【案例】“大学宪章”如何成为治校信仰？

 

【网络舆情案例】

【事件介绍】

东大等6校“大学宪章”获教育部核准 助推高校去行政化

据了解，2006年修订的《高等教育法》已将章程列为设立大学需提交的基本材料。国家中长教育规划纲要颁布后，大学章程制定提速。2011年，教育部出台《高等学校章程制定暂行办法》，对高校章程制定的原则、内容、程序及核准等环节进行全面规范。2012年，中国人民大学等12所高校开始试点章程建设。今年下半年，教育部对率先完成章程起草的6所高校启动核准程序，经专家评议、社会公开征求意见及反复修改，日前正式签发。

“大学章程对高校的意义就相当于宪法对国家的作用，可以说是高校的‘基本法’，制定完善的大学章程是大学健康发展的有力保证。”东南大学高教研究所所长、博士生导师仲伟俊教授介绍说，国外高校普遍有自己的章程，基本都是先有章程再办大学，而我们是先办大学再补章程。

教育部政策法规司司长孙霄兵11月28日在教育部新闻发布会上表示，制定、核准高等学校章程，是深化高等教育管理体制改革，推动高校内涵式发展的重要步骤。制定高校章程，将推进高校依法办学，推动现代大学制度建设，形成新的治理结构，维护师生权益，尊重学术权力；有利于理顺学校内外部的权力，形成自我发展自我约束的机制；规范办学活动；推进高等学校的管理和改革。

“本章程生效后，学校或学校各机构原有规章制度与本章程规定不一致的，均以本章程的规定为准。”作为全国首批获得教育部核准的高校章程之一，东南大学的章程从起草到获得教育部核准，前后历时6年，仅写作组就有10人，上上下下多次征求意见，反复修改。该章程共有13章，对学校性质、办学目标、办学体制、管理模式、师生的权利与义务、学术组织、经费和资产及管理制度，乃至校训、校旗、校标、校徽、校歌等，均作出明确规定。

老师和学生的权利被置于学校权利前面。章程规定，老师享有7条基本权利，他们对职称、待遇、纪律处分等涉及切身利益的决定有异议时，可提出申诉，并请求处理，而对应的基本义务有6条，包括尊重和爱护学生、遵守学术规范、恪守学术道德；学生基本权利有8条，包括对纪律处分和涉及其权益的决定有异议时可提出申诉，并请求处理，对应的义务也有6条。“东大章程在结构设计上，将教职工和学生的责权利规定置于学校组织机构之前，凸显学校办学以师生为本的理念。”东大副校长林萍华表示。

 

“学校可根据社会需要、国家政策规定及学校办学实际情况，自主设置和调整学科、专业及相应的学生培养方案，并可根据教学、科研和学科建设的实际情况设立学术特区。”仲伟俊解读说，章程里的这些条款有助于解决行政权力与学术权力交织、行政权力泛化等问题。“当然，章程实施起来还有个过程，而且章程毕竟是学校的‘大法’，操作层面还需要具体细化。”继首批6所高校章程获教育部核准后，更多的高校章程将会陆续公布。教育部11月28日宣布：所有“985”高校需在明年6月底前完成章程制定，“211”高校要在明年底前完成，其余部属高校要在2015年底前完成。我省高校章程制定进展情况如何呢？“学校章程今年已通过教职工大会审议、党委常委扩大会审定，现已上报省教育厅。”南京师范大学改革与发展研究室副主任薛传会介绍，该校章程解决的关键问题有：大学的独特使命、大学内部治理结构、师生员工的主体地位、大学的对外开放、自我监督机制及外部管理体制。其中，内部治理结构针对社会关注的高校“去行政化”，又重点关注决策机构与行政机构的关系、行政机构与学术机构的关系。“可以预期，大学章程对高校‘去行政化’必将起到积极助推作用。”

一纸章程就能让高校“去行政化”？

高校“去行政化”，有人早已喊破嗓子，就是不见有人甩开膀子。如今，一些高校不仅有了“根本大法”，而且获得了审批，这是一件好事情，说明高校“去行政化”真正拉开了帷幕。但是，公众依然要问：一纸章程就能让高校“去行政化”吗？

中国是法治国家，也是人情大国，高校“行政化”历史悠久，根深蒂固，不是说“去”就能“去”的，更不是说“去”马上就能“去”。当然，高校有了章程，“去行政化”就迈出了“有法可依”这可喜的这一步，接下来的第二步“有法必依，执法必严，违法必究”就有了基础和可能。

然而，中国人大多有劣根性，往往“令不行、禁不止”，法律法规常被当成儿戏。一个很普遍的事实是：中国特色社会主义法律体系已经建成，但知法犯法、执法者违法之类的事情还少吗？也就是说，中国并不缺少“法”，缺少的是对“法”的强有力的执行力。

