【案例】“被离岗”成了合法的“吃空饷”

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

河北黄骅62干部提3级工资提前离岗 被指吃空饷

11月15日，河北黄骅市委组织部宣布：全市科级干部超过53岁，副科级干部超过52岁的全部提前离岗休养，同时提高三级工资。

全市共有62名科级干部被列入这一名单，其中还包括两名“正值政法工作黄金年龄的”司法系统干部。

相关被离岗的干部向记者反映，他们是“被提前离岗”，需在“自愿报告”上签字，不签就是违反组织纪律。

一方面，该做法将导致许多干部在编不在岗。有人质疑，在河北省治理“吃空饷”的大背景下，这是在制造新的“吃空饷”。

另一方面，这也反映出在干部年轻化和合理使用各年龄段干部之间，如何平衡的问题。

习近平总书记在谈及干部人事制度改革时曾提到，既要掌握一般化原则，又要有解决特殊问题的措施，不搞“一刀切”；在谈及党建工作时提到，要有培养前途的年轻干部，也要合理使用各年龄段干部。

岳勇（化名）的工资要连涨三级了。对他来说，却未必是件值得高兴的事。

11月15日，河北黄骅市委常委会划定了科级干部提前离岗的年龄线：正科（大于等于）53岁，副科（大于等于）52岁。

作为黄骅的一名科级干部，当日下午，53岁的岳勇交出了办公室的钥匙。此后他将开始自己的“退休”生活。此时，距离法定退休年龄尚有7年。

岳勇的这种情况被称之为“提前离岗”。在黄骅，还有61名干部和岳勇有类似的遭遇。除了个别人被另行安置了岗位，其他五十多人都离开了原工作单位。

在他们“离岗”的7年里，除涨工资外，还享受与在岗者相同的待遇。

“上午上班下午被赶回家”

“签了字，保留一切待遇，工资连涨三级；不签就是违反组织纪律。”

11月15日，岳勇正常上班。岳勇的工作专业性很强，他从基层就开始做这项工作，至今已经20多年。岳勇说自己每年单位考核都是优秀。

下午两点多，岳勇接到纪委办公室电话，通知他下午4点到市委六楼开会。“通知很奇怪，以往都会告诉会议议题，但这次通知没有讲明会议的议题，只强调必须到场。”岳勇说。

到了市委六楼，岳勇发现人大、法院、检察院、审计局、卫生局、老干部局、公安局、看守所等单位都有人接到通知参会，其中包括许多单位的“一把手”，例如老干部局局长韩金坡、审计局局长刘学文、城投总公司总经理赵恩亭、水产局局长尹凤刚、卫生局局长刘印荣等。

 

审计局、人大、卫生局、城投公司等都有两名领导参加了会议。

此次调整并没有涉及乡镇干部。

据多名参会干部回忆，会议由市纪委书记主持，市委组织部部长叶永贺宣布了市委的决定：参会的62名正科级和副科级干部不再担任原有职务。最后市委副书记作了动员，要大家支持市委的决定，遵守组织纪律。

市委决定非常简单，并没有给出原因，会议开了大约15分钟就结束了。

“太突然了。”一位参会的干部向记者表达了当天的意外。“上午还上班呢，下午就被赶回家了。”

会议结束后，62人被组织部的工作人员带到市委大楼二楼组织部二科排队签字。

据多名签字的干部回忆，签字的单子是一个制式表格。上面打印着“我自愿辞去现有职务”的内容。下面留着一个签字的空格。

岳勇第一次见到辞职报告是制式的，六十多个人都被“自愿”辞去了职务。

“签了字，保留一切待遇，工资连涨三级；不签就是违反组织纪律。”岳勇回忆称，动员时告诉大家要遵守组织纪律，要与市委保持一致，要求签字后与单位完全脱钩。对于重点人，主要是即将离岗的单位一把手，市委领导还要单独谈话动员。

“谁也不愿意自己担上不遵守组织纪律，不与市委保持一致的罪名。”一位“被离岗”的干部说，大多数人都签上了自己的名字辞职。

现场三干部拒签“自愿书”

有多名干部反映，下午开完会，他们回到单位，发现已经有欢送会等着了

“如此大规模的调整干部在黄骅从来没有过。”一位被要求提前离岗的干部说，黄骅市1989年撤县建市，在2003年，黄骅市搞行政体制改革，一些干部也提前离岗，当时也是提三级工资。“那个时候调整的规模也没这么大。”

