【案例】不动产统一登记，意义何在？

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

不动产统一登记制度挤出空置房 专家：可平抑房价

十八届三中全会《决定》提出要建设城乡统一的用地市场，而昨天新华社报道，国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。许多人从这一制度上读出了“反腐”、“控房价”等效果。

已经酝酿6年

今年3月28日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中提到将在2014年6月底前出台《不动产登记条例》。 当时这条消息就引起坊间热议，扬子晚报曾在3月30日对此做过报道。

如果继续溯源，这条政策的酝酿更早。南京工业大学房地产管理系主任吴翔华教授对记者分析道，早在2007年我国开始实施的《物权法》中就规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”

以后房产证和土地证可能会“归一”

目前我国的不动产登记至少分散在七个部门，国有建设用地使用权在土地管理部门登记，房屋在房产管理部门登记，草原、滩涂在农业部登记，林业资源在林业局登记，各登记机构都有自己的法律法规依据。举例来讲，我国目前现行的《城市房地产管理法》和《土地管理法》对不动产管理有着明显的法律分割。因此今天我们即便为一套房子办理产权登记，也还是要跑房产和国土两个部门办两张证。

吴翔华表示，正因为法律层面对不同类型的产权登记存在诸多切割，最初的步骤应该是从法律层面进行修订，之后才轮到解决管理问题，即将登记统一到一个部门管理。最后才是技术问题，技术上也是最容易解决的一步。要经过这三步走，不可能一蹴而就。

潘石屹说能降房价，靠谱吗？

潘石屹近日在微博上重申，当时说好政策能降房价，是期待不动产统一登记框架下的住房信息联网能够挤出空置房。对于这个说法，不少业内人士都认为是很靠谱的，但需要相关配套来辅助运行。南京我爱我家市场部经理胡涓涓向记者表示，因为必须是实名制登记，拥有大量房产的人就可以被很快确定。中国房地产研究会副会长胡志刚指出，个人房产被确定后，将为系统化的调控楼市提供数据支撑平台。当然这只是一个平台，还需要交易环节所得个税、房产税各种调控及税收政策来填补，共同运行才能见效。

如果房产税能因此得到精准实施，这无疑会造成空置房源的挤出效应。一旦空置房投入市场，客观上都将改善供需关系，在一定程度上平抑房价。

 

有人说能反腐败，靠谱吗？

“不动产统一登记”被提上议程，也被不少人解读为对反腐败有很大帮助。对此江苏省委党校有关专家认为，这项政策一旦实施，与以公民身份号码为基础的统一社会信用代码等实名制举措相配套，从制度上可以加强和创新社会管理，从而为预防和惩治腐败夯实基础。该专家表示，比如说，官员房产申报得实不实，到底有多少，怎么来的，有没有转移给谁，转移前后的受益人是谁，都能很容易地查到。

链接：什么是不动产统一登记

不动产，在法律定义上是指依自然性质或法律规定不可移动的土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分离的其他物。从字面上理解，不动产统一登记制度就是对所有不动产范围内的物进行统一登记确权，实现一个人名下的多种不动产都能在统一的平台得到查询、管理和监督。

不动产统一登记制度呼之欲出 房价会立即下降？

11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议指出，要整合不动产登记职责、建立。酝酿6年迟迟未动的不动产统一登记制度国务院再次提上日程。由此衍生的房价走势的相关探讨也呈现升温之势。那么，不动产统一登记到底对房地产市场的影响几何？针对以上话题，重庆晚报邀请到3位资深业内人士，深入浅出地为你解析。

郭亮（重庆宏佳地产副总经理）：“房价不会大跌”

首先，我们要弄清楚不动产登记制度的主要功能是什么？不动产登记制度可以说是住房信息系统的升级版。旨在明晰房产与土地产权的归属和内容以维护产权人的合法权益，降低交易成本、提高交易效率，以及维护交易安全及结果的可靠性。

当前，我国不动产登记工作一直分布在多个部门，并由这些部门独立管理。相关的信息也都成了部门的独占资源。不仅企业、群众在办理贷款抵押手续、不动产转让手续等过程中需要在多个部门之间转来转去，而且其他部门要想获得相关方面的信息资源，也要通过各种渠道、各种方式。不动产登记制度将以前分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，理顺部门职责关系，减少办证环节，提高交易的效率。可以说，统一不动产登记制度贵在信息共享。

