山东：营改增背景下的中央地方财政关系

中央和地方的财政管理体制,或者说政府间财政关系,虽然在十八届三中全会上已经作了一些原则性、方向性的、目标性的规定,但在具体方案方面,还有待探索和研究。这里主要谈谈我的一些思考和看法。

对于中央地方之间的财政分配关系,之前的研究基本上都侧重于事权的划分和支出责任。而对于中央地方财政关系的另外一侧,也就是中央和地方的收入划分问题,以及地方税体系建设的问题,虽然也有一些研究,但非常遗憾地是,大多数研究并没有涵盖营改增这一背景。因此,现有的收入划分和地方税体系研究,尤其是在当前积极推进营改增背景下的研究,相对来说是滞后于改革需要的。

按照三中全会的精神,我们基本不会改变中央地方的收入格局,换句话说,就是要坚持1994年以来的分税制改革方向。

根据三中全会《决定》,在中央和地方财力分配方面,要“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。所谓“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”,在我看来就是中央和地方的财政收入要保持在一个基本的数量关系上。以2012年为例,中央财政收入(包括税收返还)占全部财政收入的47.89%,地方财政收入占52.11%；中央财政收入(不包括税收返还)占全部财政收入的43.52%,地方财政收入占56.48%。综合来看,就是中央占45%左右,地方占55%左右。

全会召开之前,社会上有很多讨论,学术界和决策层也有争论,一些地方政府也一直在呼吁,就是在下一步的深化改革中,我们能否改变现有的中央地方收入格局,使地方财政收入占全部财政收入的比例有较为明显的提高。那么按照三中全会的精神,我们基本不会改变这种收入格局,换句话说,就是要坚持1994年以来的分税制改革方向。我个人认为中央坚持这一方向是正确的。中央控制全部财政收入的一定比例,一方面这是国际通行的一个惯例,另一方面对我们国家本身也有非常重要的意义。中央掌握一定的财力,不仅可以保证政治和社会的整体稳定,同时也是基本公共服务均等化的客观要求。因为基本公共服务均等化单纯依靠地方无法解决,会牵涉到很多利益方面的复杂问题,必须在全国的层面来进行平衡,也就是通过中央的财政收入来平衡地区间的财力差距,包括东、中、西部之间的差距和城乡之间的差距。

并不是把所有的营业税都改为增值税就是最好的,而是应该根据具体的国情。目前我倾向于营业税和增值税的双轨制。

但是在推行营改增之后,中央与地方的财力格局就有可能发生变化,这是很明显的。归结起来有两种可能:

第一种可能是全部营业税改为增值税。现在有一些人,确实认为应该把全部的营业税改为增值税。以2012年为例,地方的营业税收入为15747.64亿元,假定全部改为增值税,按照增值税中央75%地方25%的分成比例,地方只能得到3936.91亿元,就会产生一个11810.73亿元的差额。怎么办呢?现在有一个流行的意见,包括我们国务院发展研究中心的“383方案”也是这么认为的,就是可以将原本归中央收入的消费税和车购税划归地方。2012年我国的消费税总额是7875.58亿,车购税总额是2228.91亿,二者之和是　10104.49亿元,与11810.73亿元的差额只差1700多亿元,基本能够弥补全部营业税改为增值税后给地方带来的收入减少。

还有一种可能,就是依然保留营业税,实行营业税与增值税并存(双轨)。究竟多大比例的营业税改为增值税是合适的,这要由国家的产业政策和结构调整的需要来定。我们可以找一个中性的数据,就是把50%的营业税改为增值税,即7873.82亿元的营业税改为增值税,按照增值税中央75%地方25%的分成比例,地方财政收入将减少5905.37亿元,接近6000亿,那么仅消费税就可以弥补地方收入的缺口。

在推进营改增的过程中,一些地方确实存在税收收入减少的问题,或者有着这方面的担心和顾虑。为此国家采取了过渡性办法,就是原来归地方的营业税,改征增值税之后依然归地方,中央不参与因试点所带来的增值税增量的分成。这同样体现了三中全会《决定》中所说的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的精神。但这毕竟只是一种权宜性、暂时性的过渡办法,并不是一种长期、稳定的制度安排。

