【案例】“临时工”将退出舞台

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

合同工临时工将被全面调离行政执法岗位

近年来，公安、城管等执法部门出现多起暴力执法，甚至造成人员死亡的恶性事件，受到舆论高度关注。

有基层城管执法人员也称，受编制数影响，目前在城管等行政执法任务较重的部门，仍聘有较多“协管员”。按要求，协管员负责协助行政执法人员发现情况、口头制止纠正、配合执法取证等，不具有单独执法和处罚权力，但实际操作中，仍存在部分协管员“越界”和“越权”现象。

袁曙宏在文中指出，各级政府和有关部门将对全国行政执法人员进行全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。

组建集中统一的行政执法机构

袁曙宏谈到，针对权责交叉、多头执法问题，需厘清执法机关职责权限，整合执法主题，努力实现执法机构的精简和统一；并根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，提高基层政府执法能力，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的基层执法力量。

《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》也专门解释，“相对集中执法权”需组建相对独立、集中统一的行政执法机构，能不设的不设，能合设的合设，一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。

严禁下达或变相下达罚没指标

袁曙宏还直言：土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至群体性事件，往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。

对此，袁曙宏提出制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正；推行行政许可、非许可审批标准化管理，并健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度。同时，制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。

袁曙宏还指出，需加强财政对执法经费的保障，并严禁下达或变相下达罚没指标，严格执行罚缴分离，“对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予处分”。

 

连线广州

穗现有五六千城管协管员

均无行政执法权

已颁布规范防止其越权

记者获悉，广州城管执法协管员现有5000——6000人，主要由街道和区城管执法部门管理。与城管执法正式队员相比，协管员无行政执法证和行政执法权。在日常执法中，协管员主要负责巡查、发现和劝阻。

据2009年9月1日施行的《广州市城市管理综合执法条例》第十条规定，城管执法正式队员须经法律、业务知识培训，并取得省政府制发的行政执法证。各级城管执法部门聘用人员(即协管员)不得实施行政处罚和行政强制。

“比如在对小贩执法时，只有正式队员能出具文书、暂扣工具，协管员只是前期劝导和维持现场秩序等”，广州市城管执法局相关人士透露，协管员越权的行为在广州极为罕见，如有也只是极个别情况。

值得注意的是，今年以来，广州市城管与小贩发生数起冲突，当事人主要是协管员，冲突也常发生在劝阻阶段。此前，有城管执法部门负责人表示，劝阻并不属于行政处罚和强制范畴，但是实际执法前常常要经过这一环节。之所以出现问题，与协管员素质、工作手法及小贩态度有关。

今年发生数起冲突之后，广州城管执法部门已于今年10月颁布《广州市城市管理综合执法工作规范》，对城管执法正式队员和协管员的工作进行规范，尤其在文明用语方面，以期通过规范用语减少冲突事件的发生。

“临时工执法”是个伪命题

近来，某些地区“临时工”城管的“暴力执法”事件时有发生，事后处理结果却出奇的一致：直接肇事者大都以“临时工”的身份为单位做“挡箭牌”。这种“丢卒保车”的“临时工乱象”竟然成为目前很多机关单位的危机公关通用模式，确实令人担忧。

所谓“临时工”是与“正式工”相对的称谓，属于本单位的“非在编人员”。我国《劳动合同法》并没有临时工的概念，按照该法规定，用人单位应该与员工签订劳动合同，临时工与正式工都要接受岗前培训，遵守同样的法律法规和单位制度。实践中二者的区别在于，临时工不占“在编名额”，工资基数与正式工有所不同。可见，临时工和正式工的差别体现在单位内部福利和人事制度方面，在对外工作中两者都是供职单位的代表，他们的职务行为后果都由单位承担。

协警、协勤、编外城管等都属于临时工的范畴。行政执法机关热衷雇佣他们的原因除了节约成本，弥补行政人员编制不足以外，更重要的是，临时工在危机公关时可做“替罪羊”使用。其实，这种一厢情愿的想法是与法律相冲突的。

从行政法角度说，临时工不能成为合法的“执法主体”。“持证上岗”是行使行政执法权的前提条件。临时工并非行政单位在编人员，并未配发执法证件，即便是有机关配发的“授权执法书”也不符合“持证”执法的形式要求。同时，“临时工”也不能成为执法权的委托对象，他们的作用只能是协助工作，从事一些不涉及实质执法过程的辅助性工作，比如，开车、后勤等。所以，“临时工执法”这本身就是一个伪命题。

 

在“暴力执法”系列事件中，临时工既不是直接执法者，也不是委托执法者，他们不可能成为法律责任的承担者。一方面，如果执法机关非法授权临时工“行政执法权”，那么，按照行政法规定，非法授权者就应该成为直接责任人。另一方面，如果在执法过程中临时工以“协助者”的身份暴力执法，那么，责任主体就应该是被协助单位。所以，临时工无论如何也轮不上成为最终责任“替罪羊”。

