【案例】勿让治霾“军令状”虎头蛇尾

 

【网络舆情案例】

【事件介绍】

环保部与各省签控霾军令状：未达标者约谈

北京、天津、河北确定了PM2.5年均浓度下降25%的目标，山西、山东、上海、江苏、浙江下降20%。

1月7日，环保部发布通报，为贯彻落实《大气污染防治行动计划》（以下简称《计划》），环保部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务。

环保部表示，各省（区、市）空气质量改善目标是目标责任书的核心内容，目标责任书还包括《大气污染防治行动计划》中的主要任务措施。目标责任书要求各地制定实施细则和年度计划，分解落实任务，细化到年度。

“之所以选择目标责任书这种形式，是因为中央想强化对地方空气质量的责任考核。”环保部的一位官员对记者介绍，在环保系统内，签责任书这种形式非常严格，此前只在四种约束性污染物减排领域采用过，可见国家这次真的要“有所作为”。

全国各地控霾任务明晰

根据2013年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》要求，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。

环保部的通报显示，京津冀及周边地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东）、长三角、珠三角区域内的10个省及重庆市重点考核PM2.5年均浓度下降情况，其中，北京、天津、河北确定了下降25%的目标，山西、山东、上海、江苏、浙江确定了下降20%的目标，广东、重庆确定了下降15%的目标，内蒙古确定了下降10%的目标。

“对比通报和《计划》不难发现，不在三大区域的重庆也将重点考察PM2.5，这一点在《计划》中原本是没有的。”中国环科院副院长柴发合对，可能国家考虑到重庆是直辖市，既然另外三个直辖市都是重点考察PM2.5，那么重庆也不应居于人后。

同时，其他20个省（区、市）重点考核PM10年均浓度下降情况，并根据各地环境质量状况，将空气质量改善目标划分为五档：PM10年均浓度远低于新空气质量二级标准的省份要求其持续改善，PM10年均浓度接近二级标准或超标的省份，根据超标程度，做出不同的要求。

 

具体而言，河南、陕西、青海、新疆下降15%；甘肃、湖北下降12%；四川、辽宁、吉林、湖南、安徽、宁夏下降10%；广西、福建、江西、贵州、黑龙江下降5%；海南、西藏、云南没做出下降的要求，只是要求其持续改善。

“这种考虑到不同省份的特点，对之进行分类，并对不同类型的省份提出不同的要求,从形式上借鉴了全国节能目标的分解方式。”一位地方环保官员对记者分析。根据环保部介绍，目前，全国已有十几个省份陆续出台实施方案，并与各设区市和省直管县（市）政府签订了目标责任书。

例如，湖南省已经出台了《湖南省落实大气污染防治行动计划实施细则》，湖南省人民政府与14个市州人民政府签署了大气污染防治目标责任。具体而言，到2017年，长沙、株洲、湘潭、娄底、永州可PM10浓度在2012年基础上下降20%左右；岳阳、常德、吉首下降15%；郴州、衡阳、益阳、邵阳、怀化、张家界等市下降10%。

未过考核将被约谈

除空气质量改善目标外，目标责任书还包括《大气污染防治行动计划》中的主要任务措施。

对于京津冀及周边地区6省（区、市），目标责任书明确了煤炭削减、落后产能淘汰、大气污染综合治理、锅炉综合整治、机动车污染治理、扬尘治理、能力建设等各项工作的量化目标，并将工作任务分解至年度；对于其他省（区、市），提出了任务措施的原则性要求。

“尽管国家只对京津冀及周边地区6省（区、市）做了详细的要求，但其余地方也会高度重视目标能否实现，因为现在从上到下都十分重视雾霾的解决。”前述地方环保官员对记者解释，从任务分解来看，北京做得特别细，值得其他地方借鉴学习。

环保部表示，国务院将颁布考核办法，每年对各省（区、市）环境空气质量改善和任务措施完成情况进行考核。

“《计划》已经明确提出，将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，这是对“十二五”规划的一大突破，在“十二五”规划既有的约束性指标上增加了新的约束性指标，表明国家会像节能减排一样高度重视空气质量的改善。”前述环保部官员表示。

