【案例】“一把手”不直接分管人财物，筑起防腐墙

 

【反腐倡廉案例】

【事件介绍】

 

多地尝试一把手不再分管人财物成趋势

在党政“一把手”成为贪腐高危群体的背景下，南都记者关注到，1月来，国家海洋局和安徽省先后发声，提出“一把手”将不再直接分管人财物。反腐败研究学者认为，“一把手”不直管人财物的做法将成为趋势。

限权：“一把手”不直接分管人财物

《人民日报》报道，1月19日，安徽省委书记张宝顺在安徽省纪委九届四次全会上说，安徽将实行“一把手”不直接分管人、财、物、项目等具体事务制度和“末位表态制”。稍早3天，1月16日，国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨也在全国海洋工作会议上提出：党政“一把手”不直接分管“人、财、物”。

记者了解到，此前，该做法在国内多个省份都曾有过尝试。

2013年6月，云南省出台《权力公开透明运行规定》，明确“一把手”对人事、财务、物资采购和工程招标等4项不直接管，在重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项研究时需末位表态。

2012年，重庆市各区也曾就“一把手”分权进行分头尝试；吉林省在推广尝试该制度时，还在人、财、物、工程招标4项之外，规定“一把手”不直接分管行政审批，要求将集中于“一把手”的权力分解到班子成员共同行使。广东省则早在2010年便提出党政正职不直接分管人事、财务等重要部门工作。

专家：“一把手”不直管不等于甩手不管

破解“一把手”监督难题，对“一把手”进行分权和限权符合中纪委所提倡的思路。

中央纪委研究室主任李雪勤曾介绍：在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，“一把手”比例占总数1/3以上，厅局级以上干部中“一把手”比例更高。

2013年12月，中央纪委监察部解读十八届三中全会《决定》内容时，在其官方网站刊文阐述如何制约和监督“一把手”行使权力。文中提出，应适当分解“一把手”的权力和责任，减少对具体事务的插手干预，肯定了地方在“一把手”不直接分管人财物制度、末位发言制度方面的做法，认为“值得借鉴”。

 

多位反腐败研究学者认为，党政“一把手”所掌握的人事权、财务支配权、政府采购决定权、建筑工程决策权、审批权等，是“一把手”受贿犯罪最为常用手段，将人财物权力下放给副职领导，对“一把手”分权和限权，有助于实现对“一把手”的监督；而在重大事项、重大决策集体讨论中，班子其他成员先发言，“一把手”最后发言，将有助于避免“一言堂”。

北京大学廉政研究中心副主任庄德水则向记者分析：“一把手”不直接分管人、财、物等重大事项已渐成制度趋势，需要注意的是，不直接分管并非甩手不管，配合“分权”还应出台相应的人财物管理的具体措施、权力运行和问责追究制度，明确“一把手”不再握有“拍板权”，承担起监管权，以确保“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”。

管住一把手关键不在分权在限权

长期以来，“一把手”作为一个单位或一个地方的主要领导干部，因权力太大，导致出现问题很多。前几年在党政机关县处级以上受纪律处分的干部中，“一把手”的比例占总数的1/3以上。由此可见，对权力行使实施制约监督，“一把手”理应首当其冲。

理论上，“一把手”不直管人财物等，可以起到分权和强化监督的作用。例如将“一把手”人财物的直管权力分给副职之后，“一把手”的权责就不像以前那样大，可以集中精力主要管好方向、管好班子。又例如“末位表态制”可以防止别人还没发言，“一把手”就“先声夺人”，进而规避“一言堂”。但有一个很明显的疑问是，纸面上的“一把手”不直管人财物，是不是“一把手”就真的管不了呢？解决不了此问题，这一制度安排在现实中很难说管用。

值得一提的是，时至今日，“一把手”不直管人财物并非什么创新做法。早在2010年初，广东和湖南就相继出台相关文件，要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作。例如湖南省委出台《加强对市州和省直厅局级单位党政正职监督的暂行办法》特别提出，厅局级党政“一把手”要执行“三个不直接分管”制度，做到不直接分管干部人事、财政(务)、工程项目。但事实证明，近年来“一把手”落马现象并不少见。湖南省政协原副主席童名谦的落马正是因其2012年-2013年初担任衡阳市委书记时犯了事。至于广东省，仅2013年就有38名厅官423处座落马，其中的“一把手”（包括在担任一把手期间出事者）占了相当比例：揭阳市原市委书记陈弘平、省海洋渔业局原局长李珠江、省科技厅厅长李兴华、省国家税务局原局长李永恒、增城市委书记曹鉴燎……

