上海：推进上海自贸试验区法制保障

 

编者按  日前，市人大法制委、常委会法工委、上海人大工作研究会、市立法研究所联合举办了“中国（上海）自由贸易试验区法制保障”专题讨论会。与会专家就自贸区建设中的综合监管制度、投资管理改革、负面清单管理模式改革、工商登记制度改革、金融创新和金融法制环境建设以及法制保障的艰巨性和必要性等进行了深入探讨。现将会上部分发言予以刊登，希望引发更多思考。

创新综合监管制度

上海市政府副秘书长、上海自贸区管委会常务副主任  戴海波

十八届三中全会要求切实建设好、管理好上海自贸试验区，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

制度创新是自贸试验区的一项核心任务，包括投资管理、贸易监管、金融开放和综合监管四个方面。以综合监管作为自贸区改革创新政府管理方式的一个基本抓手，就是推进建立政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管的创新制度。其工作重点：一是建设信息共享和服务平台；二是建设自贸区社会信用体系；三是建立市场监管综合执法体系；四是建立综合评估机制；五是建立社会组织参与市场监管运作机制；六是形成安全审查和反垄断审查协助机制。

目前，在对自贸区实行“宽进”的同时，方方面面要求加强“严管”的呼声更加强烈，落实综合监管制度建设工作也更显紧迫。十八届三中全会提出，政府要加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。因此，创新建立从注重企业准入审批管理，转向注重对企业运作过程监管的制度和机制，找准政府和市场、政府和企业新的关系定位，是提升自贸区法治政府和服务型政府能力的重要体现。

近阶段，综合监管制度建设将重点推进三大创新。一是借助信息共享和服务平台建设，初步实现政府各相关部门协同监管的工作格局。二是在已实施的城管综合执法基础上，初步理顺试验区综合执法体系。三是通过引进和发挥行业协会与中介机构作用，初步形成社会力量参与市场监督的有效途径。

五项“严管”推进工商改革

上海市工商局局长  吴振国

工商登记制度改革是深化经济体制改革，建设统一开放、竞争有序的市场体系的重要内容，是推动政府职能转变的必然要求，也是激发市场内在活力、进一步解放和发展社会生产力的重大举措。十八届三中全会《决定》提出“推进工商注册制度便利化”，进一步明确了工商登记制度改革的最终目的。在自贸试验区加快推进工商登记制度改革，形成可复制、可推广的经验，是国家赋予上海的一项重要任务。

2013年10月，国务院常务会议讨论通过公司注册资本登记制度改革方案，主要包括实行注册资本认缴登记制、年检制度改为年报制度等五方面内容。目前，在自贸试验区先行先试的工商登记改革措施，总体上符合国家改革方案。“宽进严管”是这次工商登记制度改革的重要原则，工商部门将采取五项制度性的“严管”措施：一是将企业年检制度改为年报公示制度，并建立配套抽查制度。二是建立企业经营异常名录制度。三是建立企业监管信息共享制度。四是建立完善企业分类监管制度。五是探索深化行政执法体系改革，完善行政执法与刑事司法衔接机制。这些改革措施都需要进一步的法制保障，建议加快立法修法的进程，为改革创新提供有力的法制保障和良好的法治环境。

加快推进投资管理改革

上海市发展和改革委员会主任  俞北华

按照中国（上海）自由贸易试验区《总体方案》提出的率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资规则体系这一目标，本市在国家有关部委指导下，着力推进外商投资和境外投资项目由核准制管理改为备案制管理改革试点，形成了相应的项目备案管理办法。

外商投资项目管理改革重点突出：一是对标国际，分类管理。将外商投资项目全部核准改为核准和备案分类管理。二是格式化备案，方便投资。将目前外资项目需编制申请报告改为仅填写备案申请表，并实现网上办理。三是强化监管，风险可控。主要是通过信息共享完善监管，加强诚信管理，并注意衔接国家安全审查机制，实现风险可控。

境外投资项目管理改革重点突出：一要树立企业主体地位。二要促进境外投资便利化。市发展改革委会同市商务委按照一口受理、一表申报、后台分流、综合办理的总体框架设计管理流程，减少了境外投资申请人的办事环节。三要完善监管和服务。依托自贸试验区监管信息共享机制和平台等，加强境外投资项目事中、事后监管。支持自贸试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。

下一阶段，市发展改革委将进一步围绕构建开放型经济新体制不断探索，完善投资项目管理备案办法，加强事中、事后监管，总结形成可复制、可推广的经验。

健全自贸区金融法制环境建设

上海市金融服务办副主任  吴俊

自贸试验区挂牌以来，金融改革创新工作有序推进，国家金融监管部门陆续出台支持措施，截至去年底，已有40多家金融机构入驻自贸试验区，金融市场平台建设稳步推进，去年11月上海国际能源交易中心股份有限公司正式揭牌。

推进自贸试验区金融改革创新，要更好地服务贸易投资便利化，服务实体经济，同时要做好风险防范工作。健全的法制环境是自贸试验区进行金融改革创新和有效控制风险的重要保障。

当前，考虑自贸试验区金融法制环境建设还需要从以下三个层面推进：一是要进一步加强与“一行三会”等国家金融监管部门的协调和沟通，共同创造有利于自贸试验区金融改革创新的监管环境；二是要处理好中央和地方在金融事权层面的立法关系，配合中央及相关部委做好自贸试验区法律制定和修订工作；三是地方层面要从法律执行角度保证自贸试验区战略的实施，为自贸试验区金融改革创新营造良好的外部环境。

