范毅:中国新型城镇化要以人为本

 

范毅 国家发改委城市和小城镇发展改革中心研究员

2012年的中央经济工作会第一次在政府的高层次会议中明确提出了要走中国特色新型城镇化道路。

一、建设新型城镇化的四大原因

第一，我国面临社会结构发生了深刻的变化，2011年中国的城镇人口首次超过农村人口，城市居民已经超过50%，中国开始进入城市社会或者说进入城镇社会。进入城市社会后我们的社会管理、基层组织没有相应的提高。从井冈山开始我们的农村管理经验远远高于城市管理经验。过去我们习惯把城市的矛盾分散到农村解决，当农村人口占多数的时候是非常有效的，但是现在城市人口已经超过农村人口了，如果还是想把矛盾放在农村化解，难度是非常大的。未来要解决的问题不仅是农村问题，更主要的是城市问题，政府要学会管理城市。

在城市化达到50%的时候是社会层次、社会风险矛盾突出的时期，比如英国在1850年城市化率是54%，那时英国出现宪章运动，实际上就是社会矛盾增多了。而美国在1920年城市化率达到了51%，在20世纪初期美国也出现了比较严重的社会运动。当一个国家或者一个地区的城市化率达到50%的时候，这个国家或地区的社会风险开始凸显。这里有两方面因素，城市人口占少数时城市的管理任务没有那么突出，这时的矛盾可以在农村化解。另外如果人口集中就会发生社会问题被放大的效应。一旦有社会事件马上就能引起非常大的效应，人口分散的时候一些风险引发不了很大的效应。所以，就现状而言社会结构在变化，社会管理难度在加大，我们必须要学会管理城市。

第二，城市人口的二元结构现象突出，随着改革开放的快速发展不再是城乡矛盾关系了，现在最主要的问题是城市人口的二元结构问题。城市人口二元结构既包括本地人口，也包括外来人口，但是本地人和外地人之间享受的公共服务是完全不同的，这就带来两个群体之间的矛盾与冲突。

城市二元结构的现象使我们城镇化改革的难度加大了，比如北京的八九百万外来人口和1300万北京的城镇居民的矛盾，这时城镇化改革不再是城乡二元的关系，而变为一个区域间的关系。另外一个潜在的社会风险---非均等公共服务，现在全国农民工有2.6亿，这2.6亿农民工没有享受到均等的服务。

 

第三，中国面临的外部和内部约束条件增多，内生增长动力减弱。回顾改革开放30年中国所取得的伟大成绩最主要的一点就是我们各个方面的成本比较低。一个国家竞争力的核心是成本，一个企业竞争力的核心还是成本，没有基层版光靠高层版是不可持续的。

中国最主要的两个成本是什么呢？一是劳动力成本，我们的劳动力成本是非常低的。二是土地成本，中国各地在搞招商引资的时候拼命压挤土地，有时以零计价甚至是负计价这种倒贴钱的形式来发展。从国内来讲土地成本无论是对我们的产业还是对城市的发展都起到至关重要的作用。不过在发展过程中以前不注重环境保护，以牺牲环境来推动发展，现在中央开始越来越重视生态文明，这种依靠牺牲环境的发展模式是不可持续的，而且也失去了发展的基本空间。

具体的讲，国家统计局从2008年开始记录农民工的数据，当时农民工月工资平均才1340块钱，到2012年农民工工资涨了1000块钱，虽然现在农民工的收入还比较低，但是这种快速增长的趋势是明显的。最近到广东和浙江调研，随着农民工工资的上升，一些企业开始转型就是用机器来替代工人，这种趋势开始在显现。还有重庆在搞户籍制度改革，户改之后让农民工在把档案存下来，这样劳动时间会更长，流动性就变弱了。重庆当地给举了个例子，没有户改之前每年过完年要正月十五之后企业才能逐渐开工上班。户改之后，农民工就和城镇居民一样初七、初八就开始复工了。让农民工在城市里面留下来的好处就是能够延长劳动时间，实际上就是增加劳动力供给。

土地成本很明显的一个数据，在2008年的时候土地成本占到土地价格的45%，到2011年的时候土地成本已经占到土地价格的60%，这说明靠廉价去征用土地的模式越来越不可持续了。