基于实行“一把手”不直管人财物近四年来的湖南、广东等地，仍然出现不少“一把手”犯事的事实，问题自然是，“一把手”不直管人财物为何并不怎么管用？正如有人问，“一把手”不直管人财物，那他管什么呢？事实上，这个问题很隐晦。不直管蕴含两层意思：一是管不了，二是可以间接管。而从制度设计来看，“一把手”不直管人财物显然不是管不了，而是以监督者身份间接管——“一把手”毕竟是“老大”，他还有其他权力，例如人事建议权或提名权；在“一把手”领导下，有几个副职敢于全面担得起直管人财物的权力呢？换言之，就算“一把手”违规插手人财物，有几个副职领导敢对着干呢？同理，在末位表态制中，就算“一把手”最后发言，但若缺乏约制，前面所有人难免说了也是白说。

分析至此，问题已然明了，即防止“一把手”贪腐的关键不在于削权而在于限权——只要能够真正将权力关进制度牢笼，即便给“一把手”再多再大权力，又何妨呢？反之，如未能对权力进行全方位监督，就算把“一把手”的所有权力都分出去，使“一把手”成为傀儡，贪腐主体也不过是由“一把手”变为“二把手”“三把手”而已。

 

“一把手”不直接分管人财物，值得一试

合理设定“一把手”手中的权力，有助于更好地实现对权力的制约。国家海洋局和安徽省先后提出“一把手”将不再直接分管人财物，是一种积极探索，值得一试。

“一把手”不直接分管人财物，有助于更好地实现集体决策，避免出现“一言堂”的现象。2013年7月，西宁市就曾明确规定：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项集体决策过程包括酝酿决策、集体决策、决策执行，除遇重大突发事件和紧急情况外，应由单位领导班子以会议形式集体讨论决定，不得以传阅、会签或个别征求意见等方式代替集体决策。

不过，在对“一把手”限权的同时，也应当注意进一步完善监督机制。不要管住“一把手”，而放松了对“二把手”、“三把手”的监管。纪检监察机关应当进一步强化日常监督，认真受理群众举报，严查违反党风廉政建设的现象，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。

十八届中央纪委第二次全会明确提出，要保持惩治腐败高压态势，坚持有案必查，有罪必惩。在对“一把手”限权的同时，各级纪检监察机关更应该切实执好纪、问好责、把好关；继续依纪依法严惩腐败，继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，形成对于贪腐行为的震慑力。

“一把手”不直管人财物应成为常态

据统计，目前在领导干部违法犯罪案件中，党政“一把手”的案件约占总数的三分之一。一些全国颇具影响的腐败大案，不少是“一把手”所为。原中央政治局委员、北京市委书记陈希同、原广西壮族自治区主席成克杰、原山东泰安市委书记胡建学、原海南省东方市委书记戚火贵等，都是近年来被查处的“一把手”。

不可否认的是，由于权力制约机制尚处于摸索和不完善，在我国现行的政治体制下，“一把手”往往处于权力过大、一手遮天的状态，有的“一把手”甚至蜕变成“一霸手”，却面临着上级监督太远、下级监督太软的监督真空，于是在奉承面前得意忘形，在诱惑面前滑出底线，在金钱面前鬼迷心窍。

由于不敢监督不愿监督的思想观念严重存在，致使“一把手”有较大的特权。这与我国长期受封建“忠君”思想及怕官意识支配有关。多数人认为监督“一把手”实质等于“抗上”、“犯上”，甚至有人误认为一些“一把手”一般有背景，多数是“钦定”的，不能监督他们也监督不了他们。监督他们无异于“引火烧身”，难保前途和命运，只能明哲保身。因而在很大范围内存在不敢监督不愿监督的状况。

这就给制约和监督“一把手”带来了极大的困难。由于决策权过于集中，“一把手”将财务分配、人事任免、工程项目招标、行政审批、行政执法以及重大事项决策权集于一身，廉洁自律似乎全凭“良心”，然而一些“一把手”自律不到位，自觉接受监督意识淡薄，思想防线松懈，“他律”也没有起到很好的制约作用，监督的制度在权力面前往往形同虚设，使得权力成为滋生钱权交易、贪污腐败的温床。

