以普惠导向深化农村金融改革

 

十八届三中全会在完善金融体系上强调了发展普惠金融，这决定了深化农村金融改革的基本导向。本文综述了近年来国内外走出金融排斥，走向金融普惠的政策转变和研究进展，讨论了开放市场放宽农村金融准入后的五种争论意见，提出了以普惠导向深化农村金融改革的构想。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在农村问题和金融问题上都有若干重大突破。无论是对承包地赋予用益权、流转权和抵押、担保权等金融功能，还是对宅基地赋予住房财产权抵押、担保、转让等金融功能，以及增加农民财产性收入，都体现了对农民个人以土地为核心的金融权利的赋予。同时，还鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。在城乡二元结构严重制约城乡一体化发展的当下，《决定》又一次体现了1978年十一届三中全会“从农村寻求突破”的改革主线。

《决定》的一个重要思想就是“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，这一思想体现在完善金融市场方面，就是“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。当市场在资源配置中发挥的作用从“基础性”上升为“决定性”时，如何在普惠导向下，进一步深化农村金融改革?本文将重点从普惠化金融体系改革面临的问题和出路的角度，探讨普惠导向的农村金融改革与市场开放。

一、普惠导向的农村金融政策演进

伴随中国向全面小康社会过渡的进程，公共服务需求正在全面快速增长。一是需求主体正在不断扩大，城镇中低收入群体和广大农民成为基本公共需求的主体，需求日益强烈;二是需求数量快速增长，质量要求越来越高，范围越来越大;三是结构正在发生深刻变化，除义务教育、公共医疗等传统基本公共服务外，新的公共服务正在纳入基本公共服务的范畴。在这一过程中，对存、放、汇等农村基础金融服务的“公共物品”属性的认识不断增加，“均等服务”和“金融普惠”观念开始引入。

“金融普惠”是相对于“金融特惠”的概念。当金融产品被当作“私人物品”提供时，“差别服务”和“金融特惠”是这些服务的基本原则。普惠金融的倡导来自联合国系统。2005年“小额信贷年”期间，联合国开始在全球倡导“普惠金融体系”，以突破金融排斥，实现金融普惠。联合国呼吁各国政府制定政策和相应的监管措施，促进普惠金融体系的发展。世界银行“扶贫协商小组”(CGAP)在2008年推出报告《服务所有人——建设普惠性金融体系》，更进一步推动了普惠金融体系的全球传播。

中国在响应联合国和世界银行的国际行动上，走在了发展中国家的前列，开始倡导“包容性增长”，强调“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”这样的经济普惠理念。2005年起，中国小额信贷发展促进网络引入联合国“普惠金融”理念，杜晓山、韩俊、焦瑾璞等政策咨询专家不断呼吁国内农村金融体系由排斥向普惠的转型。

 

杜晓山在“2006年中国金融论坛”上，针对西部贫困地区的小额信贷发展，首先提出“普惠金融”的概念。[1]他认为，普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务溶入于微观、中观和宏观三个层面的金融体系，普遍惠及被排斥于金融服务之外的大规模的贫困和中低收入客户群体。与此对应的农村金融体系改革，发展目标应是建立满足或者适应农村多层次金融需求的，功能完善、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的普惠性完整农村金融体系。但是普惠性金融体系建设，尤其是针对贫困群体的金融服务面临三个主要的挑战：一是为大规模弱势群体的金融需求扩展高质量的金融服务(规模);二是不断拓深更贫困和更偏远地区的客户群体(深度);三是降低客户群体和金融服务提供者双方的成本(成本效益比)。

焦瑾璞在2009年出版了《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》一书，[2]书中作出如下表述：“如果要为目前普惠金融进程作一个定性描述，就是当前我国处于‘巩固和完善小额信贷’的阶段。”焦瑾璞表示，建设普惠金融体系包含两层意思：一是从广度和深度上推进微型金融，推动金融市场向更加贫困和更加偏远的地区开放，并提供种类丰富、价格合理的金融产品;二是不再将微型金融边缘化，将其视为国家金融系统的必要组成部分。金融服务走向农村应成为未来金融改革的目标之一。

韩俊是在政策研究部门最早倡导普惠金融的专家之一。韩俊在2008年提出，普惠金融体系是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。[3]毫无疑问，我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离，主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。主要依靠现有商业银行和农村信用社，不可能解决有效服务“三农”发展的金融需求问题。

