【案例】企业退休养老金连涨10年之思考

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

企业退休人员养老金连续第10年上调 将突破两千

国务院常务会议1月9日决定从1月1日起按照10%的标准上调企业退休人员基本养老金，这已经是连续第10年上调企业养老金。此次上调之后，全国企业退休人员平均每月养老金将突破2000元。

中国人民大学公共管理学院教授李珍9日表示，连年上调养老金水平的目的并非是缩小企业与机关事业单位养老金的差距，而是因为制度本身就要求按照物价和工资的增长水平来做调整。

企业退休人员的养老金水平经过“十连涨”之后，已从2005年的月人均700元提升到今年的超过2000元。在东部发达地区和一些大城市，企业退休职工养老金水平远远高于全国水平。

以北京为例，2012年北京市退休人员平均养老金为2773元，当年的月社会平均工资为5223元，替代率在53%左右。今年在去年人均养老金基础上再增加10%后，平均数将突破3000元，这将有助于改善退休人员的生活水平。

9日的国务院常务会议还要求，普遍调整的基础上，养老金提高政策还将对有特殊困难的群体适当倾斜。全国7400多万企业退休人员将因此政策而受益。

会议提出，要积极采取措施，不断提高企业职工基本养老保险基金的支付能力，确保政策及时落实到位。下一步，要通过改革养老保险等制度，逐步建立和完善企业退休人员基本养老金的正常调整机制。

在社保系统内部，将企业职工养老保险待遇调整简称为“调待”。在“十连涨”之前，企业职工养老金也会每年调整，但并不是采取这样按照比例调整的方式，而是采用绝对数，各地会根据自身情况决定涨几十元或是上百元，但这种方式受到诟病，后改为按比例增长的方式。

据记者了解，虽然中央刚刚决定上调养老金，但根据惯例各地已经开始着手准备制定上调的具体文件，先由省一级劳动保障厅根据人社部的相关通知来制定政策，各地再依据自身的情况来制定相应的细则。过去数年的经验显示，各省将在一个月之后出台具体政策，对于一月份增加的养老金会进行补发。

在“调待”资金来源方面，东部沿海等经济发达地区的资金均来自基金内部的自我平衡，而中西部省份则更多地依赖中央的转移支付。

人社部部长尹蔚民此前在人社部全国工作会议上表示，今年将推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”、“待遇差”问题。显然，仅仅通过“十连涨”，无法解决企业和机关事业单位养老保险待遇差别较大的问题。

 

养老金调整应实现良性循环

企业退休人员的养老金水平经过“十连涨”之后，已从2005年的每月人均700元提升到超过2000元，这一普惠政策有助于改善退休人员的生活水平。然而，尽管企业退休人员养老金连年增长，也只能维持基本日常开支。从长远来看，企业养老金与物价和经济总量相适应而继续上调，将是大势所趋。

“十连涨”背后有一个问题绕不过去，那就是资金从哪来？一般来说，“调涨”资金主要来自两个方面：基本养老保险基金内部的自我平衡和财政转移支付。受惠于基本养老保险缴纳范围的逐年扩大，企业退休人员养老金上调可以实现收支平衡。即便近年来中西部有个别地区出现当期收不抵支，但通过财政转移支付也能够实现养老金按期发放，养老金增长并不存在太大的支付压力。然而随着人口老龄化的加快、“人口红利拐点”到来，养老金持续增长能力将逐年下降。

城镇职工参保情况可窥豹一斑。截至2012年底，城镇职工基本养老保险总参保人数为3.04亿，较2011年增加7.17%，增速低于前一年的10.44%。其中，参保职工人数为2.3亿，较上年增长1416万人，增速为6.57%，增速回落4.58个百分点；离退休人数为7445.68万人，较上年增长619万人，增速为9.07%，增速加快0.81个百分点。从绝对数量上看，缴费人数增长要大于新退休人员增长，但缴费人数增速放慢，同时领取养老金人数增速加快，城镇职工基本养老保险的制度赡养率由2011年的31.65%上升到32.4%，未来这一比例将继续攀升。根据中国社科院“中国国家资产负债表研究”课题组估算，如果继续执行现行养老体系，到2023年，全国范围内职工养老保险即将收不抵支，出现资金缺口，需要动用养老金累计结余。到2050年，为了维持养老体系运转，所需财政补贴占当年GDP的比例将达到8.46%，占当年财政支出的比例达到34.85%，即约1/3的财政支出被用于弥补养老保险的资金缺口。

