中国养老改革意义重大 美国经验可为镜鉴

“人是一个国家最有价值的元素，”德国贝塔斯曼基金会亚洲部项目经理容恺桦就中国城乡养老保险并轨举措如是评价，“给所有公民公平待遇，是一个现代民主国家的主要责任之一。”不过，马年春节后国务院公布的这项改革举措的意义还不止于实现社会公平正义，海外分析人士更将这一举措视为中国全局改革次第推进的重要一环，对预判中国经济增长前景同样具有重要意义。

之所以要建立统一的城乡居民基本养老保险制度，国务院常务会议如此解释：“这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。”

养老改革意义重大

英国诺丁汉大学教授、著名华裔经济学家姚树洁对新华社记者说：“中国新一届政府希望在城乡一体化方面有大的突破，而制定统一的养老保险制度，有助于消除城乡一体化过程中的主要障碍。”现存城乡二元结构存在已经半个多世纪，农村居民所享受基本公共资源和福利远远落后于城镇居民。这种福利差别已经成为阻碍人力资源自由流动、城乡资源优化配置的重要障碍，成为中国经济持续增长必须打破的瓶颈之一。

美国智库彼得森国际经济研究所中国项目主管白乐明也对新华社记者说，这样的改革将提升中国劳动力的流动性，对推进城镇化来说意义重大。

世界银行预计，到２０３０年中国２／３的人口将居住在城市，这意味着未来不到２０年时间里将有近４亿农业人口走向城市，届时中国的城市人口将超过美、日、欧三大经济体城市人口的总和。这一进程将催生巨大的投资和消费需求，将成为中国经济未来持续的增长动力源。

确保经济平稳增长是中国全局性改革的一个重要维度，另一个维度则是加速结构性调整以确保经济的可持续增长。令经济增长更加依赖消费而非投资是中国经济内部“再平衡”的关键所在。

俄罗斯科学院远东研究所副所长、中国问题专家安德烈·奥斯特洛夫斯基对新华社记者说：“如果这一制度（统一城乡养老保险制度）能够成功建立起来，将会有效拉动内需。”他解释说，目前城市和农村居民在中国国内消费市场所占比重分别为２／３和１／３。由于社会保障体系不完善，中国农民热衷于存钱，以便解决养老和看病问题。为了拉动广大农村消费需求，必须建立覆盖农民的社会保障体系，释放农民消费潜力，从而促进中国经济增长。

长期以来，社会保障薄弱被认为是导致中国高储蓄率的主要原因。《华尔街日报》报道分析认为，这种全民看重储蓄的心态也导致了中国经济过度依赖出口和基础设施及房地产投资。建立统一的城乡居民养老体制，将有助于中国经济减少对出口和投资的依赖，转而依靠消费拉动。

城乡“并轨”任务艰巨

美国《华尔街日报》报道说，在全国层面启动公共服务体制并轨是朝着惠及广大农村人口迈出的一步。德国贝塔斯曼基金会亚洲部项目经理容恺桦说，城乡二元结构是中国发展面临的长期难题之一，“此次改革是突破性的，具有成为打破二元结构第一步的潜力。”

当然，实现城乡养老“并轨”，只是中国建立公平、多维度养老保障体系迈出的第一步。实际上，在中国多轨养老制度中，公平问题并非仅仅体现在城乡居民间，公务员、事业单位人员、企业等不同身份的群体养老待遇差异悬殊。

美国芝加哥大学保尔森研究所去年发布的《应对中国养老金体系》报告认为，在中国至少并存４种不同的养老金体系。从更长远角度看，养老保险制度的并轨并不仅仅是城乡居民并轨，最终目标应该是为全体国民统一设计的不分户籍、职业身份，既平等又保障有力的养老保险制度。

