【案例】城乡养老并轨，跨时代的进步

 

【中国梦想案例】

【事件介绍】

国务院：建立城乡统一居民基本养老保险制度

国务院总理李克强2月7日主持召开国务院常务会议，听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

会议认为，政府的权力来自人民，各项工作和决策必须体现人民意志。国务院各部门办理全国人大代表、全国政协委员提出的相关建议、提案，是接受全国人大及其常委会依法监督、全国政协民主监督的重要形式，也是政府法治建设的重要内容。2013年，由国务院部门牵头办理的建议、提案分别为6672件和5065件，占建议、提案总数的88.1%和91.96%。按照国务院统一部署，各部门认真负责做好建议和提案办理工作。截至去年底，所有承办的建议和提案均已依法按时答复，涉及的问题大多得到解决。通过办理建议和提案，推动一批政策措施相继出台，发展改革中一些重点难点问题的解决力度加大，促进了政府工作的科学化、民主化、法治化，密切了政府与人民群众的联系。但也存在其中一些答复的针对性不强、合理化建议转化为政策措施不够、部门间沟通协调还需加强等问题。

会议强调，今年两会在即，各部门负责人届时要到会认真听取代表委员的意见建议。要以改革创新精神和法治理念，进一步做好建议和提案办理工作，把受领、办理建议和提案作为接受人民监督、回应人民呼声的重要渠道，完善办理工作制度，深入调研，明确按时办复、与代表委员直接沟通等“硬要求”，提高办理工作效率和质量。要建立和完善台账制度，将建议和提案办理纳入国务院及各部门年度督查工作计划，采取抽查、重点督办等形式，督促检查落实，探索逐步向社会公开办理结果，让办理工作成为政府转作风、办实事、解难题的过程，使政府更好服务人民群众。

会议指出，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。会议决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助。

会议要求，要整合资源，推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。优化财政支出结构，加大财政投入。大力推行全国统一的社会保障卡，改进管理服务，做到方便利民。要严格基金监管，严肃查处虚报冒领、挤占挪用等违法违规行为，发挥制度的保障作用，让亿万老年人心中有底、基本生活无忧。

 

相关分析

李国祥：城乡居民基本养老保险全国统一地方或不积极

国务院会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。对此，专家认为，此举方向正确，但预期实施难度很大，如能在2020年实现真正统一已经是很了不起的成就。

庹国柱：城乡居民养老制度类似 整合难度小

首都经济贸易大学保险系教授、中国保险学会常务理事庹国柱表示，城乡居民养老制度的设置比较类似，城乡居民基本养老制度统一的难度较小，先从容易整合的做起，为下一步整个社会养老体制的大整合打下基础。

卢海元：养老保险制度合并有利于实现公平

卢海元指出，城乡养老保险制度合并之前就已经建立完善，并且模式大体一致，农村养老保险2009年开始试点，城镇居民养老保险是2011年开始，现在这两项制度已经实现了基本全覆盖，可能更多从制度建设上完善，合并后有助于更快实现目标。

桂浩明：仅对保险行业或有一定影响

桂浩明表示，对城乡居民基本养老保险的合并是公共服务均等化的行为，然而中国城乡差异巨大，对于养老金的制度模式、筹资方式和待遇千差万别，想要达到城乡养老保险基本一致的水平较为困难，不可能一蹴而就。在目前国务院仅仅抛出“城乡养老统一”概念的情况下，股市并无直接标的，仅对保险行业可能会有一定的影响。

城乡养老并轨避免成为少数人的利益

对于城乡居民养老保险制度的诟病由来已久，一方面是城乡局面养老保险制度之间存在巨大的差距，有统计表明，城市和乡村之间在基本养老制度的水平上相差近33倍。如此巨大的差距可以说并非一朝一夕造成，而是从建国之后农业支持工业的必然结果。另外一方面，随着现代化进程的进步，尤其是城乡一体化的进程加快，当农村和城市的分野渐渐消亡的时候，其基本养老制度竟然存在天然的鸿沟，这也是不可弥补的错误。所以，这次国务院常务会议的决定可谓切中时弊。然而，对于城乡养老并轨到底应该如何解读仍旧是一门学问，任何过于高兴或者过于悲观的论调都是不可取的。