从地方立法角度，建议金融方面着重从以下几方面进行考虑：一是加强法制保障，进一步集聚各类金融机构，汇集金融人才，形成鼓励金融创新的良好氛围；二是研究自贸区区域金融业发展的空间规划保障工作以及和区外的关系；三是完善自贸区内征信环境，充分发挥金融行业在该领域的角色和作用；四是考虑对违规、违法企业在金融方面不良行为的处置措施。

 

自贸区法制保障“两步走”

上海市政府法制办主任  刘华

自贸试验区是国家的试验区，在法律上也是一个特殊的法域。在这方面，第一步的考虑是：现行管理制度应当适时从政府规章升级为地方性法规。制定出台《中国（上海）自由贸易试验区条例》地方性法规。立法主要解决三大问题：一是通过法规整合好、设计好一个科学合理、规范高效的管理体制。难点在于处理好原来的三个保税区以及相关的法规和规章的关系。二是通过法规将实践证明有效的改革创新的管理制度提炼出来、固定下来。经过试点被证明是有效的、成功的改革创新措施，应及时在法规中明确，成为可复制、可推广的规则。三是通过法规提高自贸试验区管理制度的地位和效力。

从发展看，上海地方立法的意义并不限于自贸试验区本身的法制保障，还具有为国家制定出台有关条例提供立法实践经验的作用。选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区是三中全会明确的国家战略部署，鉴于建立和发展自由贸易园区对于中国经济发展的重要性，预计国务院很可能将适时制定《自由贸易园区条例》。毕竟，在国际上，自由贸易园区作为一国在境内自行设立的特殊经济区域，一般都由国家立法予以保障。发展若干个自由贸易园区，也需要国家出台统一的制度和规则。对作为排头兵和先行者的上海来说，第二步考虑是为国家今后立法提供制度实践经验。

为自贸区提供优质司法保障

上海市高级人民法院副院长  盛勇强

深化认识，明确自贸试验区对人民法院审判工作提出的新要求和新任务。要根据自贸试验区的法治化要求，进一步推进司法体系和司法能力建设，通过公正高效的裁判发挥司法对投资、贸易等行为的评价、示范和导向作用。要根据国际化和法治化营商环境的要求，回应区内商事主体的司法需求，积极行使对涉外案件的司法管辖权，强化国民待遇意识，努力营造公平竞争的法治环境。要遵循市场经济一般规律的要求，坚决维护市场在资源配置中的决定性作用。

积极作为，为自贸试验区建设提供强有力的司法服务和保障。健全完善审判机构和审判组织，对与自贸试验区相关的投资、贸易、金融及知识产权等商事案件实施集约审理、专业化审判。抓紧从更新司法理念、健全审判组织、完善专业审判机制、强化司法公开透明等多方面全方位谋划适应自贸试验区要求、促进自贸试验区建设的司法服务保障措施。率先推进司法改革，健全司法权力运行机制，优化司法职权配置，推进司法公开和民主，确保依法独立公正行使审判权。选拔培育精通国内外法律和通行规则，具有国际经济视野和丰富审判经验的专家型、复合型法官，担当起自贸试验区法治建设的重任。

加强调研，应对自贸试验区法治环境建设中出现的新情况、新问题。加强对政府职能转变监管模式调整、自贸试验区投资贸易等领域商事交易规则、自贸试验区内多元化商事纠纷解决机制等方面的法律研究。

推进负面清单管理模式改革

上海市商务委员会副主任  王新培

探索建立负面清单管理模式，是自贸试验区《总体方案》提出的一项重要制度创新。负面清单管理模式以准入前国民待遇和负面情况为基础，对负面清单之外的领域、对外商投资试行准入前国民待遇。

负面清单最早源于美国式的国际投资协定，是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明，未列入清单的，国外投资与国内投资享受同等待遇。负面清单一般作为国际投资协定的附件，是一国承担的国际义务，受国际法的保护。

自贸试验区负面清单与作为国际投资协定附件的负面清单不同，是我国为进一步扩大开放而在国内法框架下自主拟定并单方面发布的，属国内法范畴，是我国自主开放、主动改革的举措。此次发布的自贸试验区负面清单，是依据国家有关外商投资的法规和规章、参照《外商投资产业指导目录》、中国加入WTO服务贸易具体承诺减让表，CEPA（内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排）、ECFA（海峡两岸经济合作框架协议）和中国对外签署的双边投资协议，按照《国民经济行业分类及代码》的分类编制的。负面清单发布后，外资准入政策透明度大大提高，负面清单管理模式初见成效。

上海将按照十八届三中全会精神，结合自贸试验区深化改革和扩大开放的需要，不断深入推进负面清单管理模式改革。

以更大勇气智慧推进地方立法

上海市人大常委会法工委主任  丁伟

建设自贸试验区是事关上海当前和长远发展的头等大事。加快制定自贸试验区管理条例，既是依法推进先行先试的重要前提，又是自贸试验区顺利运行的法制保障。先行先试的探索性、前瞻性决定了地方立法的艰巨性，需要以更大的政治勇气和智慧积极推进地方立法的进程。

先行先试的核心内容是制度创新，在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定。开展地方立法需要更新立法理念，正确认识法律的阶段性与改革发展前瞻性的关系、法律的稳定性与改革发展多变性的关系、法律的普适性与改革发展需求特殊性的关系、法律的一般规定与特殊规定的关系。既要解放思想、大胆探索，又要严格遵循法治先行、法制统一原则，不僭越立法权限；既要保持地方立法应有的稳定性、严肃性，又要保持立法的前瞻性、灵活性；既要满足现阶段先行先试的立法需求，又要应对国家层面相关法律、行政法规可能出现调整变化的新情况、新需求。这需要以足够的智慧破解立法难题，并且以问题为导向，以立法引领推动改革进程、提升固化改革成果，力求地方立法“立得住、行得通、真管用”。

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2014/0123/755282.shtml