如果临时工的“执法”被认定为“个人行为”或“越权行为”的话，用人单位仍然不能摆脱干系。因为临时工的对外“执法”使用的是单位的名义，社会公众从外表上无法分辨出“公事”还是“私事”，“正式工”或是“临时工”，这就构成了法律上的“表见代理”。他们的行为对外并不代表自己，而代表了雇佣单位，产生的法律责任当然要由雇佣者承担。

因此，某些行政单位把“临时工”当成“挡箭牌”的做法在法律上说不通，在情理上也无法让社会公众接受。这种“掩耳盗铃”的社会乱象应该成为下一步行政权力治理工作的重中之重。

调离合同工临时工谨防“换位执法”

党的十八大三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可以说，这是在改革发展的历程中首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。不仅是对制度体系现代化和治国能力现代化建设的重要要求，更是贯彻执行依法治国基本方略的重要工作指南。而“将全面清理行政执法人员，合同工临时工坚决调离”，这一举措无疑是对党的十八届三中全会决定进行实践的一个重要体现，不仅是让权力运行再次回归到法律制度轨道的重要举措，更是执法精神的实质回归，值得民众为之期待。

但是在“对行政执法人员进行一次全面清理，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。”的举措中，这些全面清理的合同工、临时工被调离行政执法岗位后，又将被“流放”向何处呢? 正如新闻报道所说，由于受编制数影响，目前在城管等行政执法任务较重的部门，仍有较多以“协管员”参与执法的临时工、合同工。如在2009年河南进行过一次排污费的专项审计，结果表明：6县(区)环保局财政供给人员仅159人，编外人员多达606人，占总人数的近八成”。

那么，再放眼到全国各级地方政府的各个执法部门，这些临时工、合同工的数量更以难以估计。所以，要对此次全面清理的临时工、合同工“消化”好也就成了下一步亟待谋划思考的首要问题。试想，在有“协管员负责协助行政执法人员发现情况、口头制止纠正、配合执法取证等，不具有单独执法和处罚权力”这样的严明规定要求下，部分协管员、临时工、合同工在执法时仍还存在“越界”和“越权”执法现象，特别是城管部门“暴力执法”事件更是层出不穷。那么，这样调离执法岗位的临时工、合同工们又会不会被安排到不是执法岗位的执法岗位而“故伎重演’呢?这不得不令人担心。所以，在对合同工、临时工坚决调离行政执法岗位的同时更应谨防其“换位执法”。

要谨防调离执法岗位的临时工、合同工们的“换位执法”。首先要进一步完善细化深化行政执法体制改革制度，严明清理范围、界限和对临时工、合同工后续工作安排。其次，要加强对各地领导干部的思想政治教育力度，坚决统一思想，带头执行执法改革各项规章制度，严格把好清理关，拒绝“打招呼、听招呼”的人情往来，坚决筑牢抵制钱权交易的“人情墙”和拒腐防变的“防火墙”。

临时工调离执法岗位，界限要划清

这些年，临时工成为一个很“牛”的新工种，遇到行政执法冲突总能见到他们的身影，给公安、城管等行政执法部门充当挡箭牌。一旦发生危机，临时工总是顶上去。

临时工暴力执法产生恶性事件之后，一些地方取消了临时工执法权。陕西省规定，只有在编的行政执法机关正式工作人员才能申领执法证，而只有持证者才能从事执法活动；广东省要求，杜绝“合同工”、“临时工”等无执法资格人员上岗执法；甘肃省发文明确，行政执法机关聘用的合同工、临时工，不得单独从事行政执法活动；郑州市规定，临时工不允许执法。

 

我国将全面清理行政执法人员，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位，最终给临时工执法画上了句号。临时工没有了执法的资格，暴力执法会大大减少。行政执法部门找不到替罪羊，在执法时也会有所顾忌，进入文明执法时间值得期待。

需要指出的是，让合同工、临时工归位，虽然终结了暴力执法，但能不能终结临时工暴力还是未知数。将合同工、临时工调离执法岗位，他们不执法了，不代表他们不在现场，不起作用。受编制数影响，目前公安、城管等部门，仍聘有较多治安员、协管员。这些人员配合执法人员执法过程中，仍然可能存在暴力行为。因为不是发生在执法过程中，这些暴力行为会被认为不是暴力执法。

就拿广州市的情况来说，“比如在对小贩执法时，只有正式队员能出具文书、暂扣工具，协管员只是前期劝导和维持现场秩序等”，广州市城管执法局相关人士透露，协管员越权的行为在广州极为罕见，如有也只是极个别情况。然而，今年以来，广州市城管与小贩发生数起冲突，当事人主要是协管员，冲突也常发生在劝阻阶段。

按照广州市城管执法局的说法，出具文书、暂扣工具属于执法，协管员前期劝导和维持现场秩序并不属于执法。顺着这一说法延伸开来，今后行政执法部门的合同工、临时工再次出现打人等行为，因为不是执法人员干的，不在执法过程中出现的，所以，跟执法人员没关系，跟执法没关系。要是行政执法部门都这样跟合同工、临时工划清界限的话，暴力执法禁绝了，临时工暴力仍然难以禁绝。