根据国家的要求，对未通过考核的地区，环保部将会同组织部门、监察部门进行通报批评，并约谈有关负责人，提出限期整改意见。

“考虑到我们面临的雾霾治理形势十分严峻，我建议各地在完成国家要求的任务基础上，应积极努力实现更好的治霾目标，这样空气质量的改善才能满足人们的预期。”柴发合表示。

中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅对记者分析，在各地努力之外，环保部也应该考虑设置一个专门的负责区域大气污染的派出机构，具体如何操作可以进一步设计。但从我们现在面临的环境形势来看，仅有“名义”上的污染区域联动机制还不够。

 

各省市的环保军令状靠谱吗？

最近，环保部与31省(区、市)签署《大气污染防治目标责任书》，这被认为是各省与环保部签订了控霾“军令状”，标志着全国性治理雾霾的行动正式启动。

从新闻的背景来讲，这其实是去年9月份国务院出台《大气污染防治行动计划》(后称大气国十条)之后，在环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六省区市政府签订大气污染防治目标责任书的基础上，对全国31个省(区、市)的目标全覆盖。

这则消息主要有两个亮点，一个是军令状以表格的形式明确了31个省(区、市)的空气质量改善目标，另一个是明确了将对完成情况进行考核，对未通过考核的地区约谈有关负责人。

这则消息令人兴奋。然而，在兴奋之余，细细品味其中的细节，其实有多处值得商榷。

首先，消息来自于环保部一份通稿，除了各省(区、市)的空气质量改善目标外，其他事宜一概语焉不详，如此重要以致关系到中国每个民众生命和健康的文件，为何不公开全文?

其次，也是最为重要的，各省(区、市)的空气质量改善目标一概为浓度的降低，比如北京、天津、河北的PM2.5年均浓度下降目标为25%，广东、重庆为减少15%等等，从已经发布的大气国十条和部分省份已经发布的治理方案来看，浓度降低的参照系为2012年。

但问题也在于此，第一，各省(区、市)是否有2012年的PM2.5年均浓度值?就笔者所知，至少在目前公开的数据资料中难以找到，而且即使有，2012年，各省市对于PM2.5的监测站布点也还在起步阶段，点位的数量以及对应的数据能否真实反映实际情况也很难说。

第二，对比军令状和大气国十条，目标的唯一不同在于，大气国十条要求了到2017年北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，这一数字不容小觑，这是所有省市空气质量改善目标中出现的唯一的具体数字。问题也由此而来，为什么各省市不能像北京一样出具一个具体的目标?而是搞一个相对浓度的减少比例呢?毕竟，我们搞不清2012年的PM2.5浓度。

与此同时，我们还可以反推这个60微克/立方米，这是在2012年基础上降低25%的结果，那么由此可以推出2012年的PM2.5年均浓度在80微克/立方米左右。

80微克/立方米，这个结果是否真实?其实可以做个对比，2014年1月2日，北京市环保局首次公布2013年北京市PM2.5的年均浓度值为89.5微克/立方米，这一年均浓度值是北京市在首次有了35个监测站点、春夏秋冬四季完整监测数据后的对应结果，这被认为是北京PM2.5监测元年的数据，也是空气在2012年基础上改善了一年后结果。

那么，对比2012年的80微克/立方米和2013年的89.5微克/立方米，我们会问，我们应该相信去年北京空气其实没有改善，还是要去理解为国十条引用的2012年的基础参考数据失真?如果失真，那么军令状的目标严肃性和准确性就值得怀疑了。

其实，由此我们也可以引出第三个值得商榷的问题。对于控霾目标采用浓度比例减少而不采用设定具体浓度值，很可能为数据造假腾出空间。但举一例，比如某市的监测点位为10个，其中5个在市区，5个在郊区或者风景区，两者PM2.5浓度差距较大，以市区年均浓度200微克/立方米和郊区50微克/立方米的来计算，该城市2012年的年均浓度为125微克/立方米，

