【案例】“十面霾伏”下，辽宁开出首例雾霾罚单

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

辽宁开总额5420万雾霾罚单 部分官员质疑有效性

“雾霾罚单”始开：丢官员面子、卡地方项目

有辽宁省官员称，被罚城市的市长面子上过不去，可能倒逼地方注重治污；但也有地方官员质疑罚款的有效性

“十面霾伏”之下，老工业基地辽宁率先突围，开出了国内首张“雾霾罚单”。

近日，辽宁省对下辖八市开出总额达5420万元的罚单，以惩罚这些城市空气质量超标。辽宁省环保厅宣教中心相关负责人靳辉告诉《第一财经日报》记者，其实早在去年12月份，辽宁省已经对下辖城市开出罚单，只是近期公布了累计罚款额度。

除辽宁外，向多省环保厅了解到，目前还没有因空气质量不达标对城市罚款的其他先例。不过浙江省已出台相关规定，以PM2.5(细颗粒物)指标年均浓度升降来奖励或惩罚城市，但这一规定要到明年起才在当地部分设区市实施。

一位不愿意透露姓名的辽宁省官员称，罚款多少对城市的鞭策作用有限，但是作为被罚款城市的市长，在面子上也过不去，这可能倒逼地方主政者注重城市污染治理。

但也有官员说，针对流动性极强的空气罚款并不合理，应在确定污染成因后再谋处罚，并将责任落实到具体干部。

5420万元罚单详解

辽宁省环保厅提供给的一份资料显示，全省环境空气质量考核罚缴资金总计5420万元，其中沈阳3460万元、大连160万元、鞍山780万元、抚顺160万元、本溪20万元、营口40万元、辽阳500万元、葫芦岛300万元。

2012年5月，辽宁省公布了《辽宁省城市环境空气质量考核暂行办法》(下称《办法》)，这就是此次辽宁八市遭到罚款的政策依据。

根据《办法》，辽宁省内14个省辖市将每天接受空气质量考核，考核指标由二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物(PM10)组成，辽宁省环境监测中心对这些城市每日考核指标进行统计，按月将数据提供给辽宁省环保厅，环保厅进行核定后将考核结果和罚单开给各个城市，并抄送给辽宁省财政厅。罚缴资金由财政厅在年终结算时一并扣缴。

 

那具体的罚款数额如何确定？这主要依据二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物日平均超标浓度的多少来定。

《办法》称，在三项指标的国家标准值上，若二氧化硫超标达0.25倍，罚缴20万元，每递增0.25倍(含0.25倍)，加罚20万元；二氧化氮同二氧化硫；可吸入颗粒物超标达0.5倍，罚缴20万元，每递增0.5倍(含0.5倍)，加罚20万元。

11个月累计下来，沈阳市被罚款最多，它也是辽宁所有城市环境空气质量排名的末位。

其实辽宁省空气质量考核处罚是借鉴此前省内的水断面考核处罚，当时对城市辖区内的水断面进行监测，若水质超标就会被罚款，罚缴资金用于省内统筹河流治理。

据辽宁省环保厅资料，5420万元罚款将全部用于蓝天工程。这一工程的目标是到2015年，全省70%以上的省辖市城市环境空气质量达到国标的二级标准，PM2.5、灰霾污染得到有效控制，二氧化硫、氮氧化物排放总量完成国家下达的控制指标。

蓝天工程涉及供热、天然气网建设、淘汰落后产能、城市绿化、绿色交通、大气监控等。该工程除了上述空气质量超标城市的罚款外，还来自于项目生态补偿，国家环保专项资金补助、国债、亚行和世行贷款等。

浙江“赏罚结合”