虽然不动产登记会影响对楼市的心理预期，可能导致部分存量房流入市场，打击部分既得利益群体的投资热情，但就市场的长期旺盛需求来看，不会大幅度改变供求关系。

个人认为，单凭不动产登记制度很难对房价产生大的冲击。房价很难大跌。

邢杰（重庆钢运置业副总裁）：“或现抛售潮”

值得注意的是，不动产统一登记制度针对不动产中最受关注的房产而来。房产是各界民众都很关注的焦点问题，不动产统一登记将摸清房产底数，为房产税、遗产税的开征奠定基础，对于规范房地产市场和房地产调控有重要意义。

如果不动产登记系统能够建立，房产税的推进将会明显加速。因为不动产统一登记制度，有助于推动全国房产的住房信息联网，为房产税的全面征收提供条件。

除了有助于征税，此次国务院常务会议明确提出，要推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。

“房叔”“房姐”的出现表明了房产信息不公开、不透明的弊端，不动产统一登记和公开查询系统建立后，有助于摸清那些多占多用、占而不用和不正当交易的问题。同时，会对市场部分灰色房源存量有威慑作用，可能会出现部分抛售。

 

何伟坚（重庆新中地产总经理）：“需保护公民隐私”

对老百姓来说，土地和房产是最关注的不动产，由于土地只有使用权，房产便成为不动产的核心所在。统一登记一大切实的好处就是，盗卖房产将几乎不可能。

比如说，以往常见的房产纠纷普遍是家庭成员在其他家人不知情的情况下出售房屋，甚至一房多卖，类似情况全国各地都曾出现。如今房产统一登记制度建立后，像这样的交易风险就不会存在了。

此外，老百姓还关心一个问题，就是不动产统一登记后，会否又成为个人隐私泄露的一大源头？不动产的统一登记，如若不全国联网，意义不大。但一旦全国联网，就意味着有政府机构可以掌握所有个人的不动产信息。这便带来一个疑问，这个机构能不能保护好公民的个人隐私？特别是在当前个人信息泄露相当严重的大环境下，这更令人担心。

调查：六成受访者认同能抑制房价上涨

据新浪乐居调查，不动产统一登记制公布后，引发社会广泛热议，不少人从中读出了“反腐”、“控房价”等效果。

调查显示，60.1%受访者认为不动产统一登记能抑制房价上涨，还有24%受访者表示该新政不能抑制房价上涨，另有15.9%受访者表示不好说。

调查还显示，88.3%受访者对不动产统一登记的建立表示支持，还有7.1%受访者不支持该新政，另有4.6%受访者表示不好说。

不动产统一登记对我们意味着什么

多年来徘徊不前的不动产统一登记制度终于有了突破性进展。几十年来，我国土地和房屋由不同部门登记发证的时代即将终结。

11月20日召开的国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。在中央层面，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，各地必须把不动产登记职责统一到一个部门，同时，建立不动产登记信息管理基础平台和依法公开查询系统。

11月26日，国土资源部副部长胡存智表示，将尽快启动《不动产统一登记条例》的起草。

国家对不动产实行统一登记制度，是已经实施了6年多的《物权法》中的规定。多年来，由于相关法律法规并未出台，我国的不动产登记分散在多个部门。

多年来，由哪个部门来进行不动产统一登记一直存有争议，房地产管理部门和土地管理部门都想获得这个权限。国内物权法学界较为一致的观点是，按照“房地合一，房随地走”的思路，将统一登记权限赋予土地管理部门是“大势所趋”，毕竟，房屋、草原、林地等不动产都属于土地的附着物。

业内人士指出，将不动产登记统一到一个部门是我国不动产登记制度的重大突破。实现不动产统一登记，确认不动产的产权归属，是市场经济的基础制度之一，对建设现代市场体系，保护公民合法财产权，提高政府治理效率，建立统一的不动产信息查询系统，意义重大。

今年3月26日，国务院办公厅发布的包括72项改革方案、提出明确时间表的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》中要求，国土资源部、住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门负责起草《不动产统一登记条例》（以下简称《条例》），2014年6月底之前将出台这部行政法规。