在专家学者的推动下，中国在创建普惠金融体系的政策上，出现了重大进展。2009年4月，联合国开发计划署(UNDP)与中国人民银行、商务部、国家开发银行四家机构在京联合启动了在中国构建普惠金融体系的项目，召开了组建“普惠金融协调委员会”的预备会议。2010年初，中国人民银行牵头的“普惠金融协调委员会”在北京正式成立。农村是发展普惠金融的重镇，2010年以来，中央一号文件和银监会不断推进以“消除金融空白乡镇”、“基础金融服务全覆盖”为标志的普惠金融政策实施。可以预期，伴随“排斥性增长”方式向“包容性增长”方式的转变，农村金融市场目标正在发生巨变，尤其是基础金融服务，正在向普惠化方向转变，这将是一个根本性的趋势转变。

目前，存、放、汇等“基础金融服务”①的公共服务属性在理论和政策层面均已得到认可，“基础金融服务全覆盖”的普惠化目标已开始实施。但是在实践层面，如何判分这些纳入普惠金融体系的基础金融服务，排定其优先序，设定普惠化方式，仍是一个技术难题。依照基本公共服务“基础性、广泛性、迫切性和可行性”的四个标准，基础金融服务与义务教育、公共卫生、基本社会保障等相类似，也具有基本公共服务的相关属性。伴随惠农政策，尤其是伴随基础金融服务均等化和银监会消除金融空白乡镇等诸多政策措施的出台，基础金融服务在农村的公共服务特性进一步得到确认。依照国家基本公共服务均等化的原则，普遍服务和均等服务将成为农村普惠金融体系建设的重点。

 

在普惠金融体系建设已成共识，并已上升到政策层面的时候，如何配合排斥性增长走向包容性增长的经济转型，实现由金融排斥到金融普惠的农村金融体系转型成为关键。走向金融普惠，有两个重要方面：走出金融排斥，合理放宽农村金融市场准入，提高农村金融供给。目前我国金融排斥的状况如何?围绕普惠目标的农村金融市场开放又会带来哪些争论?下文将对这两个问题进行探讨。

二、金融排斥现状和农村金融市场开放

金融排斥是指一部分人群被排斥在金融服务之外，应该获得基础金融服务，但由于多种原因未能获得，即可视为金融排斥。实际上，金融排斥是多方面的，包括地理排斥、价格排斥、条件排斥、营销排斥以及自我排斥等。自2010年起，消除农村金融服务空白已经成为战略部署，当年的中央一号文件提出，应“抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保三年内消除基础金融服务空白乡镇”。之后银监会推出了基础金融服务全覆盖的相关政策。走出地理意义上的金融排斥，首先受到重视，这和国际上金融地理学的研究进展相似。

目前很多农村地区被排斥在金融网点覆盖的范围以外。调查发现，许多农村居民连最基本的存、放、汇的金融服务都难以获得，遑论其他的金融权利。农村经济面临着全面的信贷约束，农户的资金需求难以满足。如2002年对山东、山西、陕西三省的一项农户抽样调查显示：820份问卷中，表示有农信社贷款的人数只占15.61%;对农村小企业的调查显示，这些企业77%处于资金紧张状态。[4]2009年中国银监会研究局和中国人民大学农业与农村发展学院联合组织的对甘肃、山西、浙江三省987个农户的再次调查，状况没有明显改善，仅有16.4%的农户获得过农信社贷款;三省中，浙江经济发展水平高、金融机构覆盖率高，但也仅有26.3%的农户获得过金融机构贷款;农村中小企业中68%处于资金紧张状态。[5]中国农村金融学会在2008年对12省市3135份农户的金融需求调查，得到的数据更低，低收入农户获得正规金融贷款的比例为13.2%，中等收入的为13.3%，高收入农户为19.3%。[6]韩俊等2009年对全国15个省市的调查，发现的情况也大体类似。[7]一项对基础金融服务全覆盖的三省农户调查显示，存款、汇兑结算、代理和贷款这四项金融服务依次在基础性、迫切性上具备公共物品属性，供给不足会影响农户生存与发展。但仅有23.2%的农户的贷款需求得到了满足，有19.2%的农户没有使用过存款服务，42.0%的农户从未使用过汇兑结算服务。在使用银行代理服务的原因中，有39.9%的农户是因为领取政府涉农补贴，28.8%的农户是新农合、新农保缴费，13.9%的农户是领取政府救济、补助金等，三者相加占82.5%。可见，国家涉农政策直接推动了农户对银行代理服务的使用。由此可知，由作为公共部门的政府，将基础金融服务作为基本公共服务，来推动其普惠化，会有效缓解农村金融排斥难题。[8]