辽宁是全国首个对城市开出“雾霾罚单”的省级行政区，而据记者不完全统计，不少省份都在针对空气质量酝酿考核办法。

2013年6月，《浙江省环境空气质量管理考核办法》(试行)正式发布，其中有依据PM2.5指标高低来对城市进行奖励或罚款的规定，但要从明年起才在部分地区施行。

浙江省规定将城市环境空气质量管理每年考核一次，考核结果将与建设项目环境影响评价相挂钩，若城市考核不合格，下一年度各级环保行政主管部门暂停审批对该城市PM2.5指标造成重大影响的工业建设项目。

另外，浙江对环境空气质量考核结果在合格以上的城市，视PM2.5指标年均浓度下降情况，将分别奖励100万元~500万元；考核结果不合格的，将视PM2.5指标年均浓度上升情况，分别处罚200万元~500万元。

有浙江省衢州市官员告诉记者，目前考核办法发布未满一年，年度考核结果尚未出炉，所以省里还未开出罚单。该人士表示，各市所有的大气监测数据都是和省里统一联网的，而各市的多个监测站均装有自动采样装置，即时监测即时发布的数据不可能有人为造假的可能。

福建省环保厅人士则称，目前该省正在起草《福建省环境空气质量管理考核办法(试行)》。该省环保厅对当地媒体称，考核结果除了作为区政府实绩分析评价的依据外，还与建设项目环境影响评价相挂钩。环境空气质量管理考核评定为不合格的城市，实行区域限批，暂停审批对城市PM10造成重大影响的工业建设项目。

陕西省环保厅宣传处的李女士告诉记者，《陕西省大气污染防治条例》11月底通过，预计于2014年1月1日起执行。她介绍说，这一将在本月20日正式公布的防治条例亮点就在于对企业污染排放的处罚措施将会更为严格，处罚力度更大以改变违法成本低的局面。除此之外，该条例也强化了对地方政府监管部门的考核，但至于具体细则，还需要等到12月20日公布之后才知道。

江苏省环保厅宣教中心的严先生则对记者称，江苏省还未出台相关办法，也没有听说要开罚单。

记者采访的河北省环保厅人士称，目前该省只对气体排放超标的企业罚款，没有因空气质量不达标而对城市罚款的规定。

国家主席习近平12月9日在听取河北省委党的群众路线教育实践活动总体情况汇报时指出，你们提了8个方面、38条整改举措，关键是要抓好落实。这些年，河北积累的发展矛盾比较多，整改触及的利益很直接，仅调减钢铁、燃煤、水泥、玻璃产能和治理大气污染就需要下极大功夫。

习近平表示，无论班子整改还是个人整改，都要严明责任，加强监督，确保兑现承诺，立了军令状就要看结果。凡是有问题不整改、大问题小整改、边整改边再犯的，都要严肃批评教育，必要时采取组织措施和纪律措施。

 

官员的面子问题

但目前也有人担心，“雾霾罚款”会否流于形式，变成上下级间的“数字游戏”？与此同时，这种罚款本身是否合理？

上述衢州市官员表示，罚款的额度如果只是几百万的话，对政府来说意义并不会很大，“罚款更像是敲个警钟吧。”

前述辽宁省官员坦承，几百万甚至几千万的罚款的确对一些城市来说不算什么，“作为沈阳这样一个大的省会城市，3000多万它也是不在乎的。”

但这位辽宁官员称，罚钱多少鞭策有限，但罚钱被公布后，会让市长面子上挂不住，以此来倒逼他重视大气污染治理。

“你这个城市罚款这么多，你(市长)怎么解释，到时候在大会上说落实科学发展观、发展生态文明，你怎么讲？(这个罚款)关键是让市长在面子上过不去，要的就是这种效果，在现有的体制下，面子最重要。”他说。

浙江省环保厅污防处工程师孙国金也曾表示：“这个考核结果公开，也算是一种政绩，如果考核不好，当地老百姓也会有意见的，也是一种压力。”