高校章程获批，也是一个道理。如果没有执行力，缺少相应的监管和纠错，章程也可能沦为一纸空文的命运。比如，章程中说的“自主办学”，这个“自主”有几分本色和成色，现在谁敢打包票？再如，章程中说的“校长主持办公会，最后决定由本人‘拍板’”，这会不会陷入“一言堂”泥潭？会不会放纵“一把手”乱用和滥用权力？

高校出台章程“去行政化”，这是大势所趋和历史必然。而要让高校“去行政化”真正落地，离不开两个前提：第一，必须做到“有法必依，执法必严，违法必究”；第二，如果不按章程办事，必须要有各种纠错机制。

6所重点高校的章程发布 专家：总体不乐观

6所大学的章程涵盖校名、校训、校徽等基本信息，学校教职员工和学生等不同主体的权利与义务，还包括高校和上级主管部门、其它社会关系的界定。其中，最被社会关注的大学办学自主权、行政权力和学术权力如何划分等热点问题也都可以在章程中找到相关界定。

学生：不知道 没参与

高校章程被赋予高校“宪法”的地位，对高校依法自主办学、建设现代大学制度，“政校分开、管办分离”等有重要意义。那么，这6份重要的大学章程在校园中普及效果如何呢？

距章程发布后一天的时间，记者只有在中国人民大学的官方网页上找到章程的具体内容，上海外国语大学和东南大学在学校新闻更新中提及了发布大学章程消息，但没有章程的具体内容。而东华大学、华中师范大学和武汉理工大学的校园新闻中都没有涉及此事。

 

记者致电人民大学新闻宣传科相关负责人表达希望采访章程制定及普及相关工作，负责人表示在清楚采访具体内容后会安排相应老师接受采访。记者将采访具体问题以邮件形式答复后始终无人回应，再次联系电话都处于占线状态。

记者采访了三位中国人民大学的在校生，她们告诉记者不知道当天学校发布了章程。其实，早在8月份的时候教育部已经将包括中国人民大学在内的等6所高校章程核准稿予以公布，面向社会公开征求意见。而对此中国人民大学大四学生俞萍（化名）告诉记者她都没有听说过这件事。

另一方面，前一日央视新闻官方微博公布了东南大学章程第四章关于学生权利与义务的部分内容，其中包括规定学校建立学生听证、申诉等权利保护机制。对此，网友们多表示了怀疑的态度， @寒鸭戏湖水说：“能吗？”@五好老青年说：“这是干嘛用的啊？”

一线制定者：总体不太乐观

秦前红是武汉大学法学教授，也是参与该校制定章程的一线教师之一。他告诉记者武汉大学的章程正处在起草和讨论的阶段。在当前教育体制下，章程要处理学校和行政部门，其它社会机构的关系，党委机构设置的问题，还包括学生和学校，学校和老师，老师和学生等等方方面面的关系，这其中有很多分歧。

秦前红认为章程的制定总体不太乐观，要么是为了完成教育部制定的目标，要么就要发生实际效果，真正起作用。他告诉记者：“6所高校已经发布的章程初步看整体都比较粗糙，各种关系的处理没有很明确。不客气的说就是摆设作用。”

秦前红最后告诉记者：“国外大学有自制的传统，而在我国总的束缚还是高校体制。”

章程如何成为真正“宪章”

到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。

《中国教育报》副编审顾雪林告诉记者：“有章程制定发布很好，本身是一次进步，但是如何保障，谁来保障，如果违反如何解决都是需要面临的问题。”

对于如何保障的问题，记者致电教育部新闻中心和新闻处希望了解相关情况，但电话无人接听。而早先相关媒体报道称，教育部政策法规司司长孙宵兵表示，高校章程被核准后，对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的“法律”效应。如果不按章程办事，教育部和其他行政机构都会依据章程对学校办学进行监督和评估。

对此，如何让“法律”不加引号，21世纪教育研究院副院长熊丙奇在今早刊登于都市报上一篇名为《高校章程如何才能成为“大学宪章”？》的文章中说：“让章程成为各社会机构、教育部门和学校都必须遵守的大学宪章，大学章程的制订有必要提交给全国人大（对于国家举办的大学）和地方人大（对于地方举办的大学）进行讨论、审议。这样通过的大学章程，才具有真正的法律效力。”

 

千万别辜负了大学“宪章”的使命

中国的大学终于迎来了它的“宪章”时代，虽然目前只有6所大学的章程被核准获批，但舆论还是忍不住地表达亢奋之情。高等学校章程被视为大学的“宪章”，上承国家法律法规，下启内部各项规章制度。从中外大学发展的历史与规律看，章程在现代大学制度建设中都具有非常重要的作用。但是在中国，大学章程几乎一直处于空白状态。6所大学章程获批，这给人一种美好想象。而且，从已知的信息看，按照计划包括北大清华在内的所有985高校需于明年6月前完成章程制定，全国所有高校要在2015年底前完成。中国的大学即将结束“无章可循”的历史，它离现代大学制度的距离正在缩短。