除了完善农村基础金融服务，近年来活跃的农村金融市场资金需求正在不断上升。在国有大型商业银行几乎退出农村市场、农村信用社商业化的背景下，放宽农村金融准入，盘活并合理利用民间资本成为新的政策重点。《决定》中表明，“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”这标志着降低金融准入门槛的渐进式增量改革再次发力。自2006年银监会颁布实施《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》开始，新型农村金融机构成为普惠金融政策导向安排下，农村金融供给的新渠道。近年来，涉及调整放宽金融准入的政策不断出台，但是这些政策却引发了很大争论，主要有以下五种解释：

 

1.最优金融结构说——中小金融机构论

林毅夫等认为，经济发展存在比较优势，而经济发展影响一国的金融结构，罔顾国家的经济发展状况，过度介入金融体系，倾向为资金密度高的大型国有企业服务的金融体系建设，必然会扭曲金融结构。[9]需要合理发展竞争力强、盈利能力强的优势产业，促进资本积累改善要素禀赋结构，无需政府的过度保护和扭曲的资源价格，最终实现合理的金融结构，即“最优金融结构”。发展为中小企业提供金融服务的中小银行是实现“最优金融结构”的重要步骤。林毅夫等通过对中国28省1985-2002年间中小金融机构的发展状况进行考察，发现在中小金融机构市场份额的上升对经济增长有显著的正向影响。因此，适当放开银行业的准入和退出，可以有效为中小银行提供良好的政策和制度环境。[10]

2.渐进式增量变迁说——优化金融生态论

“渐进式增量变迁说”是对中国长期金融改革的规律总结，实质上是以增量金融发挥“鲶鱼效应”，达到优化金融生态的目的。中国金融存量改革面临的阻力较大，中央政府、地方政府、国有企业、国有银行都缺乏改革动力。王曙光认为，中央政府不想失去来自国有银行稳定的财政收入，不想失去国有银行这个补贴国有企业的财源;地方政府对国有银行的分支机构有较大的业务控制权，市场化改革必会削弱地方政府的干预能力;国有企业长期以来形成了对国有银行资金的依赖;国有银行自身也不愿放弃垄断地位的利率水平所带来的利益[11]。因此，增量改革的作用就至关重要。村镇银行、农村资金互助组织、小额贷款公司等新型农村金融机构的组建，增加了农村金融的供给，改善了农村金融体系的竞争生态。[12]

3.机构多元说——多重多元论

机构多元不仅指金融机构的组织形式多元，而是多重多元，包括产权主体多元、市场主体多元、监管机制多元等。何广文认为，中国金融机构多元化改革的推动者往往是政府，虽然改革更加顺利，但是政府为了管控方便，降低风险，难以有效考虑需求方的实际需要，有时又急于求成，在没有明确目标和实施手段的情况下就制定了政策，导致改革达不到效果。因此，多元化更应体现需求导向，丰富多元化实现的方式，政府应给予经济主体充分的选择权力，同时为多元化的可持续性提供配套制度和机制保障。[13]

以上三种观点，对放宽金融准入政策持肯定态度，实现最优金融结构也是发展金融的多元化的过程，这个过程是突出体现为渐进式的增量改革，尤其在农村金融方面。以降低金融准入门槛为标志的增量金融改革允许更多形式金融主体进入经济主体，有效缓解了农村的资金需求压力。

除此以外，还存在如下两种质疑：

4.制度缺失说——制度的“三缺失”