 

登记机构该如何统一

全国人大代表、中国社会科学院法学所民法室主任孙宪忠曾经参与过《物权法》的起草，据他介绍，我国目前执行不动产登记的部门至少有6个，住房和城乡建设部门负责城市房屋所有权登记；国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记；农业部门负责耕地、草地承包经营权登记；林业部门负责林地所有权和使用权的登记；渔业部门负责水面、滩涂的养殖使用权的登记；海洋部门负责海域、无居民海岛使用权的登记。

业内人士普遍认为，目前，土地统一到国土部门登记，难度不大。难点主要是土地和房产的统一登记，这涉及土地、房产部门相关职能的整合，还存在土地分类标准不统一、信息系统不一致等问题，可能需要耗费较长时间。

清华大学法学院副教授程啸在接受中国青年报记者采访时表示，“实现不动产登记机构统一最重要的工作在地方，比如北京市各个区县的住建局、国土局下属的房屋和土地登记机构要进行合并。”程啸认为，根据《物权法》规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理，也就是说，具体的登记业务由县、市一级登记机构负责。

程啸解释说，在中央层面，由于目前国务院已经明确了由国土资源部承担指导监督全国的不动产统一登记的职责，因此，当务之急是要抓紧起草《不动产统一登记条例》以及相应的实施办法，通过法律明确将不动产登记职责统一到一个部门。

程啸认为，为实现统一不动产登记的目的，即保证不动产交易安全和效率，应当尽量确保统一后的不动产登记机构的中立性，其与原有的不动产的行政管理机关相分离，如省、自治区、直辖市、县、市相应设立独立的不动产登记局、不动产登记分局（或不动产登记所），将现有的不动产的登记职责、登记人员整合到这些统一的不动产机构当中去。

“制定《条例》，要为地方登记机构的统一提供制度保障，对于这些每天与广大从事不动产交易的民事主体打交道的登记机构而言，机构的统一和单列具有更重大、更现实的意义，通过在地方单设统一、独立的不动产登记机构，能够直接、有效地防止当前影响交易安全，危害不动产权利人权利的多头登记、重复登记和错误登记的现象，真正使不动产登记实现其作为市场经济基础性制度，服务于不动产交易的基本功能。”程啸表示。

中国民法学研究会会长王利明指出，多年来，不动产登记已经成为行政机关享有的行政管理职权，造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一，多个行政机关负责对不同的不动产进行行政管理，由此形成了分散登记的现象。如土地由土地管理部门管理，建设用地使用权登记也在土地管理部门进行；林木由林业管理部门管理，有关林木所有权的登记在林业管理部门进行；房屋由住建部门管理，产权登记也在该部门进行。各个部门都出台了大量有关不动产登记的部门规章和政策文件，比如国土资源部有《土地登记管理办法》、住建部有《房屋登记管理办法》等。

程啸表示，除了这些数目众多的部门规章、规范性文件之外，《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律也规定了土地、房屋登记归属不同部门。

在许多物权法学者看来，国务院常务会议提出由国土资源部在中央层面整合房屋、土地、林地、草原、海域等不动产的登记职责，马上要做的很重要的一项工作就是，《条例》出台之后，有关部门要进行规章清理，这四类从事不动产登记、管理的部门出台的与不动产登记有关的部门规章、政策文件应当和《条例》保持统一。

更重要的是，全国人大及其常委会应该尽快启动《土地管理法》等法律的修改。

程啸认为，登记机构统一之后，要想实现登记簿册、登记依据和信息平台的统一，条例里就应该具体规定，实行统一的不动产登记要件和程序，明确不动产登记的申请人提供哪些材料可以完成相应登记。在登记程序上，实现申请、受理、审核、记载于登记簿以及发放权属证书或登记证明的各个环节的统一；实现土地登记簿、房屋登记簿、农村土地承包经营权证登记簿、林权登记档案、海域使用登记册等各个不动产登记簿以及相应的权属证书、登记证明之间的协调和统一；统一规定有权申请查询和复制不动产登记资料的主体以及相应程序。

据国土资源部网站消息，11月21日，国土资源部召开部长办公会，研究不动产统一登记工作，强调下一步，要着手建立国家不动产统一登记协调机构和工作机构，梳理评估不动产登记有关法律法规政策，研究起草《不动产统一登记条例》、《不动产登记办法》等。