除了对罚款效果存在争议外，目前对罚款本身也存在不同看法。

上述衢州市官员就提出，PM2.5的成因很复杂，受到外来的影响也比较大。实际上，空气问题和水的问题无法拿来比较，考核起来难度很大。水的考核比较合理，可以通过对进出水的断面进行考核，但大气流动性太强，成因也太复杂。

“虽然本地因素肯定存在，但很难区分清楚本地因素究竟贡献了多少百分比。”他说。事实上，杭州市环保局近日就对外称，冬季时的雾霾成因70%是受外来影响。

另外，目前浙江积累PM2.5数据仅一年，这位衢州市官员因此认为，可能需要经过几年数据的积累才能把成因分析得更透彻，“这样处罚和治理起来才更科学”。他还提出，对地方政府罚款只能是手段之一，“更重要的可能还是项目区域限批，或者具体纳入各个干部的考核。”

辽宁开5420万元“雾霾罚单”，谁应买单？

遏制空气污染，改善生态环境，经济手段不是不能用，同时还要更多发挥政绩考核这个“指挥棒”的作用。

在全国大范围雾霾的大背景下，这一举措被网友称为“罚款治霾”，并对其合理性和效果提出了疑问。转变发展方式、节能减排提了这么多年，但很多地方依然缺乏动力。眼看空气质量越来越差，雾霾范围和严重程度不断创纪录，靠罚款就能治得了雾霾吗？罚这些钱谁来出？会不会出现“交了保护费更放心排污”的情况？

细究一下，这个处罚决定是根据《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》做出的。而这个办法明确把空气质量作为地方的政绩考核标准，并规定了具体的考核指标。应该说，这种考核导向和量化管理，比起以往的唯GDP主义，是一种进步。并且，通过经济手段调节污染物排放，也不失为一种有益的探索。

不过，网友的担心，也并非没有道理。比如，给城市开出的罚单，由谁来“买单”？是地方财政，还是污染企业？如果是花公共财政的钱，从污染中得利的人，会有痛感吗？对一个污染大户的城市和企业来说，几十万、上百万的罚款，不过是九牛一毛，真能迫使其痛下决心节能减排吗？

 

对环境空气质量进行评价，体现了政绩考核导向的可喜变化，但要把好事做好做实，需要更细化的标准和更有效的抓手。

对于空气污染严重的地方和排污企业，也要具体分析、对症下药。确实属于落后产能和严重污染的，该关停的要坚决关停，不能允许其交了钱继续排污。对恶意排污的企业，不仅要罚，而且要罚它个倾家荡产，让他付出“付不起的代价”。这样才能形成威慑力，真正起到“经济调节”效果。

对地方政府和领导干部来说，罚款的效果，可能不如改进政绩评价标准。提高环境保护等指标在政绩考核中的权重，以此来决定官员的提拔任用、德能勤绩，才能从根本上改变“唯GDP”的政绩追求，增添淘汰落后产能的动力。

遏制空气污染，改善生态环境，经济手段不是不能用，同时还要更多发挥政绩考核这个“指挥棒”的作用。通俗地说，把空气质量和官员的“乌纱帽”挂钩，要比罚点钱更管用。

“雾霾罚单”，究竟想让谁心疼？

“雾霾罚单”还真够新鲜的。在十面霾伏的当下，“雾霾罚单”刚一亮相着实让公众为之一振，看出了有关部门对雾霾的重视。但是，这样的举动，也让公众感受到了其中的不妥之处。其间牵涉到这样一个问题：这样的罚单罚的是谁？谁来为这些罚款买单？

首先，我们需要找到雾霾的主要元凶：一是违法排污，二是监管不力。罚款可以有，但要找对对象。一个城市雾霾天气的形成，和污染有关，和监管有关。如果真的需要罚款的话，也只有两个群体可以被罚，那就是制造雾霾的人和监管雾霾的人。而辽宁的这个“雾霾罚单”是开给谁的呢？