但此后一年里，市区监测浓度未有改善(暂且不谈增加的可能)，地方为了防止影响考核，该地区可能选择加大郊区的布点而缩减市区布点，最后增加了2个市区监测点，而增加了6个郊区监测点，那么该地区的PM2.5年均浓度就变为了109微克/立方米，从而达到了年降低浓度10%左右的任务，但是实际上，该市空气质量并未改善。

第四，军令状要求各各省(区、市)制定实施细则和年度计划，分解落实任务，细化到年度，但是从目前如北京和河北等省份已经发布的实施方案看，没有一家有年度分解目标，而且只有北京将各辖区的PM2.5浓度降低值予以确定。一个连明细都没有的考核，责任如何确定?约谈也只能成为空谈。

而且，军令状疑惑和值得商榷之处不仅于此，但是，仅从以上四处，就足以对这份军令状予以重新审视。军令来得轰轰烈烈，但请认真严肃，最重要的，还应进一步体现诚意。

 

给治霾“军令状”加点实干力度

岁末年初，新加坡《联合早报》将2013年度汉字授予“霾”字。同样，在国家语言资源监测与研究平面媒体中心、强国论坛等各家公布的2013年度汉字盘点中，“霾”字也频频上榜“十大”，成为该年度最无可争议的字眼之一。雾霾面前，无人能免，“霾”堪称过去一年来波及范围最广、应对最无计的民生问题。

尽管关于雾霾产生的机理和原因至今尚未有权威的解释，但是政府已经高度重视并行动起来。日前，为贯彻落实去年9月国务院公布的《大气污染防治行动计划》，环保部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地区质量改善目标和重点工作任务，进一步落实了地方政府环境保护责任。为保障目标如期实现，国务院将颁布考核办法，每年对各省（区、市）环境空气质量改善和任务措施完成情况进行考核。对未通过考核的地区，环境保护部将会同组织部门、监察部门进行通报批评，并约谈有关负责人，提出限期整改意见。

纵观国务院所颁布《大气污染防治行动计划》“加大综合治理力度”“调整优化产业结构”“加快调整能源结构”“严格节能环保准入”等十项具体措施，不可谓不全面；审视目标责任书中提出的各片区各省市PM2.5年均浓度下降情况，不可谓不细致；考察国务院提出的“通报批评、约谈、限期整改”等惩罚措施，也不可谓不周全。然而，无论计划书写得多缜密，责任书写得多豪壮，如果体会不到实效，或者也看不见实干，在老百姓面前，多少也会显得有些苍白无力。

今后几年，北京、天津、河北的PM2.5能否如责任书所指定的那样以25%的速度递减，山西、山东、上海、江苏、浙江等地PM2.5能否达到20%的递减速度，在雾霾产生机理还没有完全定论的当下，也许很大程度上还得看老天的脸色。但“成事在天，谋事在人”，政府的领导层有没有以身作则，真正做到“尽人事”以“听天命”，则可能是民众更为关心的。

近日雾霾袭击珠三角，广州市启动环境空气重污染二级应急响应，采取公务车停驶20%、责令不稳定达标企业停止排放、建设工地停止产生扬尘和挥发性有机物的工序等响应措施；市长陈建华带头停驶公车，改乘地铁上班，就迎来了一片掌声和喝彩。公车停驶20%，市长乘地铁上班，其能减轻城市雾霾的作用只是微乎其微。然而民众却从领导干部的以身作则、率先垂范当中看到了自上而下的诚意，感受到了政府为了民生而真心实干的温暖和力量。

“君子之德风也”。且不说民众受到感染之后迸发出的无穷伟力有可能感天动地，就算暂时“无力回天”，对于这样的领导，百姓也会理解。如今，我们的“十项措施”已经全面，递减目标已经高远，如果能够在实施过程中，再赋予它以身作则的实干力度，贯彻它以率先垂范的担当态度，至少我们的心中将不再“雾霾”，而真正消除雾霾也就不远。