从国际角度分析，2008年金融危机之后发达国家消费模式也在改变。以前我们说老外借钱来花，借钱来消费，现在借钱消费的比例在下降，以前收10块钱就敢花10块钱，现在收10块钱只敢花8块钱了。另一个是中国和发达国家的贸易摩擦在增多的。再一个发展中国家的期待，像越南、孟加拉也在发展劳动密集型产业，这些产业对中国的产业发展实际上是一种期待。新型城镇化无论从内部还是外部都需要对过去城镇化的发展模式进行一些转变，才能使中国经济发展的竞争力更强。

中国地方政府债务现在接近20万亿，一部分是靠土地抵押，为了获得更高的收入把土地抵押的资金再投入到土地上来，这是一种循环。这种循环的模式使得现在的金融资产和土地资产挂钩太多，使金融风险越来越大。现在中央也看到了这个问题，地方政府对这一块也是非常的关注，未来大规模的土地抵押模式或者是贷款的难度会越来越大。由于积累了这种风险，太多的土地抵押给银行，银行的资产跟土地的资产高度重合，如果哪一天我们的土地市场出现问题，就会对整个金融形成比较大的冲击。

中国经济发展是后发优势，我们可以把国外先进的技术、先进的经验直接拿进来，但是城镇化我们实际上是后发劣势。比如美国、英国，他们的城镇化快速发展也带来了很多的问题，矛盾比我们今天突出的多。现在一些社会的精英都出过国，他们到国外去看，看到国外的发展比我们现在更好，所以就要求以国外或者以西方发达国家发展的现状作为参照系，但是事实上国外达到现在这个现状是用了几百年，或者是上百年的时间，我们的快速城镇化只用了三十多年。所以以发达国家现状作为参照系来要求我们城镇化的发展就会放大发展中的一些矛盾，比如我们的环境问题、社会问题、社会组织问题等。

 

其实日本五六十年代的时候，其快速发展带来的污染导致日本海洋里的鱼都没了，现在他们又通过很多的污染治理让海洋重新恢复了生态，实际上是有这样一个过程的，但是我们今天的发展要避免这种先污染后治理的情况。要发展必然会对自然环境带来影响，这是一定的，但是如何把影响降到最小也是我们面临的问题。

二、以人为本的城镇化

以人为核心的城镇化就是要实现农村人口向城市和小城镇的转移。在这个过程中我们还要让现有城市居民能够获得更好的就业、生活、居住条件。为什么要提出人的城镇化？我们过去对城镇化的理解有很大的误区，以前把城镇化等同于圈地盖房子，比如生态工程、景观工程、形象工程、高楼大厦等，但对提高城市管理水平或者说人文建设、社会建设方面的做法还不多。所以我们现在明确提出新型城镇化是人的城镇化。

在2013年12中旬结束的中央经济工作会和中央城镇化工作会上明确了城镇化的首要任务是农民工市民化。农民工市民化要遵循的基本原则是尊重农民的意愿，而且还要有序分类推进，不要去强迫农民。现在很多地方搞城镇化的时候就是农民“被上楼”，农民“被城镇化”。另外有序的放开，把2.3亿农民落户问题全部放开难度确实很大，还是要讲究基本原则。另外一个就是分类要有先后顺序，一是举家，二是新生代农民工，三是长期在城市里面居住的农民工，这三类人让他们优先先进入城市。通过农民工市民化能够促进社会的和谐、社会的稳定，另外农民工市民化从经济发展的角度分析能够有效的释放内需。

农民工的消费是不稳定的，消费倾向比较低，如果在城里稳定下来可能会用更多的钱来消费，对内需扩大是有好处的。中央一直把扩内需作为城镇化的重要手段。现在提到城镇化的路线图就是“三个一亿”，第一个一亿是解决进城常驻的农业转移人口落户城镇。第二个一亿是约一亿人口的城中村改造。第三个一亿是让中西部人口实现城镇化。

2012年底做了一个测算得出结论就是北京维持过去的投资，到2020年要到2500万人，也就是外来人口可能有1200万，当然现在严格控制大城市人口规模，但是为什么做这种判断？有两个依据，第一高收入人口，有钱人来北京是看到北京优质的公共服务资源，比如北京的学校、北京的医院、北京的各种公共服务一定是全国最优质的。中低收入人口来北京是为了获得一份就业，为了提高收入。

如果北京想控制住人口，就要看北京的地铁还建不建？北京的房子还建不建？只要建地铁，建房子就需要外来人口建，那么这部分人就需要各种相应的生活服务。但是从中央经济工作会提出来要严格控制大城市的人口的，现在北京也在出台一些措施，比如要迁出一些批发市场，当然从一定方面确实能够起到疏解的作用，但是最后能够真正疏解多少？其实根源在于北京能不能下定决心将北京的优质公共服务外迁，比如将一些优质的医院。如果北京舍得把优质资源往外放的话是可以控制住人口的。

