【案例】推进户籍制度改革 实现亿万农业转移人口“市民梦”

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

户籍改革路线图浮现福利等各利益仍是重大阻力

“到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。”12月17日，中国公安部副部长黄明表示。

黄明给“加快户籍制度改革”的定调是：党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。他强调，“根据十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。”

事实上，在刚结束不久的中央城镇化工作会议上，官方明确提出要”推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化“作为首要任务。

改革目标

2020年城乡统一户籍制度

中国户籍管理制度最早要追溯到1958年，产生了“常住”、“暂住”、“迁出”等一系列概念。改革开放以来，两亿多人开始在注册地之外的城市学习或工作，这些“外地人”在就业、福利、购车和购房中被“区别对待”。

近年来户籍制度改革声音愈发响亮。就《国际金融报》记者的体验看，几乎每年包括全国两会、部委会议在内的全国诸多重要会议，都曾强调“改革户籍制度”的重要性，也出台过很多与户籍制度改革有关的文件。

比如，去年2月23日，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，“在户籍迁徙实行的分类政策中，地级市落户首次得到放开”。2001年，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》也提出了“县级市户口迁徙标准”。

随着新一届政府将新型城镇化建设作为发展的重点后，市场再次对户籍改革充满期待。经济学家华生近日在公开论坛上所言，新型城镇化的核心改革是改户籍，“新型城镇化提的基本出发点就是改变这个城市化只要土地不要人，就是要改变这个农民工进城之后的身份仍然没有变，要真正的可融入的城市化”。

刚结束的中央城镇化工作会议强调，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。对此，有媒体分析，这一要求的背后是“中国的户籍城镇化率远远低于城镇化率”。国家统计局公布的数据显示，2012年中国城镇化率达到52.57%，但户籍城镇化率仅为35%左右。

“加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”黄明12月17日公布了中国户籍未来改革的重点。

黄明介绍，公安部已会同国家发改委等12个部门组成工作班子，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见，“目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善”。

具体到户籍制度本身，公安部给出的时间表示：到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

 

改革难点

核心问题是公共福利与户籍挂钩

“中国推出户籍制度改革的时间表和路线图，可保证农民真正融入城市。”对此，新加坡《联合早报》分析。

华东师范大学教授徐长乐曾数次就户籍问题对《国际金融报》记者举例称，户籍改革，要让农民成为最大的受益者之一。比如，每年春节前后，都会出现农民工的“返乡潮”、“外出务工潮”等，这加重了社会乃至个人的生活、精神和国家层面的运输成本。

但中国的户籍制度定了福利、医疗、保险等各种利益，这成为户籍改革的重大阻力。

“一些深层次矛盾和问题还没有解决，集中体现在三方面。”黄明坦言，“核心问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

在黄明看来，第二个难点是“城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导”。其中，直辖市、副省级城市、省会城市和东部城市资源优势明显，吸引大量流动人口聚集。这些城市普遍人口增长与资源、环境矛盾加剧，环境污染、交通拥堵等“城市病”问题比较严重，承载压力较大。中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大，但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程，吸引人口集聚的能力不足。

第三个难点是各类群体的诉求不同，需要统筹兼顾。“各类群体高度期待且诉求多元，需要充分尊重并统筹兼顾好不同群体的利益诉求，突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进。”黄明说。对此，黄明称，“改革既要积极，又要稳妥，更要扎实。”

事实上，户籍改革不会阻碍经济发展，反而能促进地方经济的活力。“中国目前的区域发展并不平衡。这不仅是因为经济发展的不均所引起的，也与民生政策有一定关联。”徐长乐此前对《国际金融报》记者表示，“户籍制度最新的改革就能解决该问题。因为，其将在一定程度上缓解人口和资源过度集中于大城市的问题，促进中小型城市的发展和人民生活质量的提高。同时，此举还将推动不少城市产业的优化布局、承接转移等。”改革方向严控大城市放开二三四线城市就改革方向看，未来二线、三线和四线城市的落户或都不成问题。但对于一线城市，近日有媒体称，从官方“严格控制大城市的人口规模，收紧北上广深等大城市的入户制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制”的说法看，意味着中小城市户籍有望很快放开，“但北上广深等一线城市的落户政策可能将进一步收紧”。

有媒体发现，国家发改委主任徐绍史今年6月向全国人大常委会作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》的表述是“要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”。对比看，最主要的变化就是从“逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”变成了“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

“短期内，或者更长时间，中国都不可能将特大型城市，如上海、北京等的落户放开。”今年全国两会期间，一位资深媒体人士对《国际金融报》记者说，“这也许跟户籍所带有的附加利益有一定关系，但根本在于，这些城市根本没有足够的资源承载力来接纳众多的、优秀的外来打工者。比如，医疗、城市拥堵的交通，甚至是水电煤等最基本的资源。”

“也就是说，未来，一线城市仍将实行居住证制度。”上述人士说，“但可以改进的是，官方可以让外来打工者尽量与本地人口享受同等的福利。当然，这样的前提也是地方的财政要保持良好的水平。”