城乡养老并轨需要将现实的必要性厘清，即为何需要将城乡局面的养老制度进行并轨。这是顶层设计的宏观问题。在一个国家之内，原本就不能天然将居民进行分类，而由于中国天然存在的户籍制度，人们就天然存在着农村居民和城镇居民的分别。而这样的分别有着历史的因素，而这种历史的因素完全应该消弭掉，不能够将不合理的制度继续延续在今天的土地上。所以说，城乡居民养老制度的并轨无疑就是一种进步，尽管这种进步体现在一种先天的正确性上。而这样的先天正确性，无疑又是城乡养老必须合并的天然基础，因为只要是一国公民，本身就没有分别，都应该享受这个国家的福利政策，不能因为身份的特别就变得不同。

另外，尽管在顶层设计上有着天然的优势。但是，对于城乡养老的并轨也并非就是一蹴而就的事情，这不仅需要时间表，更是需要一种计划书。在时间表上，理应制定两种养老金并轨的具体时间顺序，而在计划书上更是应该将实现路径解析清楚。因为我们知道，在相差33倍的基础上，到底是采取平均值的方式，还是采取向一方倾斜的方式，这需要一个具体的计划安排。而本次国务院常务会议，决定并轨之后养老基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。而在这样的充分考虑地区间差异之后，如何让补贴落实到位，而不是被中间截留更是一个具体而详尽的计划。

总而言之，城乡养老并轨的大方向是正确的，这是人们的一种普遍追求。不过，在这样的过程中，到底应该如何实现，到底应该如何消除人们，尤其是城镇居民对于养老制度的忧虑才是一个关键的环节。因为从现实看，农村的基本养老保险不过就是每个月55元的基准，而无论如何并轨，至少不会比这样的基准会高。而具体环节上，个人缴纳到底如何推进下去，如何避免政策成为少数人的利益，这才是城乡养老并轨的解读方式，不仅关系到宏观，更是注重微观。如此以来，才能不让好的政策在执行的过程中变味。

 

马上“统一”,更期待马上“并轨”

建立统一的城乡居民基本养老保障制度，无疑是一个制度性进步，是解决社会养老“城乡差别”问题的顶层设计，向社会的公平正义迈进。既然可以通过制度“合并”来消除“城乡差别”导致的不公，就可以采取“并轨”来解决“身份差别”导致的不公。养老金“双轨制”让不同类型人群的利益“泾渭分明”，并带来一系列的“制度性弊端”。随着经济社会的发展，“双轨制”的问题越来越突出，改革势在必行。马上“统一”，更期待马上“并轨”。或许，这一次的“统一”，为今后的“并轨”畅通道路，抑或积累改革经验。

不得不承认，并轨的复杂与改革的难度，“改革中触动利益比触及灵魂还难，但别无选择。”养老制度改革，尤其是消除“双轨制”，既然已形成政治共识与社会共识，就必须“甩开膀子”。改革本身就是攻坚克难的代名词，没有难度的改革不能称为改革，不触动利益的改革也不能称为改革。有观点认为，社会保障作为二次分配的重要手段，原本就被寄予“调节差距、促进公平”的重任。如果社保制度本身在公平性方面存在明显不足，不仅无法促进公平，反而会拉大不公，出现“逆调节”的不良效果。

“双轨制”有次生危害、衍生危害。某种程度上讲，“双轨制”是昨天的历史欠账，也是今天的改革欠账；或是体制转轨的共同障碍，或是社会转型的共同阻力。“双轨制”诞生于计划经济年代，是特定背景下的产物，只要“双轨制”存在，市场经济体制就有缺陷，社会转型就不完美。从这个角度看，养老金“双轨制”不仅成为社会保障的不公平元素，而且成为社会转型的阻碍，危害市场经济体系建设与完善。

改革是中国最大的红利。逆转“双轨制”肯定很难，但决不能“遇到红灯绕着走”，也不能“连跳起来也摘不到桃子”。有效地解决养老金“双轨制”，考验改革的决心，考验改革的睿智，考验改革的力量。其实，养老金“并轨”更利于释放改革红利。新一届政府的经济发展新理念便是，通过将改革的“红利”与市场的“活力”、经济发展的“内生动力”结合，走出一条以提高经济增长质量和效益为中心的“利”“力”叠加的新增长之路。双轨制或多轨制，让改革红利“分流”，并且是苦乐不均、贫富不均。“利”字当头，必须改革“向前冲”，是谓路径；红利分配，必须走向“公平轨道”，是谓公正。

城乡养老并轨，中国的划时代突围

城乡差别被普遍认为是中国最大的现实不公平，而养老金二元结构又是城乡差别中最大的差别，近年来饱受质疑。城乡统一基本养老保险制度的建立，对缩小城乡差别很可能产生立竿见影的效果，它或被最终证明是中国社会发展史上一次里程碑式的突破。