监督“一把手”难问题的症结在于权力过于集中的体制。对“一把手”赋权过重，难以形成有效的监督。邓小平同志指出：这种现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关”。在人治社会中“一把手”之所以能够“和尚打伞，无法无天”，实缘于人治体制下的权力逻辑扭曲和制约链条中断，“一把手腐败”，确实是一个真问题和大难题。“一把手腐败”，一言以蔽之，无非是人治社会的必然产物，表现出的权力特征就是集权，这显然是人治社会的“臣民现象”。但腐败现象是一个上行下效的的外延过程，如果“皇帝们”不能以身作则，个别官员既使清廉有加，也只能被逆向陶汰，又有何用？所以，“只反贪官，不反皇帝”，毫无意义；只反皇帝，不改权力设计，同样只能陷于“周期轮回”。

 

政治学中有一个铁律：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。所谓绝对权力导致绝对腐败，“权力过载”也容易导致腐败增多。一些“一把手”之所以陷入腐败之泥淖，原因就在于，他手中的权力过大，既决策又执行，自由裁量权过大，其中一些人不受约束、不按规矩和程序办事，恣意妄为。所以说，给“一把手”“权力卸载”，这样权力一旦分散，就大大地降低了腐败的可能性，在一定程度上可以起到监督制约的作用，因此，从根本上防腐，应是将“一把手”权力适当“卸载”，就是那些腐败高发领域的权力，不由“一把手”独自行使，而是由领导班子集体行使。这就形成了对执政者权力的及时制约和必要的威慑力，使得权力成功地被“关在了笼子里”，形成“不想腐败、不能腐败、不敢腐败”制度约束机制。

习近平强调：反腐倡廉建设，必须从领导干部特别是主要领导干部抓起，“要加强对一把手的监督”，“保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”。这些论述，抓住了人民群众反映强烈的重要问题，抓住了反腐倡廉的重点环节，提出了值得警思的“一把手”监督课题。“一把手”不直管人财物应成为社会常态，对各级“一把手”限权制度形成威力，“一把手”腐败的几率就会大大降低。

【启示与思考】

“一把手”不直接分管人财物，就会制约和缩小“一把手”的权力，特别是直接插手人事和经济的权力。而“一把手”不再握有人事和经济的“拍板权”，无疑掐准了“一把手”贪污受贿和腐败的“命脉”和“死穴”，能有效遏制其手中花钱“一支笔”、决策“一言堂”、权力“一把抓”的顽症。对此，请大家不妨先来点掌声。

有媒体曾对“一把手”的贪腐现象曾做过这样的归纳和概括，具体提炼为三个“一”：财务审批上一支笔——许多贪腐分子都是独揽财务审批大权的一支笔；选人用人上一人定——这是某些腐败分子买官卖官的典型特征；权力运行上一把抓——有些贪腐的一把手对权力、特别是对人财物等实权十分眷恋，不讲班子分工，把实权全部抓在手中。

当前，在一些地方和单位，“一把手”所掌握的三个“拍板权”，使“民主集中制”、党委一班人拥有平等的表决权，只不过说说而已，而“一元化”领导则成了名符其实的“一人化”领导。而媒体报道的一些副职谋害正职以夺权的丑闻就揭示：正职与副职虽然只隔半级，但是权力大小却几近主仆之分，“一把手”事实上就是“一霸手”。

而近年来，许多因严重违纪违法而落马的领导干部、特别是高级领导干部，他们几乎有一个共同的特点：要么当时是“一把手”；要么曾经是“一把手”。据中央纪委研究室主任李雪勤谅介绍：在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，“一把手”比例占总数1/3以上，厅局级以上干部中“一把手”比例更高。　

实行一把手“三不管”，加强执政能力、提高办事效率、防止权力腐败，中央有要求，百姓很期待，不少地方也早就“试”出了真经。这种权力监督的“新招”，反腐倡廉的“妙方”，应尽快成为新一轮反腐“流行风”，全面推广。

不难想象，当一把手由过往的“操作员”转变成了“监督员”，当副职由过往的“旁观者”变成“操作者”并承担相应责任，当“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”成了一种制度常态，“一把手”监督难题也就迎刃而解了，那些因权力高度集中而滋生的腐败亦会少之又少。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0205/757419.shtml