【案例】莫让“阶梯水价”变“借梯涨价”

 

【网络舆情案例】

【事件介绍】

2015年底前全面实行阶梯水价 第三级水价涨至3倍

国家发展和改革委员会、住房城乡建设部1月3日宣布，为引导居民节约用水，促进水资源可持续利用，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。

缺水地区进一步加大价差

发改委、住房城乡建设部近日下发的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》指出，建立完善居民阶梯水价制度，要以保障居民基本生活用水需求为前提，以改革居民用水计价方式为抓手，通过健全制度、落实责任、加大投入、完善保障等措施，充分发挥阶梯价格机制的调节作用，促进节约用水，提高水资源利用效率。

指导意见明确，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇也要积极推进。各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求；第一、二、三级阶梯水价按不低于1∶1.5∶3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差。

阶梯水价全面推行成本公开

两部门要求，实施居民阶梯水价要全面推行成本公开，严格进行成本监审，依法履行听证程序，主动接受社会监督，不断提高水价制定和调整的科学性和透明度。

指导意见还要求各地实施居民阶梯水价制度充分考虑低收入家庭经济承受能力，通过设定减免优惠水量或增加补贴等方式，确保低收入家庭生活水平不因实施阶梯水价而降低。地方应尽快制订具体实施方案，限期完成“一户一表”改造。今后凡调整城市供水价格的，必须同步建立起阶梯水价制度；已实施阶梯水价的城镇，要进一步完善。

 

实施阶梯水价不是“一涨了之”

虽然发改委一再表示，阶梯水价主要目的是引导居民合理用水、节约用水，不是让大家多掏水费。但从众多已实施阶梯水价的城市来看，几乎就没有不涨的。多数城市都是在上调水价的同时，实行阶梯水价制度。少数城市则是对第一级阶梯水价维持原价，对第二、第三级提价，实际上总的水费还是上涨的。不让大家多掏水费的说法显然并不靠谱。

按字面意思的解释，“阶梯水价”就是用水越多，水价越贵。例如有的城市将居民的生活用水水价设定两个水量的分界点，从而形成三种收费标准：用水15吨以内为人民币0.6元吨，15至20吨为1.4元吨，20吨以上为2.1元吨。缺水城市可实行高额累进加价制。不可否认，“阶梯水价”确实能够一定程度上抑制用户过度用水情况，以达到自觉节约用水的目的。但这种制度调控也很有限。如果基本水量核定过多，城镇居民生活用水阶梯水价就会存在一个重要问题，很多人抱着不用白不用的心态最终导致还是会浪费，会使阶梯水价起不到应有的节约用水作用。

实际上近年来，我国许多地方都进行了“水价上调”，其理由无非是成本上涨，具体来说主要是三个方面，一是人力等成本上涨，二是污水净化及处理成本上升，三是城市本地水源污染加重，导致调水成本增加。污染导致的成本增加，在“谁污染谁治理”的原则下，一概由居民负担显然是不合理的。比如广州市从2012年起就已实行阶梯水价，在正式实行阶梯计价之前，广州市先将自来水价格上调至1.98元/立方米，然后经过半年缓冲期后开始按照阶梯计费。而在南昌市公布的阶梯水价听证方案中，无论哪一种方案一级水价都进行了上调。几乎没有降价的。而在人力方面，《南方都市报》曾经报道说，调查显示水企职工工资平均比社会平均水平高出了很多，因此广东省物价局还专门出文，禁止水企职工工资超社会平均工资1.2倍。上市公司公布自来水业务毛利率后，人们也忍不住惊呼：自来水暴利甚至超过房地产。

笔者觉得实行阶梯水价，不能只考虑提高水价，也不能成为变相涨价。必须与其他环节相结合。在实施阶梯水价之前，必须要做好基础性工作。诸如，定价模式要公开透明，让公众有个明白账，在实施阶梯水价之前，水费价格总体上涨幅度合理的要经过征求公众意见、价格听证等程序后，方可最终实施。还应该奖罚分明，对未超标准的水价应该降价收费，拉开差价，低于多少用水量就应该给予一定的奖励。这既符合提高全社会节水意识的要求，也有利于赏罚分明，起到激发市民节约用水的积极性。