雾霾的产生，罪魁祸首是制造污染的人，是监管污染的人。需要承担“雾霾罚单”责任的是以上群体，谁的错就让谁承担才是公平的。罚款的初衷是让排污企业考虑违法成本而收敛；环保部门会因为自身利益而加强监管；相关官员会因为自身利益而积极作为。

然而，把“雾霾罚单”开给一个城市，地方政府上缴的罚款来自于公共财政，就算罚的再多，官员不心疼，监管部门不心疼，污染企业更不心疼，最心疼的还是老百姓。本来，当地群众就已经饱受雾霾之苦，最后还要掏钱负担这笔罚款。而且，这种罚款造成的痛楚并不会刺激到那些制造污染的单位或者个人，因为没有落到自己的头上，所有的违规行为还是会延续下去。

公众不反对罚款，但一定要找对罚款对象。只有让那些污染企业为自己的行为掏钱买单、让没有切实履行监管责任的相关部门为失职付出代价，才能真正起到警醒作用，才能真正有助于环境改善。

雾霾罚单不能只触及官员“面子”

对下辖政府开“雾霾罚单”，勇气固然可嘉，效果更值得关注。根据《辽宁省城市环境空气质量考核暂行办法》，“雾霾罚单”的罚款由省财政厅直接从下级城市财政资金中扣缴，而源于下级政府财政资金的“雾霾罚款”，仍然归于被罚城市，主要用于治理大气污染的“蓝天工程”上面。由此可见，“雾霾罚款”只不过从被罚城市的左手转到右手，效果如何，令人生疑。如辽宁省一位官员认为，罚款对城市的鞭策作用有限，只是会让被罚款城市领导“在面子上过不去”，果真如此的话，“雾霾罚单”能否倒逼城市污染治理，确实需要实践检验。

每年的财政预算，自然都会拨出一部分用于治理包括大气污染在内的环境污染，这是不争的事实。此外，取之于污染、更应该用之于治污的“空气排污费”，征收了多少、是否用于治理污染以及使用效果如何，也应该给公众一个明确的说法。有了上述两项，如今“雾霾罚单”的款项也规定用于治理大气污染，这些规定用于治理污染的款项不在少数，舆论显然更关注其利用效率，价值几何。

 

正如某官员所言，“雾霾罚单”的作用在于令被罚城市的领导“在面子上过不去”。应该说，“雾霾罚单”只是触动官员的面子还不够，更应该触动官员的“里子”，触动其灵魂。下级城市面临“雾霾罚单”，此款项如何落实，被罚款项造成的空虚，是否会将其他款项进行弥补，由此对其他支出尤其是民生支出造成影响?且抛开雾霾罚款从政府左口袋到右口袋的转换，即便该罚款完成不同角色之间的转换，由于其来自公共财政资金，不会让官员自己“出血”，对他们的触及程度就可想而知了。仅仅是罚款，或许还会令官员“面子”过不去，而若不触及他们的利益所在，“雾霾罚单”的效果或许只会停留在象征意义上。

提供优质的公共产品和服务是政府的职责所在。在环境问题不断突出的今天，天朗气清、青山绿水成为公众越来越渴求的稀缺公共产品，这也就加大了政府部门在此方面的责任权重。虎兕出于柙，龟玉毁于椟中，典守者咎不可逭。面对源于工业排污、机动车尾气、施工扬尘等因素的雾霾天气，政府部门应该切实担起责任。加强雾霾治理的责任追溯，不能停留在触及官员的“面子”上，更要触及他们的“里子”，将雾霾治理跟仕途升迁挂钩，将包括大气治理在内的环境治理作为地方政府和官员政绩考核的硬杠杠，给他们戴上不仅会伤“面子”更能触及“里子”的“紧箍咒”。最重要的一点，制度的生命在于落实。无论是“雾霾罚单”，还是绩效问责，只有落地，才能生效。