治霾“军令状”关键在问责发力

近日，中国环保部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务，进一步落实了地方政府环境保护责任。空气质量改善目标是目标责任书的核心内容，各省（区、市）都确立了PM2.5或PM10的年均浓度下降目标。

按照环保部一位官员的说法，在环保系统内，签责任书这种形式非常严格，此前只在四种约束性污染物减排领域采用过，可见国家这次真的要“有所作为”。媒体在进行报道时，也大都用了“签‘军令状’”这样的提法，“军令状”的威力无须多言，“诸葛亮挥泪斩马谡”、“草船借箭”等典故国人皆耳熟能详。

然而，对于这一旨在让各省（区、市）在治理雾霾、改善空气质量上“自我加压，不留后路”的行为，公众的反应并不乐观。疑虑大概集中在以下方面：首先，“军令状”具体落到谁的头上须明确，最好能与某些人的“官帽”直接挂钩，免得“九龙治水”；再者，“约谈”的威力是否能与“军令状”的威严相衬，“通报批评”、“约谈”、“限期整改”这些举措，在其它领域也曾施行过，效果并不令人满意；还有，各地方政府能否摸清自己那“一亩三分地”的实情，找准当地大气污染的真正原因并“对症下药”，如果避开“硬骨头”、只拿市民的开车、炒菜、取暖等说事，怎么办？

 

环保部与31个省（区、市）签治霾“军令状”，既表明了中央防治大气污染的决心，也表明了地方政府转变发展理念与方式的紧迫性。但要想如期实现责任书上治霾目标，接下来还得做好、做实两件事：一是制定出有针对性、符合各地实际情况的考核“标尺”；二是打造出有建设性、能对各级领导干部形成威慑力的问责“戒尺”。标尺准确，各地对落实到自己头上的治霾任务才会心服口服；戒尺严格，才能确保地方政府在目标数据上不耍“花枪”、蒙混过关。

改变“好空气基本靠风吹”的现状，从根本上实现空气质量的改善，是一项长期性、复杂性、艰巨性混加的任务，也是一项需要人人参与、加强地域合作的任务。“军中无戏言”，期待在治霾“军令状”的敦促下，各地各部门这一次能真正发力、形成合力，早日把雾霾这一严重威胁人民身心健康的顽疾，彻底吹散。

【启示与思考】

这个冬天，雾霾注定是沉重的回忆。不仅全国雾霾天数创下纪录，各地的大气污染指数也频频爆表，再加上各种调查纷至沓来，如雾霾影响生殖、雾霾减损寿命等，让大气污染成为热门话题，成为公众谈资。

随着大气污染的日益严重，防治大气污染、治理雾霾天气，则成为一项公共议题。此时，《大气污染防治行动计划》出台，自在情理之中。为了确保这项计划的执行效果，环保部要求31省份签订大气污染防治目标责任书，这也很好理解。

无法否认，要求31省份签下这“治霾责任书”，赋予了防治大气污染浓重的仪式感，这是很好的开端。毕竟，没有责任就没有动力，签下责任书就是一种保证、一种承诺。而接下来，各地将如何努力，将承诺付诸实践，是无法绕开的话题。这“治霾责任书”，就是设置了一个目标，一个各地需要努力与前进的方向，为不甚明了的防治大气污染工作，提供了一个清晰可见的标准。

关于雾霾，百姓似乎一直揣怀几个困惑：治理雾霾到底是多难的事？关停一些扬尘工地、排污企业，真的很难？宁可让广大中小学停课，也不愿意让污染企业停工，难道GDP就比百年树人的教育还重要？《污境保护法》早已颁布实施，按法律条文办事怎么居然要采取签订责任书、立下军令状的形式？

治理雾霾说到底与科学的政绩观直接关联，既要让权力在GDP、财政收入和生态文明与公众健康间做一个取舍，也要明确治理污染问题也是民生问题，马虎不得、懈怠不得。

既然签下了责任书，立下了军令状，就必须以严格责任追究制度作为配套，否则，“治霾责任书”就很难避免重蹈“房价控制目标”的覆辙。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0128/757032.shtml