实现财务的可持续性是养老制度改革另一块难啃的骨头，这包括人口老龄化、如何设置合理福利水平、资金来源、运营等方方面面的挑战。英国诺丁汉大学教授、著名华裔经济学家姚树洁说，中国人口老化速度加快，６０岁以上老人占总人口的比例不断提高，对中国养老提出严峻挑战。统计显示，２０１２年年底中国６０岁以上老年人口已达１．９４亿，２０２０年将达到２．４３亿。人口老龄化先于工业化、城镇化来临，中国将面临“银发浪潮”挑战。

英国经济分析机构凯投宏观中国经济学家王秦伟对新华社记者表示，建立统一养老保险制度，中国政府任务艰巨，这主要是因为中国区域间社保水平差别较大，各地方政府的财政状况差异也较明显，而实现城乡养老制度的统一需要部分依赖地方政府的财政转移。此外，城市移民或农民工在实现跨区域社保账户转移方面也面临诸多困难。

其实，人口老龄化、养老金入不敷出的压力并非中国独有。在全球经济放缓背景下，各国政府和社保机构的养老支出压力日渐增大，公共养老金大多面临可持续发展挑战，并被迫寻求其他对策以帮助恢复系统的财务偿付能力。如德国从２０１２年１月１日起开始实施将法定退休年龄提高到６７岁的法规。又如日本政府制定了延期支付养老金的法案，到２０２５年时，满６５岁才能领取养老金。这些对于中国进一步改革养老制度都具有借鉴意义。

美国经验可供借鉴

在中国决定下大力气，在改革养老保险制度上迈出重要一步的同时，我们不妨把目光投向大洋彼岸的美国，梳理总结值得中国借鉴的养老改革启示。

首先，养老不可能全靠政府。美国人退休后的养老资金主要来自三个方面：个人储蓄和投资收益、企业退休金和政府的社会保障金。中国未来要建成完善的养老体系，也必须依靠个人、企业和政府三方力量。

美国养老金目前面临的最大难题是婴儿潮时期出生的人口退休问题。美国社会保障局的数据显示，到２０３５年，退休人口将是目前的两倍，预计到２０３３年已存储的社会保障金将用完，此后当年所收的社会保障税只能支付所需保障金的７５％。

因此，对于许多美国人而言，除了社会保障金之外，由雇主或个人存缴的退休金也构成了人们养老的主要经济来源。美国的退休金分为固定缴款计划和固定收益计划两种。尽管美国政府不直接为退休金计划提供资金，但通过相关法律以税收优惠等形式来鼓励退休金投资计划。

其次，从整体养老保障体制管理方面看，美国式的中央统一管理也值得中国借鉴。美国现有的社会养老保险制度始于“罗斯福新政”。富兰克林·罗斯福１９３２年当选美国总统，当时美国刚遭遇经济大萧条，他秉承“凯恩斯主义”精神，采取了一系列国家干预和刺激措施提振经济。１９３５年，罗斯福签署法令，使得包括养老在内的社会保障制度正式成为美国法律。

此后社会保障金制度又经历了数次修订和调整，社会福利逐步拓展到医疗保健、公共住房和贫困补助等多个方面。１９７２年，时任美国总统尼克松将原来由州政府和慈善机构提供的零散、标准不一的贫困和残障人士保障制度统一纳入联邦政府管理。目前这部分补助金来源于联邦财政，由社会保障局代管。

再次，在养老金的保值增值方面，美国借助市场力量的做法也值得借鉴。中国国务院此次决定将城市和农村养老保险并轨，这在消除城乡二元结构上迈出了重要一步，但这种广覆盖的养老模式对中央和地方财政的压力也可想而知。因此，养老金如何能够有效保值增值将是中国面临的一个新难题。

在上世纪８０年代以前，美国社会保障金采取即收即付方式，即在职人员缴纳的社会保障金直接支付给退休的老人。但是为了应对未来退休人口增加而在职人员减少的趋势，１９８３年，由时任全国社会保险改革委员会主席格林斯潘主导的社会保障金改革创建了社会保障信托基金，将结余的社会保障金存储投资，通常以购买国债为主，但近年来也开始逐渐投资股票等高收益产品。（完）

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责任编辑：蔡畅

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