥院一级作用。

大学的管理改革，不能指望教育部拿一个方案解决所有问题，一个方案也不能指望获得百分之百的认可，这是很天真的。一方面要通过构建现代大学制度来促进依法治校；另一方面又要通过实施依法治校来推进现代大学制度的建设和完善。依法治校就是要每个学校从内部来抓，要保证师生的合法权益，实现学校办学管理与运行的制度化、规范化、程序化和科学化。要按照教育的规律建立大学自治、学术自由、民主管理、政府监督、社会参与、依法办学的现代大学制度，处理好大学与政府、大学与社会的外部关系。在大学内部，则要处理好各方面的权力关系，基本的一点就是让学生成为学习的主人，让教师有教学的自主权，而且要以制度的形式明确下来。

对学校来说，近期可以做的工作就是制定章程，练好内功，以学生为中心，尊重学生，服务学生，努力把学校建成知识分子真正可以安身立命的心灵家园。

学校要制定符合现代大学制度的章程，现在很多大学的章程由少数专家闭门造车，是行政指令的翻版，最终成为挂在墙上的摆设。好的章程要经过学生、老师的讨论，得到大家共同认可，要充分体现各方面的权力和利益。当几方面权力、利益有冲突的时候，章程里还要给出解决办法，把它明确界定。学校要逐步完善学校内部的学生自治，如果这个学校的学生不能自治，他就不知道自己的责任是什么，那么他在社会上就是危险品。

学校还要致力于打破计划体制，实行学校的平等竞争，改变目前“招生分批次，校长论级别，资源分配论关系”的状况。招生为什么分批次？大家都是办大学，学生志愿上哪的大学就上哪的大学。我有一个理论说了很多年了，高校招生是什么呀，就是“谈恋爱”，学生对学校有更多的了解，学校对学生有更多的了解，然后在这个基础上相互选择。我们工作是双向选择，为什么招生不能双向选择？然后在这个基础上平等地去竞争，谁的学校办得好，资源就流向谁的学校。

总的来说，就是走向符合大学逻辑的管理，让大学学人成为大学真正的主人，成为以人类文化为基础的独立思想者，成为新思想、新知识，新方法、新材料的原创者。如果走不上这条路，那么投资再多，其他方面做得再多，都无法建立现代大学制度。

现代大学制度不是追求无政府的那种状态，而是要寻求更有效率，更符合大学的特征，更为严谨的管理。相对来说，管理一个工厂要容易的多，管理一个行政单位要比管理工厂复杂，但是相对于管理大学就太简单了，我们长期以来用一个管理简单组织的方式来管理大学这种复杂的组织。所以，建立现代大学制度就是要建立一个符合大学特征的管理，主要依据学术逻辑，而不是依据行政逻辑或商业逻辑来管理。学术的真实权力应该掌握在实实在在做研究，并且在某一个领域走在前沿的人手中，使学术的规范成为天下公器，不可私用，也不可为一部分人所用。

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2013/1202/748881.shtml