放宽金融准入的增量改革面临制度缺失的困难。以新型农村金融机构为例：首先，现代金融制度缺失。新型农村金融机构的融资渠道有限，缺乏财税政策支持体系，支付结算渠道不畅通，[14]在处理可能发生的破产、清算等问题时无法可依，存款人承担较大风险。[15]其次，监管制度缺失。对新型农村金融机构现场监管的难度大、成本高，非现场监管技术问题制约监管的有效性，因此难以适应新型农村金融机构发展的形势。以商业银行为主导的新型农村金融机构改革对民间资本实施了过严管制，强化了政府主导的存量金融体系，不利于增量体系的成长。[16]再次，信用基础缺失。新型农村金融机构由于规模较小，出现时间较短，缺乏广泛的社会认同，尚未建立稳固的品牌形象。[17]

 

5.内外双乏力说——内发力量不均，外部推动异化

农村的资金需求存在生产性与生活性并存的特点，弥补不同类型的农村资金缺口应有差异化的途径，且彼此不能互相代替。[18]这种资金需求结构和乡土社会传统认识，成为作用民间金融组织的两股力量：一方面，正规化成本高，民间金融发挥着信息优势与成本优势，保持“小而精”的组织结构在适当的范围内发挥作用，更能满足农户的资金需求，降低金融准入并不能鼓励其正规化;另一方面，出于自身合法性的考虑，促使一些民间金融组织积极寻求正规化途径。对河南濮阳县漫渡村发展经济服务小组的调查就是一例，该小组以中介的形式，为当地农户提供了信贷服务，并且有效控制了风险，规模不断壮大，然而小组仍在寻求“有人管，腰杆子直，不怕被关门”的正规化途径。[19]

内发正规化陷入两难困境，能否借助外部力量使民间金融正规化?令人遗憾的是，外部力量引导的结果也无法让人满意。以村镇银行为例，虽然有银行业金融机构做主发起人，但作为独立的企业法人，村镇银行的经营必然以营利为目的，如果承担农业自然风险较大、保险机制不健全的政策性负担，必然导致其背离设立初衷。在此基础上，重新定位政府与市场的关系，以此深化农村金融改革，推动农村金融市场公平开放，是十分必要的。如同《决定》中提出的，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”

三、深化改革，不断推动农村金融市场开放

从以上分析可以看出，普惠化金融改革政策的推行不仅要靠政府部门更多提供基础金融服务，还需要金融市场的合理的开放与创新。在农村金融改革的新阶段，新型农村金融机构成为开拓农村金融服务的重要渠道，但是新型农村金融机构在发展过程中，存在明显的数量和质量问题，如村镇银行一家独大，各类新型农村金融机构的流动性困难、监管难以达标、“支农”、“支小”政策初衷难以实现等问题。因此，需要创造良好的农村金融生态环境，助力新型农村金融机构健康发展，在金融普惠中发挥作用。

1.准确定位市场，确保资金支农。“农村不缺钱，缺机制”。[20]新型农村金融机构进入农村市场，应该克服现有金融体系支农不足的困难，充分利用农村非正式机制的优势，准确定位自己的服务群体。不同的新型农村金融机构也可区分市场定位，村镇银行和贷款公司的门槛应高于资金互助社，客户定位也可扩展到县域、镇域的中小型企业，而资金互助社则应定位为所在农村社区。

2.实施分类监管，促进公平开放。对快速发展中的村镇银行应采取核准制原则，“严监管、宽处理、促发展”。对资金互助社，应采取准则制，而非目前的核准制原则，在坚持社区性的前提下落实合法地位，也可以成立行业协会，实现行业自律，或者鼓励成立联合社，弥补存款保险制度缺失的不足，增强自保能力，提高资金的使用效率，同时也提供互相交流和监督的平台。《决定》提出“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度……推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证”，这样的原则同样适用于农村金融市场开放。

3.拓展发展形式，推动垂直合作。除了为新型农村金融机构提供财税政策、保险政策方面的优惠，应该放宽新型农村金融机构的融资渠道，探索商业银行与新型农村金融机构、新型农村金融机构之间的垂直合作，使新型金融机构变成转贷平台。

 

参考文献

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[20]周立.中国农村金融:市场体系与实践调查[M].北京：中国农业科学技术出版社，2010.

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[基金项目]国家自然科学基金(71073163)、中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)“小额贷款公司的金融排异案例分析”(13XNH154)、北京市哲学社会科学规划项目。

[作者简介]周立，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师;李萌，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2014/0127/756965.shtml