“特大城市之所以人口集聚、规模扩张，主要原因在于城市发展经营理念。”对此，北京大学教授陆杰华称，“原来一直是行政化而非市场化的城市发展经营理念，城市的行政级别一定程度上决定了公共资源的分配。”解决特大城市的户籍问题，必须改变行政化发展城市的模式，突破地方利益障碍。

还有媒体认为，城镇资源新布局将激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力，“如果中小城市的活力真正激发出来，即使收入没有特大城市高，但公共服务水平、空气环境质量都比特大城市好，那么，中小城市就拥有了跟特大城市竞争的实力”。

 

户籍制度改革，如何啃掉硬骨头？

户籍制度是块名副其实的硬骨头，难啃，但再难也得啃，早啃胜过晚啃，大啃胜过小啃。不啃掉这块硬骨头，新型城镇化就名不副实；不啃掉这块硬骨头，公共服务就无法实现均等；不啃掉这块硬骨头，国民就会被分为两类人，贴上不同的标签，形成事实上的不平等。

此前，有权威统计显示，中国城镇化率达52.57%，但户籍城镇化率非常低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，“户籍管理改革已大大滞后于人口事实上的城市化”。今年6月26日，国家发改委主任徐绍史向全国人大常委会作报告时坦称，现行的户籍管理、土地管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化，阻碍了城镇化健康发展。即便不从城镇化建设的角度探讨户籍制度改革，仅从平权这一基本诉求看，也应该毫不迟疑、大刀阔斧地推进户籍制度改革。

户籍制度改革难，难在何处？主要体现在户籍福利掣肘着改革，比如一些大城市的户口含金量极高，与户籍挂钩的个人权利有几十项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。可以断言，大城市户口附加着太多有形或隐形的福利，已是户籍制度改革艰难推进的缩影。此外，各类群体的诉求不同，现实中的阻力不小。比如不少在大城市辛勤打拼的务工人员，渴望体面地成为大城市的市民，但遭遇一些人拼命阻止，特别是大城市的少数“土著”，他们坚决认为蛋糕不能让外地人分享。还有一种担心认为，一旦彻底实行户籍制度改革，过多的人涌向大城市，会造成大城市不堪重负。

诚然，户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩。为此，不少人建议，剥离附着在户口上的大量权益和福利，淡化城市户口特别是大城市户口的魅力。这是一种思路，但应该看到，不应只考虑如何剥离城市户口的福利，还应该思考农村户口和小城镇户口的福利为何那么少，如果在农村或在城镇就能享受到较为健全的公共服务，或者像在大城市一样拥有较为充足的就业机会、教育条件和社会保障，还有那么多人涌进大城市吗？简言之，户籍制度改革的一个前提，不只是简单削减大城市的户口福利，而是还要让其他地方的户口也多一些含金量。

在新形势下，户籍制度已经远远不适应时代发展和公民基本权利诉求的需要。党的十八届三中全会已经明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。从目前的发展态势看，农村人口自由流向小城镇已不是问题，但有一点需要关注，即小城镇对农民工吸引力不强，不只是因为小城镇的公共服务尚未健全，更在于缺乏产业支撑，农民工找不到合适的工作，或者待遇不高。这进一步说明户籍制度改革，不是简单的名称转换，而要加大对小城镇建设的各种支持。有专家认为，从顶层设计层面重新配置城镇资源，城镇资源新布局将激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力，说的也正是这个道理。

 

针对公众关心的加快户籍制度改革有没有具体的路线图和时间表？黄明称，加快户籍制度改革的进程，要与全面建成小康社会相适应，与推进新型城镇化进程相一致。具体到户籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。这种新型的户籍制度，与公众预期能否契合？尚需实践证明。但可明确的是，户籍制度改革绝不是一个部门所能单兵突进的，除了公安部还牵涉到国家发改委等众多部门，各司其职，协力作战，户籍制度改革才不会只是身份登记的变化。

我国改革已经进入攻坚期和深水区，啃硬骨头，涉险滩，这是必须正视、必须有所作为的现实命题。户籍制度等硬骨头，不会自动消失，越到最后越难啃。户籍制度改革，应不刮风、不冒进、不搞运动，更应该防止雷声大雨点小，或者步履缓慢，上动下不动，走三步停两步。有了顶层设计，也有了民意支撑，就看户籍制度改革如何落实在行动中。

户籍改革就得拿“利益”开刀

户籍改革的核心是打破城乡二元结构，促进人口在不同地区间的有序流动。尤其是在新型城镇化过程中，有序吸纳农民变市民，不仅是推进社会良性运转的需要，也是新型城镇化的应有之义。正如黄明所指出的，“核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。在现实社会中，户籍就像一条“资格线”，直接决定着不同户籍持有者的公共服务优劣和社会福利高低。也正是户籍背后所附着的利益差异让户口成了身份和地位的标志，不仅进城务工农民对城市户口多有羡慕，而且有相当一部分大学毕业生同样不能落户就业城市。在城乡资源、区域资源不平衡的大背景下，户籍就像是一道“壁垒”，让城市难有开放可言，让发展更添许多阻碍。“户籍即利益”的现实也决定了，要改革，就必须先拿利益开刀，调整利益关系。