未来随着一些基础设施延伸，如果农村能坐上公交，能享受城镇的医疗服务、卫生服务、保健服务就实现城镇化了，城镇化不是一定要把人搞到楼上去。北京的小城镇与长三角、珠三角发达的大城市周边去比较的话，就可以看到北京的小城镇绝大多数没有经历过工业化的进程，但是北京的小城镇基础设施条件要好的多。

另外就是消费外延，北京主城区接近2000万人，2000万人口的消费对北京市大小城镇是非常大的机遇。如果严格控制人口规模就意味着未来北京城市外延受到限制。从全国来讲60岁以上的人口是13%，65岁已经接近10%，实际上未来北京两千万人口老年人如果按15%算有会有300万人，其中独生子女家庭太多，未来需要养老产业的发展。还有就是潜在的优势，北京要控制人口规模，那一定要疏解城市功能，如果真正做到了城市功能疏解，一些优质资源外迁是好机会。发达国家有钱人都住在郊区，它的城市里面住的是一些低收入人口，美国斯坦福大学所在地实际上是一个镇，这种地方有了这样的学校，有了好的医疗资源，有钱人就愿意过来。

下面讲政府和市场的关系，政府要保护环境、编制规划、做公共服务、加强社会治理，把资源配置交给市场，让市场发挥决定性作用。还有中央和地方的关系，一是中央实行大政方针的确定、规划和战略布局，地方要贯彻落实规划。二是要创造性的开展建设和管理工作。发展城镇化还要突出几个亮点：亮点一是强调生态突出城乡的多元化特色，生态不是大拆大建。要强调城镇多元化建设，要有地域特色有民族特点，不能的全国城市都一个样。乡村发展也是要体现多元化，要注意保留村庄的原始风貌，慎砍树、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民的生活条件。现在城不像城，村不像村。有钱人未来的想法更多的是想到农村来享受农村的田园风光。

亮点二是把提高城市建设用地的效率作为一个重要的抓手，就是“守住底线、试点先行”。现在城镇土地是国家所有，这种制度底线是不能突破的。第二个底线是耕地底线，必须要有一定的耕地作为基本的保障。第三个底线是农民利益要得到保障。这些底线保障的前提要试点先行。比如在土地上搞创新，可以鼓励建农民自住房，可以借助集体土地。这些工作还是有要求的，要严格控制增量、盘货存量、优化结构、集中效率。未来新增建设用地指标越来越少，那么盘活存量有两块，一是农村集体建设用地的存量，二是城镇存量的建设用地，比如以前乡镇企业废弃的一些工矿用地。

 

优化结构实际上是未来土地供应的时候，全国和城市要增加居住用地的结构，对一些工业用地要稍微压缩。确立多元化的融资思路，多元化这里强调三点，一是税收体系。二是转移支付的时候要和市民化相挂钩，三是政策性金融机构改革。四是鼓励社会负担参与城市公共设施的投资运营，现在主要的障碍是价格机制还不健全。

城市管理理念的创新是非常重要的，中国这三十年在城市建设领域已经是处于社会发达水平，特别是东部沿海的一些大城市属于世界发达水平，但是我们的城市管理水平是偏弱的，特别是管理大城市的经验不足。管理的能力是靠经验的积累，经验积累是要有一个时间。未来在城市管理要培养一批庄稼型的城市管理干部，用科学的态度、先进的理念、专业的知识建设和管理城市。城市规划要保持连续性，未来更重要是要强调规划的延续性，这是突出亮点里的第三个亮点。

三、建设新型城镇面临的焦点问题

第一，以形式等级确定落户优先序的思路操作性不高。第二城市边界划定后城市融资问题怎么解决，土地是建设的主要方面，土地财政对地方财政贡献是一年3万亿。这么大的规模未来怎么摆脱，2013年北京有1800亿的土地出让收入，划界之后未来融资问题怎么解决？现在整体宏观背景一个是在减税，我们老百姓、我们的企业、我们的社会对政府希望能减税，在这种背景下怎么去建立地方的主体税种，未来主体税种可能是要从流转税或者是从间接税到直接税的转变，而且直接税的转变是很难的。

主要内容就介绍这么多，非常感谢大家。

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责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2014/0128/757128.shtml