陕西：建立和完善年度目标责任考核评价体系的思考

在今年的全国组织工作会议上，习近平总书记强调“再也不能简单以GDP论英雄了”；十八届三中全会也明确提出：“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”；中组部近期印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》对突出政绩考核的科学发展导向又提出了明确要求。中央关于考核工作的系列新精神，与广大干部群众打破“唯GDP”考核的呼声相呼应。近期，我们就“科学设置指标体系、完善考核方式方法、破解考核中的唯GDP问题”这一课题，进行了一个多月的座谈、调查和实地调研，以下是我们的一些探索和思考。

GDP考核的基本情况

客观地讲，GDP能够较好地反映一个国家或地区一定时期内全部的最终产品和劳务价值，体现经济增长、经济规模、人均经济发展水平、经济结构和价格总水平的变化。从现有的综合性经济指标来看，没有一项能够有效替代GDP。

1992年，我国开始将其作为政绩评价的核心内容。各地围绕GDP这个核心，设置了一系列经济、社会考核指标体系。以西安为例，2007年建立了年度目标责任考核制度，各区县都设置了经济发展、社会发展和管理、人民生活、资源环境、社会安全等5大类一级指标。为凸显经济指标的重要性，经济发展类指标占到了总分值的30%—40%，其中，GDP指标占到了近10分。在考核办法上，将GDP、固定资产投资、规模以上工业增加值等重点经济类指标作为加分项，对于增速、增量超过目标任务的给予加分，鼓励和引导各单位加快经济类指标推进，加快全市经济发展，做大经济总量。

通过对以GDP为核心的经济指标的强力考核引导，各地经济社会发展取得了巨大成就。同样以西安为例，生产总值从考核开始实施的2007年的1737.1亿元增加到了2012年末的4366.1亿元，经济总量翻了2.5倍，年均增长14.13%；人均生产总值从2007年的21017元，增长到了2012年的51166元；财政收入从2007年的112亿元，增长到了2012年的近400亿元。同时，还办成了多项大事和重大项目，如2011年成功举办了世界园艺博览会，2011年和2013年相继开通了两条地铁，投资70亿美元的三星项目落户，城市骨架不断拉大，发展环境明显改善，主要经济指标在全国副省级城市和省会城市中位次前移。在全省年度目标责任考核中，西安连续6年被评为优秀，名列省内各市（区）第一。

GDP考核存在的问题

GDP考核虽然引领经济建设取得了显著成效，但随着经济社会的不断发展，以GDP为主甚至“唯GDP论英雄”的考核模式也暴露出了一些问题。

（一）考核方法有待于进一步完善。首先，GDP任务下达的科学性还需要不断探索。在任务设定中，为了加快经济发展，上级部门往往对GDP增速制定了较高任务，有些地方甚至“跳起来摘桃子”，这样一来，就容易使GDP增速指标背离科学合理的范围，使经济发展违背经济运行的内在规律。同时，在GDP任务分解中，被考核单位的任务主要是由上级有关职能部门研究确定的，常导致部分指标下达偏离被考核单位实际情况。其次，GDP分值权重过高，往往一项指标定胜负，使得GDP成为政绩考核的“王牌”。第三，不少地方探索分类考核还没有完全实现破解唯GDP考核问题。近年来，各地根据资源禀赋、发展基础的不同，将区域划分为不同的功能区，并伴随实施差别化分类考核。如，西安市从2012年开始把区县分为优化发展区、重点发展区和生态发展区，把开发区分为优化发展区和重点发展区两大类进行考核。这种考核方式虽然实现了分类，但指标设置、分值权重的科学性、合理性和公平性都尚待进一步论证和完善。

（二）经济发展质量和效益不高，资源环境成本代价较大。首先，发展难以持续。以GDP“状元”鄂尔多斯市为例。经济增速曾连续9年位列内蒙古第一，人均GDP甚至超过了香港。一个只有150多万人口的城市，2011年财政总收入约1000亿元，发展速度和规模不可谓不惊人。但是，短短两年过后，由于房地产泡沫的破裂和煤炭经济的走软，这里的GDP增速就从正数第一迅速降至倒数第一。其次，生态环境持续恶化。近期，我国多地频遭雾霾天气，空气质量持续恶化，说明过度的资源开发，导致生态环境遭到破坏，发展成果和发展成本不成比例。第三，资源浪费日益严重。在GDP考核冲动下，一些“形象工程”和“政绩工程”的环保评审、城市规划等前期审核往往有名无实。同时，GDP核算方法只看经济产出总量或经济收入情况、而不统计投入成本的局限性也带来了许多负面问题：一些建成不久的楼房被拆除；一些人甚至认为，建设楼堂馆所、高档餐饮消费也能拉动GDP增长……这些现象在一定程度上助长了铺张浪费和奢靡之风。