因此，企业退休人员养老金正常调整，不仅要与国家经济发展总量相适应，更要未雨绸缪，实现制度上的良性循环，具体可从以下几个方面着手。

一是提高养老保险统筹层次。当前我国养老金统筹层次不高，在地区之间存在较大差异性，赡养率较高和经济发展较为落后的地区当期收不抵支。于是，各级财政不得不出面给予补贴，且补贴总额逐年增加，加大财政负担。在财政给予大量补贴的同时，每年养老保险基金又形成较大规模的结余，相当于每年的财政转移支付“置换”成养老保险基金的当年结余，这些结余则存放在财政专户里不能动，只能获得存款利息，造成资金运用低效。打破养老保险的地区间不平衡，必须要改变财政体制下养老保险制度财权事权不明晰、不匹配的现状。明确中央财政的养老转移支付责任，财权也应划到中央政府手里，由中央政府负责管理养老保险缴费资金，提升财政转移支付资金的运用效率。

二是打破养老金双轨制。机关事业单位与企业退休人员养老金双轨制，由于巨大的制度不公而备受诟病。尽管企业退休人员养老金“十连涨”，但平均刚刚超过2000元，机关事业单位人员的退休工资往往是企业退休人员两到三倍。一些机关事业单位甚至不用缴纳养老保险，退休后靠“吃财政”也加大了财政支出负担。政府把大量财力花在机关事业单位养老保障中，从而影响政府对城镇职工基本养老保险的财政支持。例如，2012年财政对社会保险基金的补助是3828.29亿元，而用于行政事业单位离退休的支出却高达2848.84亿元。因此，尽管阻力重重，但必须弥补历史欠账，可从增量上先把机关事业单位并入城镇职工基本养老保险制度，再继续改革存量，消除两种制度下养老金替代率水平（劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）巨大差异所带来的社会不公。

三是建立多层次养老保险制度，实现养老金的保值增值。人们广为关注的养老保险基金“隐形缩水”，主要是指职工基本养老保险基金这部分。值得注意的是，养老金保值增值并不意味着一定要追求高收益而承担高风险。

我国养老金体系可借鉴美国经验，考虑将目前社会统筹和个人账户的缴费进行结构性调整，将部分公共养老金部分转为职业养老金，建立包括中国版“401K”在内的私人养老金计划，从而在公共养老金保本的基础上，实现私人养老金参与资本市场实现投资保值增值和自我生长。

 

上调养老金是好事养老金替代率更不能忽视

在全国层面将企业退休人员基本养老金水平再提10%之后，江苏反应迅速，决定增加500万名企业退休人员基本养老金，人均月增202.7元。这是自2005年来养老金连续上调的又一得力举措，这一政策彰显了中央和地方政府重视民生建设和谐社会的决心。然而有必要指出的是，尽管养老金持续上调，企业退休职工的养老金替代率却在不断下降，这意味着退休金的增长速度低于城镇职工平均工资的增长速度，企业员工退休后的收入要大大低于工作时的收入。

有数据表明，1999年之前，中国企业职工养老金的替代率总体上维持在75%以上。然而近年来，根据国家劳动部门测算，我国养老金的平均替代率在58%-60%。江苏官方近几年没有做过这方面统计，但也应该在这个范围之内。而去年9月26日的《现代快报》更是爆出45.6%的低数据，虽然被官方否认，但也让人虚惊一场。

不管怎么说，低养老金替代率是当下比较严重的养老难题。提高养老金是成绩，但不能让成绩掩盖了问题。按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%，可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。

应该说，当下我们的养老保险缴费费还是比较高的。按照常理，养老保险缴费率高，替代率应该相应地高，毕竟企业要拿出大量资金给职工交养老保险。如果缴费率高，替代率反而低，这就明显不正常了。这种反常的现象背后有多重因素，但根本原因除了退休待遇“双轨制”这个制度上的痼疾之外，有两大原因必须引起高度重视。　

一是政府对于企退职工的巨额社保历史欠账至今拖欠未还。尽管政府每年都给养老及社保提供财政补贴，然而，国企改制所遗留的历史欠账一直没有补上，只能从现在的统筹账户里拿来发放。随着这部分退休人员越来越多，统筹账户不足以支付，只好挪用个人账户，导致现时个人账户的巨额空账。也就说，养老金“池子里”的池水缺了一半，那么退休职工的替代率当然只能压低至50%左右了。