而“户籍即利益”格局之所以长期难解，很大程度上是因为，一些城市习惯以户籍为门槛，将外来务工人员等阻挡在公共福利体制之外，从而减轻财政负担；同时，因为没有城市户口也就意味着不能平等享有公共服务和社会福利，这就降低了获取农村剩余劳动力的成本，城市发展从中获益匪浅。有了这样的双重“利好”，长期获利的城市自然不愿意降低外来人员落户的门槛。也正如黄明所说，“户口附着上的利益太多，要逐步剥离”。只有率先剥离了这些利益的束缚，才能有效破解城市的户籍壁垒，以合法稳定住所和合法稳定职业为基本条件迁移户口也才会有可能。

剥离附着于户口上的利益，很大程度上也是为城市管理“减负”。在现有的格局中，相关福利制度很多都是“国家拨一点、地方出一点、个人交一点”的三方共筹，执行的依据同样多为户籍。而地方政府就好比“一家之主”，也要精打细算过日子，自然不愿接纳一个没有户籍福利的人落户自己的辖区，分享自己长期投入建成的福利机制。黄明坦言此举“涉及的领域多，协调的难度大，需要配套改革、协力攻坚”，原因就在这里。而配套改革、协力攻坚的首要对象，则必然是实现个人福利账号随人迁移，而不是继续与户籍一起沉睡。有学者解读《决定》对财权与事权的改革，认为国家上收部分财权和事权的目的，就在于突破地区保护、打破公共福利的区域不平衡与不协调。

户籍改革的根本目的是实现人口的有序自由流动。剥离附着于户口之上的各种利益，有助于提高户籍的开放性。但要实现流动的秩序性，根本还在于各地“利益”的均等化。正如农民之所以羡慕市民，是因为“市民”意味着更好的公共服务和社会福利。强调户籍改革要剥离利益，也断然不是要取消既有的公共福利，重回苦日子，而是强调户籍的开放性。归根结底，只有在“利益”均等的前提下，更加开放的户籍制度才不会加剧人口的单向流动。

 

【启示与思考】

城镇化的提出已有多年，在今年逐渐形成高潮。此次中央城镇化会议的一个最大收获，就是改变了原来只将城镇化作为拉动经济发展的一个手段的偏向，而是将其纳入到了建成小康社会、加快推进社会主义现代化的总体部署之中。而发展城镇化的关键，是实现人的城镇化，具体来说，就是要让农民像城市居民一样能够分享国民经济增长的红利，以此来打破长期存在于我国的城乡二元化的社会结构。这也就是徐绍史所说的“有序推进农业转移人口市民化，促进城乡发展一体化。”

虽然黄明客观地指出了户籍制度改革所面临的一些还未解决的深层矛盾和问题，以及其预示的改革难度和工作的长期性，但作为本次改革一个重要方面，可以明确的是，朝向新型户籍制度的改革方向不会改变。而这一点，也正是外界期待和关注的。

回顾过去几十年来，户籍制度在不同时代、环境、社会背景之下所处的位置，可以发现，这一制度本身并非一成不变。尤其随着国家发展路径的转变，与户籍制度相对应的国家政治、经济结构发生了巨大的变化，户籍制度作为一项重要的管理手段、经济手段，越来越难以发挥作用，甚至一定程度上阻碍了社会、经济的进一步发展。进入上世纪九十年代末，一些地方甚至开始摸索，如何打破户籍的坚冰。然而，受制于户籍改革本身的复杂性，这些尝试最终没能成功。

同样地，加快户籍制度改革的提出，也与中国当下的社会现实密切相关。一方面，经济的高速发展与城市化同步进行，大量农村人口向城镇转移，但这些已经纳入城镇化统计数字的人口，却无法在户籍上得到显现，数以亿计的人处于“半市民化”状态。另一方面，无论是市场经济的发展、消费市场的壮大，还是城市化进程的进一步推进，都离不开人的汇集。在这个意义上，大力推进户籍制度改革，可以实现人、社会、经济等方面的发展的“多赢”。

值得注意的是，在谈到户籍制度改革的重要原则时，黄明首先提到了尊重意愿。从表面上看，这是与户籍制度的束缚性相对立的一种表述，指明新型户籍制度不同以往的重要特征。但从户籍管理的本质来看，作为一项基本的国家行政制度，现代户籍制度在功能上，主要是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息，从而保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益。也就是说，户籍制度仅仅以身份证明、确认，便于人口统计而存在，至于公民的各项福利保障与户籍之间的关系，只限于信息共享，有利于公共服务品向个人的供给配发。

进一步而言，新型户籍制度把户籍管理与对应福利剥离开来，其实是回归户籍应有的单一功能，使个人作为权利主体，能够在国土之上自由流动，根据自己的意愿选择在哪里、过什么样的生活。在户籍流动限制以及附着其上的福利内涵消解的同时，舒展的状态让人的价值能够充分实现。站在这个角度，推进户籍制度改革的目的，不仅仅是经济发展问题，最终指向的，其实是人的公平发展。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0101/753437.shtml