在11月26日召开的全国国土资源依法行政工作会议上，国土资源部副部长胡存智表示，要按照党的十八大和十八届三中全会精神要求，做好对《土地管理法》进行全面修改的准备，特别是要尽快启动《不动产统一登记条例》的起草。

 

不动产登记信息平台能有什么作用

记者注意到，这一破冰之举引起了社会各界高度关注，公众很关心不动产统一登记是否意味着房产税将加速推进？是否会对房价产生影响？

国务院常务会议召开的第二天，地产界大腕潘石屹在微博上表示，实行不动产统一登记，房价马上就会下降。

中国社会科学院农村所研究员王小映表示，不动产统一登记有利于房地产税制建设，确实为房地产保有环节的征税创造了条件，但是，这种市场经济的基础设施建设，并不意味着一定会对房地产市场产生影响，不宜过度解读。

“实现不动产统一登记和征收房地产税是两件事情，当然，统一登记为征税创造了技术条件。”中国房地产学会副会长陈国强认为，不要对这一制度可能对房地产市场产生的影响进行过度解读，他对中国青年报记者表示，“不动产统一登记并非简单的登记，最重要的目的是确权，是对产权的确认，相当于给土地、房屋等不动产颁发了身份证，具有法律效力，这与住房部门主导的个人住房信息联网不同，后者只是为了掌握住房一般情况，不涉及确权，没有法律意义。”

此次国务院常务会议提出，建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”。

很多人都会把不动产登记信息管理基础平台和住建部主导建设的全国500个城市个人住房信息联网联系起来，对此也有多种猜测。

“这两个信息系统并不矛盾，整合共享应该是大方向。”陈国强表示，国务院常务会议也提出，行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担，房产交易、预售的职责还在住建部门，个人住房信息系统也应该由住建部门继续使用、掌握。

陈国强同时提出，实行不动产统一登记后，作为最主要不动产的房产数据采集标准、统计口径需要统一，不动产登记信息管理基础平台的使用规则也需要明确。

北京理工大学法学院副教授孟强对中国青年报记者表示，消除“信息孤岛”，正是指目前不动产登记的区域分割、部门条块分割的状况，不同类型的不动产由不同的主管部门负责登记，而各个部门甚至各个地方所建立的不动产信息均局限于该地区、该部门使用，没有建立一个信息共享共用的平台，各个信息数据库像孤岛一样矗立在信息的海洋中，没有形成统一的大陆，导致信息“交通”的不便。

因此必须打破部门和地区的分割，建立不动产登记信息管理基础平台、推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，这样也有助于社会征信体系的建立，有利于保护交易安全，而且也为未来实行公务人员财产公示制度提供了必要的前提条件。

孟强认为，国土资源部门在条例出台后、承担起不动产统一登记的职责后，需要借助于法律法规的授权，尽快整合不同主管部门的信息资源库，建立统一信息系统或信息平台，实现信息在全国范围内的共享共用，明确登记机关的职权与责任、相对人的查阅权限等事项，使不动产统一登记制度的巨大作用得到发挥。

国土资源部11月21日召开的部长办公会提出，要制定不动产登记技术规程和数据库标准，整合建立不动产登记信息管理基础平台,加强沟通协调。

 

单靠一个登记制度难以反腐

不少人认为，不动产统一登记形成的数据系统可以为反腐提供帮助。当前反腐形势严峻，通过不动产登记资料的公开，允许人们到登记机构查询官员名下的房产可以变相实现官员财产公开。

今年年初被炒得沸沸扬扬的江苏盐城、福建漳州等地住房部门出台规定禁止“以人查房”，争议的焦点就是房屋登记信息披露的范围问题。

对于这一问题，国务院常务会议提出的政策方向是，推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。

“无限制地、允许他人随意查询复制不动产登记资料查询，不仅违反我国法律规定，也无助于反腐，更会扭曲不动产登记制度的功能，侵害他人的隐私权等合法权益。”程啸表示。

陈国强认为，“不动产统一登记制度建立以后，可能为反腐提供帮助，但这个制度建立的目的、意义和反腐无关。”