（三）一些领导干部的政绩观出现偏差。在“以GDP论英雄”的考核模式下，一些地方领导干部的政绩观明显偏离。一是重“显绩”轻“潜绩”现象较为突出。地方对发展普遍比较“近视”，专注于看得见、摸得着、轰轰烈烈的“显绩”工作，而对于产业培育、环境保护、医疗教育等利长远、打基础的“潜绩”工作，往往被选择性忽视，严重制约了经济社会的持续、健康、科学发展。二是对科学发展观、政绩观的理解和贯彻不到位。过于强调GDP，让许多干部误认为有了GDP就有了政绩。片面的政绩观容易使发展背离科学轨道，造成经济发展速度虽然快，却质量不高、代价沉重。

打破唯GDP考核的对策建议

对于建立和完善体现不唯GDP的目标责任考核评价体系，我们提出以下对策和建议：

（一）进一步健全和完善合理、公平和科学的考核新机制。打破唯GDP考核，并不是放弃对GDP的考核，也不是不要GDP的增长，而是要适度弱化GDP在考核工作中的影响力，并把民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。首先，在考核办法上，要取消对GDP增速、增量的加分项，避免GDP指标在年度目标考核体系中的压倒性作用。其次，在权重分配上，进一步降低GDP指标的分值权重，使GDP分值与民生、资源环境等指标保持一致，建立起经济发展与民生就业、环境保护等相匹配的指标体系。第三，探索引入GNP考核评价指标，该指标是一个国家地区的国民经济在一定时期内以货币表现的全部最终产品价值的总和。GNP只计算最终产品的价值，而不计算中间产品的价值，因而不包括重复计算的部分。同时，GNP不仅计入物质生产部门的增加值，也计入了所有服务部门的增加值，能够反映产业结构变化以及教育、科学技术、金融等第三产业在社会经济中的作用。

（二）进一步突出发展质量和区域特色。加快经济发展方式转变，全面提高经济发展的质量、效益和水平，是我国现阶段经济社会发展的必然要求。考核工作要紧贴这一时代要求，强化对发展质量和效益的考核，努力实现经济社会更长时期、更高水平、更好质量的健康发展。为此，一要增设财政收入占GDP比重、规模以上工业增加值和成本费用利用率、R&D支出占GDP比重、非税收入占地方财政收入比重等指标，以强化对经济结构调整、发展质量与效益的考核，提升发展质量和效益。二要强化对区域发展特色的考核。比如，对西安市而言，对优化发展区可强化对文化产业、服务业、旅游业、科技研发等指标的考核，逐步弱化或者取消对工业、农业等的考核，引导该区域加快第三产业的发展。在重点发展区，可强化对工业、小城镇建设、重大项目引进等方面的考核，加快产业集聚效应的形成。在生态发展区，要对现代农业、资源环境保护、生态旅游业进行重点考核，加大对资源环境的保护力度。三是强化对单项重点工作和创新工作的考核。比如，西安市委、市政府今年确定的缓堵保畅、扶贫开发、治污减霾、城市精细化管理等工作对全市有着重大意义，为此，可设置“单项工作突出成效奖”，以强化对有关工作的考核，确保重点任务得到有效落实。同时，积极鼓励全市探索创新，设立创新工作突出成效奖对有首创做法和首创经验的单位进行鼓励。

（三）进一步强化对“潜绩”的考核。在考核工作中，建议按照不同区域的资源禀赋、发展现状以及分类考核的具体要求，对潜绩评价要素进行明确，建立起以基础工作、改革创新、优化环境、民生改善等为基础要素的评价体系，对其发展目标、发展定位、中长期规划进行明确界定，任务一旦明确，不得随意变更，以强化对中长期发展的引导。同时，按照“年度任务+长期任务”的板块进行指标设置，对“长期任务”按照完成年限设定年度目标，既考核当年任务完成情况，又看能否坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干。

（四）进一步扩大群众在考核中的参与面。一是增强公众在指标设置中的“话语权”，采取向服务对象、广大市民发放调查问卷，集中评议等多种方式，广泛收集公众反映的问题和意见建议，将其转化为具体可考的指标。同时，积极邀请“两代表一委员”和群众代表参与到每年指标制定的全过程，推动考核工作更加科学民主。二是全面开展群众满意度调查，每年随机对群众、服务对象等进行电话测评访问，对于测评结果赋予一定的分值权重，直接计入年终考核结果。三是探索第三方评价机制，探索引入城市调查队等独立的第三方调查机构，对公众满意度进行测评，建立起与满意度电话测评相互补充、相互印证的评价机制。

（作者单位：西安市委组织部、西安市目标责任考核办公室）

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2014/0212/758035.shtml