在这次干部调整前十天，11月6日，黄骅市召开全市领导干部大会宣布，原黄骅市市长潘海瀛改任中共黄骅市委书记，沧州市运河区委副书记、区长朱春燕调任中共黄骅市委副书记。

11月14日，黄骅市开了全市工作务虚会议。会议由市委副书记朱春燕主持，市四大班子领导和乡镇、科局部门“一把手”参加了会议。

会上，市委组织部部长叶永贺汇报了全市干部工作情况，四大班子领导分别就干部的选拔、培养、管理等方面发表了意见、建议。

市委书记潘海瀛在会议上的讲话提到，要实现干部的阶梯化，要出25岁的副科级干部，30岁以下的乡长，35岁以下的书记。

会上潘海瀛让组织部拿方案，方案中要包括：黄骅干部队伍的现状是什么？存在哪些问题？应如何办？然后经市委常委会研究后，按方案调整干部。

 

一位被离岗的干部称，15日上午，市里开了常委会确定了离岗干部的年龄：正科53岁以上，副科52岁以上。按这个年龄标准，共有62人需离岗。

15日下午，超“年龄线”的62名干部被召集至市委六楼，市委组织部部长宣布了这一决定。

一位干部说，他觉得“心里很不舒服”，“工作了这么多年提前也不说一声，就突然‘被辞职’了。”

此次离岗黄骅市纪委监察系统参会干部最多。据一名当事人回忆，共有黄平寨、马振桥、刘致训、陈玉海、孙家海、秦凤玉、魏学平、张建明等9人。

提前离岗后，市委给每人提三级工资，大约每月多一百六七十元。岳勇称，提工资是有严格的程序的。这样被免去职务又提了三级工资，岳勇觉得这是市委为了避免大家不同意的办法。

但现场仍有三个人坚持没有签自愿辞职的表格。

据了解，当时没有签字的是，卫生局副局长、妇幼保健院院长田桂秀、审计局局长刘学文，市审计局副主任科员吴从海三人。

“其实签不签字是一样的。”一位干部说，2003年行政体制改革时，也有被免去的干部不愿签字，但后来都已经有人代替了他的位置，最后成了一个笑话。

有多名干部反映，下午开完会，他们回到单位，发现已经有欢送会等着了，单位领导说了几句“辛苦”、“兢兢业业”、“高风亮节”之类的客气话，就要求他们将办公室钥匙交出来。

“土政策”并无法律依据

《公务员法》没有“提前离岗”的相关规定。专家称，中央精神是不鼓励提前离岗的。

“这就相当于免职啊，像犯了错误一样。”11月15日下午，赵印华（化名）虽然签了字，但还是觉得不满。

赵印华提出，黄骅市此次让领导干部“提前离岗”，不是各地常见的“领导干部退二线”传统措施，而是完全有悖公务员法的做法。而且他认为，这样临时动议任免干部，不符合干部管理制度。

1982年之前，党政机关的领导干部实行职务终身制。1982年，中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，建立了干部离休退休和退居二线（包括当顾问和安排荣誉职务）的制度。在特定的历史时期，退居二线是干部终身制改革中，为老干部保留的一点特殊待遇。北京大学社会发展研究所副教授王文章介绍，到1992年，过渡阶段就结束了。

公务员“提前离岗”是在国家确定的党政机关机构改革期间的一项特殊人员分流政策。在党政机关机构改革、精简人员、“干部四化”（革命化、年轻化、知识化和专业化）时常用的做法。

王文章介绍：自上世纪九十年代机构改革以来，许多县一级党委和政府皆遵循一不成文的规则：科级干部满53岁则须让位退居二线，实际上就是回家赋闲，到退休年龄(男60岁，女55岁)时再办正式退休手续，7年白拿工资占编制不干活。这其实就是提前离岗退养。

但王文章指出，“提前离岗”既非退休，也非提前退休，这些政策大都是各地党政命令，没有法律依据。

《公务员法》明确规定了公务员的退休事项和条件，退休年龄为男60岁、女55岁，而并没有“提前离岗”的说法。而在第十三条公务员享有的权利中明确规定：非因法定事由、非经法定程序，不被免职等。

 

多位在职的年轻干部谈论起此事时提到了干部年轻化、阶梯化问题，“年纪大的干部不让出岗位，年轻人很难有机会晋升。”