在推进营改增的大背景下保持中央地方财力格局稳定,我个人认为,要在七年之内完成改革任务,还是不要大动干戈,不做大的调整,这样调整难度就不会太大。因此,就我目前思考的结论,我倾向于营业税和增值税的双轨制。一方面,我们进行营改增的目的就是调整产业结构,促进现代服务业发展,如果已经达到了这一目的,就没必要把所有的营业税改为增值税；另一方面,我们现在90%左右的企业都是小规模纳税人,适用简易征收办法,对它们没必要改变税种。就国际范围来看,有很多国家也是营业税、增值税双轨的,包括我国的台湾地区；美国根本就没有增值税；实行增值税的国家,各国的模式也是不一样的,澳大利亚和加拿大等国家的增值税叫GHT,就是商品和劳务税,他们与欧盟的那种统一的、完整型的增值税模式也是不一样的。因此我认为,并不是把所有的营业税都改为增值税就是最好的,而是应该根据具体的国情,来调整我们的财税政策。在适应产业结构调整和促进现代服务业发展的前提下,保持营业税和增值税的双轨制,中央地方财政关系的调整幅度不需要很大,只需在适当完善地方税体系的同时,对中央和地方的收入配置进行一些微调,就可以达到既定的目的。这样既不损害税制改革的要求,也很好地体现了“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的精神。

地方税改革是相对滞后的,部分地方税种比如房地产税制度改革,甚至可以说是严重滞后的,必须加大改革力度和促进税制结构转型。

如果说“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”是财税改革的精神和原则的话,那么三中全会《决定》中的下一句话“结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”就应该是下一步改革的方向。

前面已经讲过,营改增之后,地方收入可能会减少,那么把原本归中央的消费税划归地方,以弥补地方的收入缺口,这是否合适呢?我认为应该慎重考虑。

这里面有两个非常复杂的问题。第一,我们现在的消费税属于特种消费税,而不是一般消费税。消费税中大约有1000亿元来自于烟草、酒等行业。如果把这些特种消费税作为地方税种,那么很可能将来会产生相当大的负面效应,很多地方政府可能会为了培植税源而大量上马烟草、酒企等项目。因此,目前的消费税并不适合作为地方税种。第二,如果把特种消费税改为一般消费税的话,征税环节就必须从目前的批发环节改到零售环节。这里面的问题同样很多,首先征收方式和征收成本就难以解决。综合考虑,我认为把国内的消费税变为地方税,需要非常非常地慎重。

因此,税制改革比较具备可行性的思路是,在税种方面的调整幅度不能太大,比如可以考虑车购税直接划归地方,这样既可以弥补地方的部分损失,在征收方式和征收难度上也不会有太大的变化。再加上地方税体系改革的推进,税源的不断开拓和稳定,同样足够弥补因营改增所带来的收入减少。

目前来看,在中央和地方的财税管理体制中,地方税改革是相对滞后的,部分地方税种比如房地产税制度改革,甚至可以说是严重滞后的,必须加大改革力度和促进税制结构转型,力争在2020年前完成改革任务。

地方税的范畴按照口径大小可以归纳为以下三种:一是大口径,它是将分税制规定的共享税中归地方政府分享的税种都作为地方税,相当于地方政府的税收概念,如增值税和所得税等,所以地方税包括的税种最多；二是中口径,收入完全归地方支配使用,并由地方政府征收管理的税属于地方税。三是小口径,收入归属权、征收管理权和立法权都属于地方政府的税才是地方税。

当前的地方税收入结构,呈现出共享税收入占比较高、成为地方税支柱的特征。在地方政府的总体税收中,四种具有中央、地方共享税特点的税种,加上教育费附加,占到了70%以上。而小口径的8个税种,也就是收入归属权、征收管理权和立法权都属于地方政府的税,只占到了地方税总体收入的不到30%。因此,适当提高地方税收入占地方本级收入的比重,健全和完善税制,应是下一步地方税体系改革的原则和方向。其中,房地产税未来将作为地方政府的一个主体税种,基本上已经形成共识。

(作者系国务院发展研究中心研究员、著名财政税收政策专家)

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2013/1223/750831.shtml