总而言之长远看，阶梯水价是水价改革的大趋势。但如果阶梯水价只照顾水务部门的增收，而忽视了公众的利益，当然不会得到支持。因此要真正做到不涨价，实现“不是让大家多掏水费”的目的，显然还有很多工作要做。

实施阶梯水价只是半程改革

完整的资源类改革，不能只围绕居民展开，而不围绕企业进行，不能只注重价格效应，不注重制度效应。

阶梯价格机制，是近年来资源类价改的主攻方向。借助杠杆效应调节人们的资源消耗惯性，既是人均资源占有水平的现实决定的，也是推动节能环保的需要。实施阶梯水价的主要政策诉求，不存在社会认识上的难度。此前的经历表明，公众对于资源类价改的敏感度，主要来自实施层面的正义性是否充足。开的是不是真实的听证会，对困难群体是不是有财政补贴的考量，往往影响到公众的判断，甚至消解了资源类价改的意义。不少人对“价改就是涨价”的一般感知，即是如此。

 

因此，怎么强调实施阶梯水价的程序正当性，都不为过。资源类价改因其固有特点，公众很难在前端就介入其中，由于没有刚性设定经营方对广大用户的告知义务，导致公众通常既不知道企业的管网、管运结构，也不知道其成本核算方式和盈亏情况。如果在价改后端仍然忽视程序正当，那么阶梯水价这样的改革就将总是在缺乏共识的环境中推进，最终使价改丧失空间。

还要看到，即使实施阶梯水价汲取了此前的教训，在充分的法理支持下推进，并且能够取得预期效果，也只是完成了半程改革。这半程，完成的是对居民用水习惯的调节，而合理利用水资源的要求，并非只针对消费端。水资源在开发、管理、运输、管道诸环节，同样有优化的必要。完整的资源类改革，不能只围绕居民展开，而不围绕企业进行，不能只注重价格效应，不注重制度效应。

水资源的经营格局，同样存在改革空间。比如，水资源的开发利用仍基本处于半封闭、半专营状态。不开放似乎是为了保证对稀缺水资源的有序开发利用，却在事实上造成了条块分割的另类无序。又如，开发、输送、销售各环节的交叉管理，增加了水供应的成本，而这些成本最终也由居民支付，这实际上是资源类企业的常见病。

仅仅追求价格的市场化，而不追求管理机制的优化，水价改革就难称真改革。实际上，真改革的方向已经确立。十八届三中全会提出，要推进水、石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格。同时，提出了管网分离、管运分离的要求。这样的后半程改革什么时候到位了，水价的调整也就失去话题性了。因为，由竞争发现的价格，最令人信服。

阶梯水价改革难题拿什么破解

日前，国家发改委、住建部联合发文，要求2015年底前，全国所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。但是，记者在调查中发现，全面实行阶梯水价，在现实中还面临用水观念陈旧、技术瓶颈制约以及“借梯涨价”疑云等三个难题。

显而易见，要想2015年底之前在所有城市实行阶梯水价，首先要破解阻碍阶梯水价改革的种种难题。媒体为我们罗列了三个难题，但坦率说，恐怕不止这三个难题。比如说，“九龙治水”的水务管理体制需要理顺。再比如，实行阶梯水价需要完善相关制度，而《城市供水价格管理办法》能否把阶梯水价改革纳入其中？

就媒体调查发现的三个难题而言，就很容易成为阶梯水价改革的“拦路虎”。例如，对实行阶梯水价前后进行对比，居民的用水状况并没有发生显著的乐观变化，南昌依旧面临用水紧张的难题。显然，要想改掉很多居民已经养成的用水习惯，不是一件容易的事情，也不是每个居民能很快接受阶梯水价改革。