“据我知道，这种现象是有相当的普遍性。主要是解决领导干部年轻化问题，基层县、乡镇，53岁正科级52岁副科级就离开。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，这样是片面理解干部年轻化。

王文章认为，“这种提前离职和干部年轻化没有太大关系。实质就是为了腾位置，干部利益的均分。”

王文章说，从明文规定来看，中央精神是不鼓励提前离岗的。“提前离岗的话给下面的人腾出位置来了，更多的人能享受更高的干部待遇”，这是变相的福利。“如果按照正常年龄退的话，会减少很多官员。”

“政法委书记建议未采纳”

由于职业的特殊性，50多岁是法官、检察官的黄金年龄。但此次“提前离岗”的人里，也包括政法系统的干部。

55岁黄骅市法院副院长刘宝岗也在提前离岗的名单里。他在电话里与记者说，让退就退吧，至于合不合规定，这要去问组织部门。

经记者了解，黄骅市法院原副院长刘宝岗、黄骅市检察院原党组成员张宝如等在提前离岗的名单内。

在全国一些地方，基层法院普遍存在法官提前离职、离岗现象。由于职业的特殊性，50多岁是法官、检察官的黄金年龄，其理论知识、审判经验十分丰富。很多法官检察官离职使得人员缺乏，但案件越来越多，矛盾凸显。为解决这一问题，2010年5月12日，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部下发了《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》。

通知要求严格执行国家关于公务员退休年龄的规定，今后对未达到退休年龄的法官、检察官不得强制提前离岗退养，也不得简单地划分年龄界限使得担任院级或内设机构领导职务的法官、检察官改任非领导职务。

但黄骅市的决定没有顾及这一通知精神。一位纪检干部介绍，单位领导曾向他透露，15日上午在市常委会上，讨论提前离岗退养的年龄线，黄骅市政法委书记曹传勇提出，将检察院和法院的干部也纳入进来不合适。但他的意见没有得到采用。

一位检察院的人士说，河北沧州的一些县也存在类似情况，一些工作得力的检察官身份的领导干部未到退休年龄就强制提前离岗。为此，今年7月沧州市检察院再次印发了落实中组部文件的通知。

沧州市检察院通知要求，不得硬性安排55周岁以下具有检察官身份的领导干部改任非领导职务，涉及具有检察官身份的院领导班子成员调整时，各院党组要向当地党委提出明确意见，同时抄报市院党组，市院党组、市院将按照省委组织部省政法委干预干部协管的规定，配合地方党委做好相关工作。

9-12月河北正清理吃空饷

专家汪玉凯认为，提前离岗造成公务人员的巨大浪费，实际就是“吃空饷”。这是制造不公平待遇，会造成很不好的影响。

“不干活，还能提三级工资，有些人认为这是便宜事，但50多岁正是经验丰富、精力充沛的时候，可以在岗位上做很多事情。”赵印华说。

11月14日，市委书记潘海瀛在全市工作务虚会议上的讲话印证了上述说法。潘海瀛表扬了一批先进典型干部。称黄骅市城投公司原总经理赵恩亭“融资能力强”的；用“真‘板生’（当地方言，类似于干活精细的意思，记者注）、档次高”等词语形容黄骅市卫生局原局长刘印荣其人。

和其他提前离岗干部不同，这两人不久就被安排了其他工作，一并被安排的还有水产局局长尹凤刚以及监察局副局长黄平寨。有干部称，是因为几人找市委反映才被安排了工作。

“办公室都没了，谁还去上班呢？而且是明确要求我们不要上班的。”一位干部说，“其实我们在编不在岗，就是一种‘吃空饷’”。

“这种现象造成公务人员的巨大浪费，实际就是吃空饷。”汪玉凯说，而且这么多人不工作还拿待遇，本身就是不公平。“过早离开队伍以后，对社会会造成很不好的影响。”

 