据记者了解，各国房屋登记信息公开范围和口径虽有所不同，但一般都限于“以房查人”，“以人查房”则受到严格控制。2006年，当时的建设部出台《房屋权属登记信息查询暂行办法》，采取了“以房查人”方式，此办法明确，“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询”。

2007年出台的《物权法》中，不动产登记信息公开范围有所缩小，将登记资料查询、复制限于“权利人、利害关系人”。2008年住建部发布的《房屋登记簿管理试行办法》则规定，个人和单位可以查询登记簿中房屋的基本状况(主要指自然状况)及查封、抵押等权利限制状况；权利人出示相关证件和材料后，可以查询、复制该房屋登记簿上的相关信息。

程啸介绍说，《物权法》对于查询不动产登记资料的主体有明确规定，即权利人和利害关系人。权利人是指针对被查询的不动产享有所有权、抵押权等物权的主体，而利害关系人是指与登记的不动产具有法律上的利害关系之人，包括不动产交易的当事人、与权利人发生法律纠纷的人等。

“法律之所以这样规定，是因为不动产登记制度的主要功能是提高交易效率和维护交易安全。如果一个人完全没有任何从事不动产交易的意图，他有什么必要去了解不动产登记资料？把登记资料向这些人公开的意义又何在呢？”程啸说。

程啸表示，不动产登记制度是市场经济的基础性制度之一，并非旨在反腐，从制度设计层面上看，即便允许任何人查询不动产登记资料也无法反腐。

“在我国法律框架下，不动产登记与否是自愿的，不是强制的，只是法律规定，如果不登记，就会产生物权变动的民事后果。如果说这是一种强制的话，也只是民事法律后果意义上的强制，而非行政强制，也就是说，法律不能也不应规定当事人不办不动产登记，就要加以处罚。”程啸说，“有贪腐行为的官员用非法所得购买房屋后，完全可以不办登记，就算办登记，在现行其他制度不完善的情况下，也可以登记在他人的名下，或者完全如同房姐那样以违法方式取得多个身份证、户口本，来办理登记。对于这些公安机关办出来的真的“假身份证、假户口本”，不动产登记机构只能进行形式审查，无法进行实质审查，根本无法查验真伪，这种情况下，只靠单独一个登记制度如何反腐？

 

【启示与思考】

日前，国务院常务会议决定，将整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。这一消息一经问世，就引发了社会各界的强烈关注。

不少人认为，这一重大举措，将对房地产市场产生巨大影响，同时，也必将成为反腐利器，让房叔房姐无处遁形。如此热烈的解读，一方面固然彰显了公众对于不动产统一登记制度的期待，但更多是表达对日趋高涨的房价、愈演愈烈的贪腐的担忧。

国务院常务会议指出，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系的必然要求，对于保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企业、方便群众，具有重要意义。

建立不动产统一登记制度意义十分重大，值得期待。

首先，有利于保护群众的不动产权益。目前中国不动产登记分散在至少七个部门，登记程序、标准等各有不同，存在多头管理、权责不清晰的情况。由于信息不公开、不透明、不对称，一些群众在交易中遭遇欺诈、权利受损的事件屡有发生。整合不动产登记职责，不仅有助于提高不动产登记的效率和水平，方便企业和群众办事，而且有利于保证不动产交易安全，维护群众合法权益。

其次，有利于预防和遏制腐败行为。长期以来，由于不动产统一登记制度“缺位”，一些腐败分子利用制度漏洞，以非法手段攫取了大量财富。 “阳光是最好的反腐剂”，实行不动产统一登记后，一个人多用多占的不动产将暴露在有关部门的视野之内，坐拥巨额房产的人马上会暴露行迹。这对于职能部门发现腐败活动、斩断利益输送意义重大。

最后，有利于规范房地产市场。实行不动产统一登记，对公民房产拥有情况是一次普查。一方面能为国家制定房地产政策提供真实依据，另一方面，全国不动产信息联网后，一些人想突破国家的限购政策，大搞炒买炒卖的投机生意，也失去了可能性。同时，通过全国房产信息联网，为房产税、遗产税的全面征收奠定坚实的基础。更重要的是，统一登记将会逼出空置房，遏制非自住房需求，改善供求关系，对降低当前过高的房价、减轻群众住房负担意义重大。

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责任编辑：蔡畅

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