技术瓶颈同样也影响着阶梯水价改革。只有在“一户一表”、“抄表到户”的前提下，阶梯水价才能实行。之前，无论是推行阶梯水价还是实行阶梯电价，都曾遇到“一户一表”改造难题，甚至在某些地方困扰了多年。而且，“抄表到户”也增加了供水企业的工作强度，对人力、物力是一大考验。

此外，“借梯涨价”疑云不容易被打消。原因很简单，尽管有关部门表示，“推行阶梯水价制度后，各地80%的居民生活用水支出不会增加，其余约20%的居民家庭用水基本生活需求部分价格不上涨”，但是，这一承诺能否兑现，部分公众仍然持怀疑态度。

 

那么，拿什么来破解水价改革的“阶梯难题”呢？仅靠两部委发布的指导意见恐怕难以破解。譬如，关于“一户一表”改造，指导意见中指出：国家对户表改造资金实行支持政策，各地列入全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划的管网改造项目，可将户表改造工作纳入项目建设内容；地方也要加大力度，通过增加财政投入、发行企业债券等多渠道筹集资金，限期完成“一户一表”改造。看上去已经明确了“一户一表”改造的资金来源，但是，并没有明确地方财政究竟投入多少，如何进行多渠道筹集资金。

要想改变用水观念陈旧，不仅要通过舆论引导，更需要各级政府或者政府主要官员扮演阶梯水价的“推广大使”，比如，在政府机关率先实施阶梯水价，并公开实施的效果；或以政府主要官员家为推行阶梯水价的范本。另外，还可以通过各种公益活动促进公众改变陈旧的用水观念。尤其是，要把原来水资源比较丰富的地区，作为推广阶梯水价的重点。

要想改变技术瓶颈，必须要明确“一户一表”改造的资金由地方政府和供水企业来承担，明确各自的责任和资金投入比例，不给居民增加负担。甚至“一户一表”改造时的相关采购标准、施工标准、监督措施等，也要一一明确。只有如此，技术瓶颈才不能成为“瓶颈”。

而要想改变“借梯涨价”疑云，首先要完善价格听证制度；其次要对水价成本进行彻底审计；第三，要对阶梯水价改革效果建立评估机制，即确保“八成居民生活用水支出不增加”这一承诺落到实处。最重要的是，要理顺水务管理的体制机制，把阶梯水价纳入到《城市供水价格管理办法》中，并把该办法“升级”为条例或法律，让水价改革从行政化推进真正走向制度化。

【启示与思考】

从本意上来说，作为缺水国家，确实需要采取相应的节水措施。因为传统的定价方式，既不科学也不公平，一边是少用者没有获得鼓励反倒是水价上涨的惩罚，一边是多用者“搭了穷人的车”。在具体执行层面，国内许多城市均已成功推行了阶梯水价，而在国外，阶梯水价更行之已久，阶梯水价从试点到全国，理应有一个明确的路线图和时间表。

按理说，如此科学而合理的制度，何以未能获得公众的理解？其间的原因在于，一是惧于成本上升的恐惧，二是出于不公的担忧，三是表达合理愿望的诉求。阶梯电价的等级如何制定，各地并没有统一的标准，如果制定得过低，大多数人都无法保证最基本的需求，那么其支付成本就会上升，定得过高则又失去了实施阶梯的初衷。

从当前的形势来看，阶梯水价是大势所趋，对倡导节约用水也有一定的积极作用。不过，如果我们将超出标准的部分水价看作是对浪费用水的一种“经济惩罚”，那么相应地，我们就应该对那些未超过标准的家庭，给予一定的“经济奖励”，降低他们的水价。否则，极易让公众觉得阶梯水价就是在“变相涨价”。

水，是每家庭的生活必需品，实行阶梯水价理应慎之又慎，要务求不背离政策初衷，不给居民增加额外的经济负担，尤其不要给公众留下这是打着阶梯水价的旗帜“变相涨价”的不良印象。

水电气作为生活必需品，其价格调整维系到民生，必须最大化考虑民生利益和民众意愿，并尊重其参与权与监督权。阶梯水价全面化须关注民生，才能走得稳也走得更好。

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责任编辑：蔡畅

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