中国轰轰烈烈的改革从农村破茧，盛开全国。但农村最终没有跑赢城市。中国东南发达地区的部分农村逐渐有了吸引力，但这类区域的总面积和总人口都在全国农村和农民中处于少数。三农问题仍是中国现代化的核心挑战。

促进农村的社会发展，实现社会公平的革命性进步，政府看来需要扮演关键性角色，只靠农村自身的力量远远不够。这次合并城乡养老保险制度，标志着政府下决心挑起这份担当。如果落实这一制度进展顺利，整个中国的社会面貌将在一定程度上被改写。

应当说，改革开放带来的财富积累，为这一革命性的变化做了相当多的铺垫。但这不意味着中国已经有了立刻消除城乡差别的充裕财力。养老制度统一是对城镇化的又一催化剂，它将使农民工转为市民更为方便，使这种人生转变更有可能一气呵成。它的任务不仅仅是直接缩小城乡差别，而且是为最终消灭城乡差别扫清道路。

尽管政府下了统一养老制度的决心，但完全实现它，政府不可能大包大揽地埋单。中国农村经济需要有新的突破性增长，农村剩余劳动力需要有更多更好的城市就业机会，农民个体致富的机会增多，社保的来源就会更丰富，农民获得与城市居民公平的养老条件才能成为可持续的社会福利。

 

昨天的这项决定清楚地表明，中国在朝着缩小社会差距的方向大踏步前进，中央政府已经确立这样的决心，社会也积累了一些这样做的资源。从政府到民间都希望这个步伐能快些，再快些，中国上下不存在做与不做这项改革的尖锐对立，中国现在是怎么做，如何做好的问题。

在国家倾全力缩小社会差距的时候，呼吁社会保持清醒、指出一些差距有其必然性的声音也需要存在，并被广泛听到。中国的最佳状态应当是尽最大努力，同时接受一些不完美。而不是反过来，所有人竞相表达完美理想，而再好的结果大家也看不上，整个舆论场怨天尤人。

中国处在民生建设最突飞猛进的时代，同时也是至少新中国成立以来舆论不满最多的时期。这两者需要实现更客观、符合实际的互动，激发中国不断前进的正能量，而不是滋生越来越多的社会情绪以及治理层面的负资产。

不论如何，统一城乡养老保险制度都是一个值得中国历史记住的时刻。这是全人类最大规模的一次福利制度并轨，是中国对漫长农业历史和巨大人口规模的一次突围。祝中国好运，祝中国巨大的农民群体越来越好。

【启示与思考】

在马年的第一个工作日，国务院常务会议便聚焦养老保险，体现了中央政府解决民生问题的鲜明态度和以改革精神破解社会难题的坚定决心。消息一经发出，立即引发网上网下一片叫好声！

建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，是我国经济社会发展的必然要求，也是城乡一体化建设的重要一步，这意味着在全国范围内解决养老制度碎片化问题进入实质性阶段。不难看出，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，有利于促进人口纵向流动，以及拉动消费、鼓励创新创业，促进经济社会发展。

近年来，尽管各级政府在完善农村社保方面付出了持续而有效的努力，譬如建立健全了新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村低保等，但覆盖面窄、保障水平较低等难题依然没有得到根本解决。据社科院发布的《社会蓝皮书》显示，2012年，我国城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。社会保障必须向农村倾斜，才能照顾到更多困难群众，并使全体人民公平享有基本养老保障。

小康不小康，关键看老乡。当前，我国存在地区发展不均衡、城乡差距仍然较大的实际问题，不仅困扰着经济与整个社会的和谐发展，也成为阻碍城镇化进程的关键因素。而现在，到了体现公平的时候了，到了释放改革红利的时候了，到了从政治和道义合法性方面来思考问题的时候了，到了摒弃一些陈旧的、不符合公平正义的政策的时候了。英国法律史学家梅因曾断言：“迄今为止任何社会的进步运动，都是一个从身份到契约的过程。”新中国成立六十多年来，就是这样一个不断打破身份限制向社会契约转变的过程。

具体来讲，合并统一城乡居民养老保险，不再区分城市、农村的身份，由中央财政统一承担责任，这就是从根子上解决了农村人养老的后顾之忧，于路径上扫清了各种利益集团牵绊，让全社会人民更觉安心，更有法律保障。

诗人说，既然冬天到了，春天还会远吗？我们相信，这才是开始，有了开始，以下的“势如破竹”就好办了，在二元社会保障制度破题之后，那已经松动欲破的二元就业制度、二元医疗制度、二元教育制度、二元公共投入制度、二元税费制度、二元金融制度、二元土地制度等一系列城乡二元化难题，不就能一一拿下了吗？

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责任编辑：蔡畅

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