二是国家对于养老保障的资金投入比例严重低下。不排除某些企业出于节约用工成本的考虑少缴或不缴纳养老保险的情况存在，然而从当前国家财政和国有资产的状况看，政府完全具备了解决这一问题的客观条件，政府一是可以限制最低标准，二是直接进行补贴。中国近10年间国家财政收入年增速远超过GDP的增长速度，江苏也是如此。这一数据大体上证明国家有足够的财力来继续加大对养老保险及社保的财政支持力度。国家投入的加大，也有利于降低缴费率，减轻企业和职工的负担。

相信通过政府的努力，解决企业退休人员养老金待遇问题，将会有一个美好的前景。对此，我们应该有信心，信心就象太阳一样，充满了光明和希望，但光有信心也不行，我们不能仅仅看到太阳，也要看到那些可能遮蔽太阳光芒的乌云，并且正视它们、驱散它们。

上调企退养老金应为公平养老铺路

持续上调企业退休养老金，实则发出了这样的信号：在养老金并轨有待条件成熟时，抬高养老待遇的下限，给予更多的实惠，更加具有现实性。

当然，在企退养老金上调的同时，也不能忘记还有基数更为广大的养老群体，处于养老金双轨体系之外。因此，在探索企退群体与公务员群体之间的养老公平和改革路径的同时，也必须关注到其他城乡居民养老制度的改革。居民养老险和新农保能否随同企退养老金上调的节奏，也逐步抬高下限，同样是改善民生的重要内容。

 

如果说上调企退养老金尚能支付的话，在更广泛层面普遍提高养老待遇，使之与上限靠近，显然需要更为充盈的养老资金，否则将无法抵御出现巨大缺口的风险。这实际上牵涉到了养老制度改革的第二个命题：即如何做大养老资金池。大力发展补充养老金制度，建立多层次的养老金体系，鼓励社会兴办养老产业，是既定政策。与此同时，还必须进一步强化市场对于养老资金的配置作用。没有市场化的养老金运作机制，养老资金池就可能出现断流，这种压力最终可能迟滞养老制度改革的进程。

有钱才好分配。在很大程度上，培育市场化的养老金运行机制，是培育均等公平的养老体系的必要前提。这个前提具备了，持续上调企退养老金和其他城乡养老待遇才能机制化，也能扩展到为公平养老铺路的改革价值上来。

【启示与思考】

与往年一样，这样一则有关“养老金调整增长”的消息，似乎仍显得很有新闻价值，依然是媒体网站上被摆放在显著位置的热门新闻，并引起人们的广泛关注。

原本是例行性、已持续10年的“企业退休人员养老金增长”，何以仍能成为“新闻”？此次国务院会议决定中提到的“逐步建立和完善企业退休人员基本养老金的正常调整机制”，其实已经为此提供了部分答案。

因为这实际上也就是说，针对企业退休人员养老金，目前我国事实上还并没有真正建立和完善一个充分制度化的“正常调整机制”。这正如我们看到的，尽管企业退休人员养老金已连续10年增长，但多年以来的相应调整过程，却一直都并不是以真正制度化的方式“自动”实现的，而主要是通过行政方式来完成的。与此同时，养老金究竟应怎样增长、具体参照依据和计算标准是什么，是否应与经济增长、物价水平、财政收入等指标挂钩，同样也一直没有一个十分清晰明确、充分可预期可把握的制度化调整机制。而在这种制度化机制缺乏的背景下，“企业退休人员养老金增长”一再成为“新闻”，也就很难避免。

当然，如果进一步站在“养老保险制度改革”的大背景下，尤其是“建立更加公平可持续的社会保障制度”的改革诉求语境下考察，又不得不承认，“企业退休人员养老金增长”话题之所以年年成为关注的一个重要“新闻”，更深层次根源其实还在于，这一话题与人们关注期待且攸关“更加公平”的许多养老社保制度改革问题，存在非常密切的联系，很容易触发人们这方面的敏感神经和“公平”焦虑。比如最近再次被热议的“养老双轨制”改革、公务员与企业职工之间养老待遇差距不公问题的讨论中，“企业退休人员养老金增长”话题就很容易成为一个重要的参照物，并引发人们的许多追问。例如，连续10年增加的企业退休人员养老金，是否足以不断缩小消弭双轨制背后的养老待遇差距？

要想让“企业退休人员养老金增长”不再成为新闻，关键还在于，一方面要尽快落实国务院会议提出的，“逐步建立和完善企业退休人员基本养老金的正常调整机制”，另一方面，必须严格按照“建立更加公平可持续的社会保障制度”的根本要求，落实十八届三中全会《决定》提出的一系列围绕社保制度的全面深化改革部署，如“推进机关事业单位养老保险制度改革”、“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度”等等。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0124/756732.shtml