2013年9月，习近平总书记到河北参加民主生活会，为学习贯彻习近平的讲话精神，河北省将“吃空饷”作为群众反映强烈的问题予以关注。

9月3日河北全省召开“吃空饷”专项治理工作会议，专项治理工作自9月至12月在该省开展。

据一名“提前离岗”的干部介绍，因为河北省最近严查“吃空饷”，黄骅工商局一些多年不到单位上班的人都在这个风头上回来上班了。

该干部透露，黄骅市部分部门曾粗略统计在编不在岗的人数，虽然只是部分部门，但已超过1000人。

比较严重的黄骅环保局、畜牧局等都有超过百名在职不在岗的情况。而在此次河北省“吃空饷”专项治理工作中，黄骅市上报了3个人。

河北黄骅回应62名官员提前离岗：未涨工资没吃空饷

12月2日下午，黄骅市委对此作出说明，称不存在提工资、提前离岗和吃空饷问题，相关干部仍在编在岗。

记者在采访中了解到，除赵恩亭、尹凤刚、刘印荣、黄平寨几位被重新安置了岗位外，其他大都赋闲在家。而一些离职干部对记者明确表示，黄骅市委的要求是与工作单位脱钩，提三级工资也是当时市委的许诺。　　

“提前离岗一刀切”暴露管理弊端

在未到法定退休年龄之前，“一刀切”地强令干部“全部提前离岗”，这种做法无疑既不合理也不合法。

首先，从公务员管理角度，这既不符合法定的公务员退休程序，也涉嫌侵犯公务员法定职业权利，如据《公务员法》，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职”。其二，从干部选拔任用角度，简单按年龄一刀切地“提前离岗”，也明显曲解、违背了党的干部政策，势必会造成干部资源的浪费。为此，中组部此前曾明确强调，“要坚决纠正干部任职年龄‘一刀切’的错误做法，调动各个年龄段干部的积极性”。其三，从“政府精简、打造简朴政府”角度，通过“提前离岗”人为制造大量干部“吃空饷”，不仅会大大增加财政供养人员总量、糜费公帑、加重纳税人负担，也会带来领导干部数量的不断膨胀。因为所谓“提前离岗”，在很大程度上实质就是为了“给下面的人腾出位置，让更多的人能享受干部待遇”。

可尽管如此，又不得不承认，在现实中，类似河北黄骅这样的干部“提前离岗”，其实并不是什么罕见做法，而是一个相当普遍的现象。这正像有学者指出的，“自上世纪九十年代机构改革以来，许多县一级党委和政府皆遵循一不成文的规则：科级干部满53岁则须让位退居二线”。

明明既不合理也不合法，干部“提前离岗”何以仍能成为一种普遍现象，甚至“不成文的规则”？这背后究竟暴露了什么？如果站在普通职工立场上，仅从“养老退休待遇”角度看，这当然再次非常直观地暴露见证了“养老双轨制”下，国家公职人员与普遍职工之间一种完全不可同日而语的巨大养老退休待遇反差，与时下一直引发公众热议的“延迟退休”构成了一种十分鲜明逼仄的对比。

但如果回到公务员职业本身进一步深入考察，又会发现，干部“提前离岗”现象的普遍存在，实际上也暴露了现行公务员管理制度中的许多深层次弊端。这主要体现在，一方面，公务员职业评价激励机制，过于单一依赖“官位”的体制弊端。对一个公职人员来说，无论是褒扬奖励，还是福利待遇的供给，都取决于官位级别。而在金字塔式行政体系结构下，官位数量总是有限的，并且愈往上愈有限。这种背景下，为了能让“更多的人能享受干部待遇”，办法势必只能是，或者增设机构数量、领导职数，或者让现有领导“提前离岗”，“给下面的人腾出位置”。

另一方面，公务员退出机制不畅，普遍存在“能进不能出”、“能上不能下”的体制弊端。虽然《公务员法》给出了不少公务员退出渠道，如开除、辞职、辞退、退休，但在现实中，能有效保证公务员流动的退出渠道实际上并不多，正因此，一刀切的“提前离岗”才会时常出现。

目前，虽然当地否认了相关报道，但此事还需上级机关的调查后，给出一个权威的说法。同时，此事背后反映出的问题也值得深思。

 

“提前离岗”是被异化的干部年轻化

按照当地官方的说法，之所以对达到年龄要求的干部实施提前离岗，主要是因为要践行干部年轻化的用人倾向。且不说此举是否真正能到达到“干部年轻化”的本意，这一行为的法律效用，都难以经得起推敲。从新闻来看，这一决议只是当地市委的一个会议决定的，提前离岗的决定下达前，连当事人都不知情，而公务员法中也并无提前离岗一说。政府部门进人和退出，都有着严格的规定和程序，地方组织部门如此单方面划定一条年龄线就对干部予以提前调离岗位，轻率程度可见一斑。一个企业辞退员工都需要经过各种程序和尽到事先告知被辞退者的义务，却没想到，一个地方部门，仅仅以一个不到15分钟的会议，就宣布62人将被提前调离岗位。