【启示与思考】

治理环境污染，辽宁省终于出现了大动作，首当其冲给当地的八个市开了罚单，在全国第一个自己打了自己脸，在环境治理污染工作中更是敢吃螃蟹的第一家。对于辽宁省治理环境污染工作中所做出的举动，我们群众应该用掌声鼓励，因为在环境治理工作中，辽宁省这样做也有自己的道理。

自开罚单彰显了辽宁省在环境治理工作中的责任意识。自开罚单这说明了辽宁省很重视环境治理这项工作，在这项工作中辽宁省更是顺应时代潮流，努力开辟新途径，通过自我完善制度，让制度落地有声，让管理落实有形，体现了自己的工作为党负责，为政府负责，为人民群众负责的原则。

自开罚单让辽宁省在环境治理过程中，不会出现糊涂账。发展经济就要对环境负责，哪一级政府部门在发展中忽视了环境保护，就要挨鞭子，就要受到处罚。还在就是在环境保护中，不能做与不做都是一个样，做好要奖励，做不好就在动真格的，通过落实罚单，让各级政府部门更能重视在发展经济的同时加大对环境保护，要真正体现出做与不同不能混淆在一起，成一笔糊涂账，只有功过分清，才能够将这项工作做好。

自开罚单也是环境治理开展批评与自我批评的实践活动。工作没干好，就要处罚，这是批评，同时辽宁省这样做也是在环境治理这项工作中自我批评的展示，自己开罚单说明在环境治理这项工作中，辽宁省还有很多工作要做，辽宁省与其它地区相比还有很大差距，对自己人开展罚单，就是勇于揭自己丑，亮自己的短，开罚单是党的教育实践活动的又一体现。

自开罚单让辽宁的环境治理工作知耻而进。环境治理不好做，要打破官员思想的通常观念，要放缓GDP的增长速度，要与官员的乌纱帽相联系，这新时代的要求，必须在环境治理中要有动作，并且这动作时刻提醒自己应该怎么做，应该如何干。自开罚单是清醒剂，时刻让政府部门的领导明白在这项工作中自己还需要干得很多，罚单是耻辱，要知耻而进，将这项工作做好，要对得起党、政府和人民，要与新时代的中国梦相联系，只有这样工作才能干好，环境治理才出会实绩。

辽宁环境治理自开罚单，体现了政府部门实事求是自揭其丑的精神，这体现了在环境治理方面辽宁更会与党中央的号召紧紧相随，做出真正的成绩来。我们最后希望这些罚单所得的收入能够真正用于环境治理工作上，将钱用到刀刃上，多做惠民工程，让辽宁省为打造本省的蓝天碧水做出成绩，同时更能为全国的环境治理工作的全面开展顺利进行起到保驾护航的作用。

作为“谋一方发展、保一方百姓”的地方政府，统筹好经济社会发展与生态环境保护之间的关系，责无旁贷。辽宁开出“雾霾罚单”，问责地方政府，可以说是一次有益尝试。

“雾霾罚单”的初衷无可非议，之所以会引起一些网友的质疑甚至反对，是因为人们在主观方面存在误读，客观方面是因为有其他领域类似措施的前车之鉴。但具体到“雾霾罚单”，恐怕还是在于这项制度本身尚不够完善，至少从相关新闻报道来看，除了一句“罚缴资金将全部用于去年6月份启动的蓝天工程”外，并没有看到保证罚款公开透明使用等相关机制和措施。这一点，应该是人们对其实际效果心存忧虑的主要原因。

因此，希望有关部门能够就“雾霾罚单”制度的运行进一步广征意见，让民众参与讨论，共同研究制定出“雾霾罚单”使用及监督机制；同时，要将治霾项目的名称、资金去向等重要信息对外公开，实行阳光操作，全程接受社会监督。只有这样，才能使“雾霾罚单”中的每一分钱都能用在大气污染治理上，也才能打消人们的疑虑和担心。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/1218/751214.shtml