6所高校大学章程获批，更大程度上给出的想象，还是集结在“自主治校”的方面，以及从“获批”到“去行政化”的距离。大学已成为实际上的官场，为什么一线真正教学的老师人轻言微，后勤搞服务的行政人员却成了高校里真正的主角？长期以来，舆论对此从未停止过追问。以至于吉林大学的校长不担任学术委员会主任（委员）这样一个不该是新闻的信息，当时却被舆论“大炒特炒”。

如今6所高校的大学章程获批了，更多的高校正在制定着大学章程，教育部的官员们对大学去行政化、落实自主办学权也激昂地表达着信心。对于中国整个社会而言，大学行政化只是中国行政文化的一部分，当这种行政文化积垢重重时，大学去行政化也并非易事。有了章程，甚至有了比较科学（即大学不再是政府附属而是真正独立法人）的章程，也并不意味着大学会自然地成为真正的大学。知不易行亦不易，所以，大学“宪章”到底在现实中能发挥多大的作用，尚需观察。

也正因如此，在舆论对大学宪章表示欣慰的同时也表达着隐隐的担忧：大学“宪章”能治理大学腐败吗？近几年有关高校的丑闻并不少，从学术腐败、招生腐败，乃至基建腐败，社会其他领域有的腐败，在高校几乎也无孔不入。腐败从何而来，根本上说还是因为不该拥有权力的人拥有了权力，即便是权力者的权力来源正当合法，但当权力不受监督时也会滋生腐败。新的“大学宪章”出台，目的就是去行政化，削减和监督行政权力，把大学校园里的官气革除掉。所以，大学“宪章”能发挥多大作用，还要看这些章程的具体条文，以及最后执行的力度。需要注意的是，大学宪章的制定一定是经过高校中不同群体真正讨论的，它能代表高校老师和学生的利益，大学宪章也不是一成不变的，它总要适时修改。以剑桥大学为例，虽然是个组织松散的学院联合体，各学院实行高度自治，但每个学院都遵守统一的剑桥大学章程，该章程由大学的立法机构起草通过，并且每年进行修订。

可以期待的是，与其他领域的行政化相比，高校的民主意识、法制意识相对比较强，一旦有了章程，很多教师、学生都会来对照，大学“宪章”或许不会成为一纸空文。比之更深远的期待是，高校事实上也有着继承、创新、引领社会文化的责任，高等院校把依法治校做好，对社会起到应有的引领作用，国家层面的依法治国就可以逐步建设得更好。

所以，我们千万别辜负了“大学宪章”的使命。

 

【启示与思考】

大学章程最早的前身源于欧洲建立现代大学雏形的时候，颁发给大学的“特许状”。值得一提的是，按照欧洲中世纪的传统，这个特许状一般是由罗马教皇或者国王颁发，而不是政府。这些特许状以法律的形式赋予大学一定程度的自我管理权，使大学在学术和管理方面拥有合法的自治权力。

此番人大等六所高校公布“大学宪章”对我国高校的去行政化进程无疑有着巨大的推动作用，然而，局限也是显而易见的，我们现在的大学章程还是由省级教育部门或是教育部来进行核准。为实现大学章程对于学校自治权力的保障，理应由作为权力机关的人大对其进行核准，全面提升大学章程的法律地位，使其成为地方性或部门法规的一部分。

当然，改革需要循序渐进，因为国内高校普遍行政化的现状，我们的大学章程和现代大学制度的完善走的是完全不同的发展路径，然而终点却应该是相同的，那便是真正意义上的依法治校，高度自治。

很多人期待通过大学章程去行政化，对社会而言，这样的改革成本最低。因为，通过完善的顶层设计和制度建设，利用法律法规重新规范教育部门、学校师生的关系，的确可以迅速去行政化。但是，目前高校僵局的弊端，还有行政化之外的原因，例如商品化、政治化等。每个浸染在目前教育制度的人，就像毒树之果一样很难摆脱其影响。前年山东大学组建没有校长的学术委员会，但是现在学校组织教职工体检，领导和教师仍旧优劣有别。即便高校都从形式上改变了行政化，但这种“行政化”思维仍然会残存。

大学章程不但从深度和广度受到制约，也不具备和法律法规一样的约束力。故此，目前的高校去行政化，不但要从制度方面矫正教育制度，还得防止改革者的“行政化思维”。唯将现有章程彻底实行，才会向自治“宪章”迈进，这是一条“教育长征”路。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1211/750242.shtml