至于推动干部年轻化的目的，也显得疑点重重。一来，干部年轻化只是一个相对的概念，它应该只是组织机构整体年龄结构的一个反馈，而不该是每个岗位上的年龄一刀切。其推动的方式也只能是以考核进行，以程序和能力为核心依据；二来，干部年轻化与其说反对的是干部的老龄化，不如说是反对按照年龄和权威论资排辈的权力惯性。因此，应对之道应该是确保有能力的年轻人有着正常的上升通道即行，而非机械化的制造到了年龄就下，更不应该是“下”了却还依然占据用人资源。以此来看，这一打着推动干部年轻化旗号的提前离岗决定，其在某种程度上恰恰是对于干部年轻化初衷的异化。

离岗却可以拿着比在岗更高的工资，提前调离是在人为制造吃空饷，已不容置疑。事实上，当地的一些做法已经给出了最好的证明:据一名“提前离岗”的干部介绍，因为河北省最近严查“吃空饷”，黄骅工商局一些多年不到单位上班的人都在这个风头上回来上班了——如果不是吃空饷，为什么非要来这一出“回马枪”?

在中央严查吃空饷和收紧编制的背景下，黄骅市却仍推出明显有违程序正义和法律依据的提前离岗，其间用意确实给人以很大的想象空间，比如是否存在以权谋私。

此事引发舆论关切，最大的“噱头”在于亮明了一种新的吃空饷现象，但其危害，却绝不止于吃空饷这么简单。其背后，所折射出来的地方政府在编制管理上的混乱，干部年轻化在落实过程中的被异化，以及公务员正常退出机制上的缺位，因为事关政府公信和权力制约，都是一道道必须被严肃对待的改革命题。

【启示与思考】

一边在清理潜藏的“吃空饷”者，一边却在批量制造“吃空饷”者，这样治理“吃空饷”的做法，让人不解。

虽然“提前离岗”，打着促进干部队伍年轻化旗号，在拿一些领导干部开刀。但是，这个既突破了公务员法所规定的退休底线，又破坏了公务员工资正常增长机制的“创新”，明显是个被扭曲的违法违规规定，在拿法律当儿戏，是在绑架纳税人当冤大头，最终损伤的无疑是政府公信力。

事实上，让一些在编不在岗官员公开“吃空饷”，并不是黄骅市首创，一些地方早而有之且大行其道，而且创意出“内退”“假修”等一些不着边际的词汇，已成了安抚提前退出领导岗位者的福利。官员“提前离岗”的被异化，无非是因为只能上不能下的官场潜规则在作祟。显然，其中凸显的一个原因是决策领导不愿“得罪人”。另一个原因则是“被离岗”者不愿交出“铁交椅”。前者是一种失职，是对官员的放纵；后者是一种官本位意识的体现。而两者妥协之后，“提前离岗”自然会成官员“吃空饷”通道。

不过，更具讽刺意味的是。一方面，一些高举依法行政大旗的地方政府，却置公务员法规不顾，竟拿纳税人钱为提前离岗官员“吃空饷”买单，做着执法犯法的事。另一方面，面对国家延迟退休的规划，却在干着投机取巧的买卖。这种体制内权利自费的做法，怎能面对那些为改革做出牺牲的下岗职工？又让那些缴纳社保退休金而不得不面临延退的体制外员工情以何堪？

改革不是请客吃饭，依法行政也不是只对百姓不对官员的儿戏，“提前离岗”不应该成官员“吃空饷”通道。

“一刀切”的志趣所在，与解决官员能上能下背道而驰。那一刀看似切了下去，但是因为在制度上无所依凭，各方又各打自己的算盘，所以操作到最后只能变成“切不断，理还乱”。被切的官员不可能真正离开，因为名不正言不顺。非但不能真正离开，而且必须在现实利益方面给他们作出安抚和补偿。如此一来，减官成了“冗官”，纳税人的花费越来越多，享受同等官员待遇的人越来越多。“吃空饷”在民众看来罪孽深重，到了一些地方的操作体系中反倒成了无关紧要的副产品。其实，我们应当回到逻辑链条的最初，问一声，黄骅的所作所为真的是为了官员能下、官员年轻化吗？

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责任编辑：蔡畅

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