【案例】《行政诉讼法》大修 让“民告官”不再难

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

行政诉讼法大修着力破解“民告官”难

行政诉讼俗称“民告官”。行政诉讼法修正案草案2013年12月23日提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。这是自1989年通过后，这部“民告官”法的首次修改。总共51条的修正案草案，表明立法机关决定对这部法律进行大幅度修改，着力解决行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”等问题。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰指出，公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”局面。

最高法院统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。

对此，草案从多方面完善对当事人诉权的保护：明确规定行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关应当依法应诉；扩大了受案范围，将行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇等纳入受案范围；明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；强化受理程序约束，规定人民法院应当在接到起诉时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。人民法院在七日内既不立案、又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉等。

现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件“审理难”问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，草案完善了管辖制度，规定了集中管辖和提级管辖的规定。

针对“执行难”的问题，草案进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任，一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是规定拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

此外，草案还增加了规范性文件的附带审查、完善诉讼人参加制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督等方面的规定。

北京大学教授姜明安评价说，修改行政诉讼法将对排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难、畅通官民争议的法律渠道以及推进法治中国的建设必将发挥重要作用。

 

《行政诉讼法》大修启动规范行政权力走得更远

作为三大诉讼法之一，《行政诉讼法》因直指行政权力，其完善与否直接关系到政府依法行政的水平，以及司法对于行政权力的监督力度。但一直以来，以《行政诉讼法》为据的行政诉讼行为，都面临着“立案难、审理难、执行难”三座大山，及时修法的呼声不绝于耳。

目前来看，审议中的行诉法修正案草案亮点不少，它们不同程度地回应了“立案难、审理难、执行难”三大现实问题。比如，在着力破解“立案难”这点上，草案要求，法院应当在接到起诉状时当场予以登记；不接收起诉状的，对责任人员依法给予处分；草案还明确可以“口头起诉”。此外，草案还在健全异地管辖机制的同时，要求对于拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这些对于破解“三难”、打碎民告官的现实壁垒，积极意义显而易见。

修正案草案即便成型，也得面临“徒法不足以自行”的现实命题，但从行诉法的设置初衷来看，让民告官变得容易，却是无可置疑的趋势。更重要的是，作为对具体行政行为的监督、制约方式之一，行政诉讼不仅能在畅通私权救济程序同时，确立起民众与政府在司法层面上的对等博弈权，进而强化来自坊间、针对行政权力的监督力量；它还能在独立审判的现代司法语境之下，强化司法力量对政府依法行政的监督制衡，而这正是行政诉讼法有别于民诉法、刑诉法的重要之处。

以行政权力为规制对象的行政诉讼制度，其首要问题便是纳入行诉体系监督视野之内的行政权力的范畴划定。就另一个层面来看，这也是解决“立案难”问题，而“立案难”实际反映了此前地方法院受制于行政机构、司法监督力有不逮的问题。修正案草案虽然在破解“立案难”上前进不少，但本质而言，它仍然只是在相对有限的受理范畴内，作进一步降低诉讼门槛的增量变革，依然只能针对侵害人身权、财产权等具体行政行为；而对诸如漠视公民、法人和其他组织的参与权、知情权等具体行政行为，尚无纳入行诉法受理范畴的意向，可谓美中不足。

正因为行诉法受理范围有限，大量代表行政权力的违规行为无法运用行诉法的相关规定予以规制。此次修正案草案首次提出行政诉讼可附带审查“红头文件”，突破不小，但附带审查本身却也限定了司法机关的权限。

行政诉讼法受理范围扩大，并不仅仅是一个量的变革，同样关乎现代法治框架中政府部门与司法机关的二元关系。从民众的角度看，行政诉讼法是挽救那些失范的行政权力，以避免对普通人造成伤害；而从操作主体的角度看，则是赋予司法机关在有关行政事项上更强劲的监督力度。实际上，这也正是保证独立审判的重要制度支撑。在这个意义上，行诉法理当进一步扩大受理范围，在监督行政权力的道路上走得更远。

“民告官”不难了，社会才能公正

行政诉讼法实施23年来，在解决行政争议、推进依法行政等方面发挥了重要作用。但是，屡见不鲜的“民告官”难于上青天，严重伤害了社会公正，也制造了大量的社会问题。

在行政审判实践中，出现了上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”现象。今年一次执法检查发现，在某一个省，2012年信访案件数量达36万余件，但行政诉讼案件数量只有不足6000件，大量行政纠纷最后涌入了信访，成为引发信访洪峰的重要原因。

行政诉讼法实施20多年来，“立案难”问题一直非常突出。有材料显示，2010年到2012年，有些省辖区内行政诉讼案件受理率从未超过40%，有时受理率甚至达不到三分之一，有的地方甚至实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。行政诉讼法本次修改，将解决“立案难”作为主要目标之一，从当事人诉讼权利保障、降低诉讼门槛、管辖制度完善等多个方面，用多个条款作了规定。

 

“审理难”也是行政诉讼法实施中的“顽疾”之一。由于体制机制等多方面的原因，行政审判司法环境较差，法院对同级政府甚至下级政府作为被告的案件，放不开手脚，经常不能、不敢依法审理，不敢依法判决，大大削弱了法院裁决行政纠纷、化解矛盾的职能。

希望通过这次修法，公民的行政诉权能够切实得到保障，能够从制度上破解行政诉讼“审理难”问题，为提高审判效率和质量、增强司法公信力提供坚强的制度保障。

当然，化解行政纠纷、畅通“民告官”渠道不仅仅要修改行政诉讼法，完善行政诉讼制度。在我国，除了行政诉讼外，解决行政纠纷的法定机制还有行政复议、信访等渠道。巧合的是，全国人大常委会行政复议法执法检查组昨天下午也向会议报告了检查情况，并提出要尽快修改行政复议法，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的重要作用。由于，行政复议具有“受案范围宽、程序简便、不收费用”等优势，可能也应当在化解行政争议中发挥更加重要的作用。