广州市城管执法局的说法究竟是误读还是正解，需要从国家的层面加以界定。在今后制定具体执法细则、裁量标准和操作流程时，对哪些是执法行为，执法的起始点，合同工、临时工的职责等关键问题进行明确界定。从国家层面把执法的界限划清了，临时工暴力才能真正被执法部门重视和制止。

临时工当“替罪羊”的时代该终结了

在依法行政的要义中，行政行为合法要件之一是主体合法。根据我国宪法和有关法律规定，只有政府机构中的行政执法机关才能实施行政执法行为，而这些机关中具有行政执法资格的人员才能具体行使执法权。个别情况下允许对外授权，也需有法律法规依据，而目前征地、拆迁等行政执法工作，并无授权的法定依据。至于委托执法一事，暂且不论同样缺乏法律依据，就委托事项的法律责任并不随委托而转移这一点看，委托后出了事情，一些地方政府采取对临时工一辞了之的担责方式实难经得起推敲。

正因如此，将临时工从执法岗位上调离，让行政执法行为从主体上回归合法轨道，众望所归；而这不仅是遵从依法行政的本义，也是以法治思维解决老问题的新范例，意义深刻。

临时工被调离执法岗位后，近处看，相关执法部门会面临人手不够、工作推进缓慢等问题，而长远看，倒逼压力下，科学整合执法业务，分类管理执法人员，从管理制度上改进来适应需要，将是不二选择。

 

其实，清理行政执法人员将不仅让行政执法机关彻底转变，对即将被调离的临时工来说也将是彻底转变。据报道，仅“广州城管协管员有五六千人”，全国范围内的数字将更大，这与执法工作确需人手有关，也和这项工作确有吸引力有关。而天然的不合法性让临时工从第一天上岗就备受争议。但不可否认的是，因为有他们的付出，我们的城市面貌改善了，一些执法工作得到推进。至于为何原本协助执法工作在不知不觉中异化成代劳性执法行为，我想错不在临时工，主要是制度执行出了问题。

当临时工面临被清理、调离的时候，他们作为劳动者的合法权益也应依法予以保障。根据劳动合同法第46条规定，“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的”，应支付经济补偿。这不仅是执法部门向全面依法行政状态过渡须承担的责任，也是清理、调离工作中对曾为社会进步和发展付出辛劳的临时工应有的尊重。

【启示与思考】

今后一个时期，执法部门的临时工、合同工将全面调离，不再允许执法，这样的人事制度安排无疑值得期许。然而，少了临时工、合同工这些“替罪羊”是否从此执法“无荒唐”？不得不让人打一个问号。

长期以来，一些行政执法部门不时地爆出一些违法行政的负面新闻，比如土地征用、房屋拆迁、环境保护、公安、城管执法等，由此成为公众的敏感神经。每每发生野蛮执法、暴力执法后，临时工、合同工首当其冲，成了名副其实的“替罪羊”要么一退了之，要么被“绳之以法”，临时工、合同工成了一些执法部门摆平各种负面事件的不二法器。

然而，将临时工、合同工全面调离后，各种野蛮执法、暴力执法是否会从此“销声匿迹”吗？恐怕未必。一来这种野蛮执法、暴力执法并非真正的临时工、合同工所为，更多情形下是临时工、合同工充当了“炮灰”，真正的违法行政者逍遥法外，负面事件不过是拿临时工、合同工说事而已。

二来特权思想不除，法治思维树立不牢，即便清退了临时人员也无济于事。一些恶性事件的发生，固然与临时人员的素质不高有关，但更多时候是执法人员的胆大妄为所致。有些行政执法人员平时养成了“老子天下第一”的恶习，面对执法对象，总是摆出一副盛气凌人的架势，对执法对象动粗似乎成了一种“职业习惯”，执法对象稍有不从非打即骂，试想，这种违法行政意识不改，这些编内执法人员去执法同样会上演一幕幕“荒唐闹剧”。

当下社会，执法部门的执法过于笼统，存在着很多程序上的问题，当前最关键，最要紧的就是执法人员及时弥补法律这堂课。文明执法、温情执法应成为一种职业习惯，要知道，法律面前人人平等是一个基本的社会准则，执法者也没有凌驾于法律之上的特权，你执法部门更应该敬畏法律，做遵纪守法的践行者，而不是随意践踏法律。

临时工、合同工不是野蛮执法、暴力执法的原罪，无视党纪国法，凌驾于法律之上才是野蛮执法的原罪。要遏制各种“荒唐执法”，必须做到以下几点，一是制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正；二是推行行政许可、非许可审批标准化管理，并健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度。同时，制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。

此外，还有更重要的一点就是坚决废除“罚款定指标”，有些地方对行政执法人员罚款下指标，把罚款任务分解到人，面对罚款压力，一些执法者便变着法子寻找“罚款源”，面对于法无据的罚款，执法对象当然要据理力争，由此双方矛盾在所难免。

少了“替罪羊”，执法是否从此“无荒唐”？事情并非那样简单。“执法恶习”不改，一切都会外甥打灯笼——照舅（旧）。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1205/749400.shtml