现实中，民众对公平缺失的焦虑，很多时候正是因为与政府的纠纷中，难以获得司法救济。显然，掌握公权力的部门若侵犯民众的利益，对社会公正的损害尤其恶劣。这正需要通过立法环节，修订行诉法，打破一些制度瓶颈。接下来，也同样需要司法实践环节发力，破除外界干扰，坚持依法独立审判。让“民告官”不再难，淤塞在行政部门的社会情绪，才能得到有效释放，整个社会就能感受到更多的公平正义。

《行政诉讼法》大修是权利的“大补”

针对执行难，正在审议中的行政诉讼法修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

“执行难”向来是个老大难问题，有些民众费尽千辛万苦打赢了官司，却难以执行，甚至出现了打折“出售”判决书的咄咄怪事。那些还是一般的民事诉讼案件，涉及到“民告官”的行政诉讼，由于执行对象是“官”，即便打折，恐怕也无人问津，法院的判决文书无形中就成了一张难以兑现的“空白支票”。

其中，令人记忆犹新的典型案件，恐怕要数2010年陕西省国土资源厅否决法院判决的案例了。事情起源于一桩并不复杂的矿权纠纷案，陕西省国土资源厅非但拒不执行法院生效判决，更以内部“协调会”的形式否决了法院的判决。更令人诧异的是，到会的人员居然有此案的主审法官。当时，该国土资源厅给的说法是“为啥请法院的人来呢，就是要请他们讲明白，他们到底判的是啥!”以权干法的气焰毫不遮掩，最后还引发了村民群体性械斗的恶果。

这个事件当时引起全国舆论普遍谴责，就连最高人民法院也出来表态说，对于法院的生效判决，行政部门不能够干扰生效判决的正常履行。然而，等喧嚣过后，陕西省国土资源厅的相关负责人却毫发未损，没有受到更多的责任追究。这一方面表明，“以权干法”有着更深更大的观念支撑;一方面表明，没有更严厉的法律制约日益坐大的行政权力，在行政诉讼中，执行难将会难上加难。

判决没有得到完全执行，对于民众来说，是权利没有得以真正的保障和兑现，将对行政部门与司法部门失去基本的信任，进而遇到类似问题会首选遵循弱肉强食原则的丛林规则加以解决，比如前面提到的村民械斗;对于行政部门而言，顽固地不执行生效判决，是行政权力的一时膨胀，但最后终将折损公信，政令也将难以贯彻，削弱的还是自身的权力基础;而法律作为国家意志的反映，惨遭行政权力的羞辱，动摇的则是立国之本。

所以，必须尊重法律权威，尊重司法判决，才能在正当的权力秩序与逻辑中保障多方的合法利益。即便司法判决有误，也应该遵循法治的程序予以申诉、纠正。一位美国联邦最高法院的法官曾说：“终审权就意味着我的判决永远是正确的。我之所以享有终审权不是因为我判决正确,恰恰相反，我判决正确是因为我享有终审权。”这里强调的就是无论在何种情况下，都要首先尊重和执行法官的判决，以权干法、以权抗法，本质上是行政权力对司法权力的侵犯与剥夺。

在此次《行政诉讼法》修正草案中，除了规定“不执行法院判决，可拘留行政官员”之外，还有“行政机关不得干预、阻碍法院立案”、“扩大受案范围，可口头起诉”、“异地管辖，减少行政机关干预审判”等亮点值得民众喜大普奔。

而所有一切的出发点都在于保障民权，让“民告官”变得简便有效，真正实现《行政诉讼法》规范权力、保护权利的立法意图。这也是落实十八届三中会议公报中提出的“依法、独立、公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制”之所需。故《行政诉讼法》大修，是对司法权威与民众权利的大补，“将权力关进制度的牢笼”正在进行。

 

【启示与思考】

中国是一个受封建制度影响很深的国家，不少国民的心中，至今仍然有浓重的官贵民贱、官尊民卑的意识形态，对于合法的利益损失、政府侵权，只要不是太严重，不少人更愿逆来顺受，以至于1989年公布实施的《行政诉讼法》，虽然成了民主法制建设的“里程碑事件”，唤醒了“民可以告官”的现代法律意识，但司法实践中，在“立案难、审理难、执行难”等的羁绊和束缚下，法治型政府仍有缺位和落实不到位的现象。

行政诉讼法大修，注重解决民告官中的“立案难、审理难、执行难”等问题，不仅仅是对法律的积极完善，更是对司法部门的郑重赋权，对政府的有效限权。政府也是自然的社会主体，当它对公民利益构成了侵犯，就应该受到不折不扣、威严公正的诉讼和司法裁决，让公民的合法权益受到保护，让违规的政府受到应有的司法处罚和纠正。

如果说以前的“拒绝立案”会成为“民告官”的一个重要阻碍和借口，阻碍了司法公正的通道，今天，则要通过这种修改，让立案可能性、司法公信力提升很多。对各种粗鲁粗蛮的行政乱作为，对凌驾于法律之上的权力滥用和严重违法，提出了司法警醒和警告。

十八届三中全会提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。一个现代化的社会，一个公平民主和自由的社会，只有作为“头羊”的政府的各种行为都严格限制在法定框架内，依法行政，依法管理，克制公权，保障私权，成为遵纪守法的规范，社会才能得到更多的公平、公正。让“民告官”法律体系的日臻完善，成为疏导民意的有效通道、法治保障，人心自然安定，社会自然更加和谐！

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0108/754464.shtml