[求是]认识权力清单制度的基本特点

 

权力清单制度是实现权力公开运行的前提和基础，而权力公开运行并不仅仅要公开权力清单，还包括公开权力的过程和结果。所谓“权力清单”，简而言之就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。这是我国推动政务公开、加强依法行政、强化群众监督、从源头预防腐败的重要举措，对于我国的政府改革和廉政建设具有极其深远的意义。

权力清单制度的主要特点

依法制权势权力清单制度的根本理念。加强对公共权力的制约监督，既是政治体制改革的内容，也是预防腐败的关键措施。制约靠的是分权制衡的改革，监督的前提则是公开。十八大报告提出的完善“党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开”制度，还有加强“党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”制度，就是努力把“让权力在阳光下运行”进一步落到实处，并强化了依法治权力度。而建设廉洁政治中实现政治清明的核心，是发展社会主义民主政治，也就是毛泽东同志说的发动人民来监督政府。

阳光行政是权力清单制度的最大特点。阳光行政，就是采取适当方式向人民群众公开执行权力的主体、内容、程序、规则和结果等信息，实行开门行政。信息公开是阳光行政的前提。权力执行的过程包含诸多环节和大量信息。如果不把这些环节和信息向人民群众公开或者公开程度不够，不仅落实人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权会成为空话，而且也极易为某些人搞暗箱操作提供便利。因此，实行阳光行政，必须让权力执行的内容公开、程序公开、结果公开。

权责一致是权力清单制度的基本原则。有权必有责，用权受监督，违法受追究。推行党政领导干部问责制，要坚持问责原则，严格责任追究，促使各级党政领导干部切实践行全心全意为人民服务的宗旨，求真务实，真抓实干，履行好党和人民赋予的职责。各级党政领导干部要始终坚持把人民的利益放在第一位，权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

如何看待权力清单制度的积极作用？

权力清单制度至少能在三个方面发挥积极的作用：

一是有利于维护人民的民主权利

权力公开运行改革恰恰就是要揭下权力的神秘面纱，强制打开权力封闭运行的“黑箱”，将权力的行使过程公之于众。目前在有些地区，群众代表可以列席党委和政府会议，实地观察其决策过程。这种权力的“去神秘化”不仅有利于维护群众的知情权，而且对于推动我国的民主决策、民主参与和民主监督，将会产生不可估量的影响。

二是有利于加强群众监督

群众监督是我国反腐倡廉工作的重要基础。百姓要想有效地监督公职人员行为，及时发现腐败线索，必须了解“应然”（法律法规规定公职人员应如何行使权力）与“实然”（公职人员实际上如何行使权力）。群众只有了解了“应然”与“实然”，并发现了两者之间的巨大反差，才能够形成有效举报。

三是有利于强化政府的内部监督

我国政府体系由于上下层级复杂、各级政府之间事权划分不清，再加上部门利益制度化（通过部门立法私造权力）等现象的存在，使得各级政府手里究竟掌握哪些公共资源和公共权力，没有谁能够说清。例如，我国经过数年的行政审批制度改革，各级政府都砍掉了半数以上的自己出台的审批项目，被清理的审批项目高达数千项，这就从侧面反映了我国公共权力的总量之大、类型之多、情况之复杂。

 

如何进行权力清单制度的有效构建？

必须从制约和监督权力抓起，通过改革限权、依法确权、科学配权、阳光示权、全程控权，不断完善权力运行制约和监督体系，用制度的“铜墙铁壁”确保党员领导干部不擅权、不滥权、不搞特权，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。

深化改革限权，促进权力定位由管理到服务

把权力关进制度的笼子里，一个重要途径就是改革限权，通过改革来理顺政府与市场的关系，把行政权力定位在创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义等方面，最大限度地减少腐败问题滋生的体制障碍和制度漏洞。围绕加快政府职能转变深化改革。继续简政放权，把权力还原为责任，把管理转变为服务。进一步削减、调整和规范行政审批事项，完善和严格执行行政审批设定、实施和动态管理制度。

深化依法确权，促进权力取得由无据到有序

把权力关进制度的笼子里，一个重要前提就是依法确权，对不符合法律法规要求的权力坚决予以取消，对超越法律所规范的权力范围、违反操作程序的，切实加以规范，全面提升依法行政、依法用权水平。依法界定权力。对于公权力来说，“法无授权即禁止”。应严格按照宪法、相关组织法、行政许可法和行政处罚法等法律法规的要求，对各级各部门的权力进行审核确认，并向社会公布权力清单。依法厘定权限。权力是有边界的，对依法确认的权力要细化、量化权限，不能让“有权力的人把权力用到极限方可休止”。

深化科学配权，促进权力结构由集中到分散

把权力关进制度的笼子里，一个重要环节就是科学配权。只有实施科学配权，做到决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，才能有效防止权力如“牛栏关猫、进出自由”。坚持分事行权。将地方和部门一把手的权力科学分解到班子成员，从权力分工上改变“个人说了算”的权力结构。健全完善民主集中制等相关制度，使分解制衡机制在各个层面、各个领域、各个事项得到拓展和延伸，确保领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。坚持分岗设权。将重点岗位的权力科学分解到多个岗位，从权力设置上改变“政出一门”的体制缺陷。建立健全“管采分离”、“管办分离”、“管审分离”制度，实现权力的有效分解和制约。坚持分级授权。将某一层级的权力科学分解到多个层级，从权力授予上改变“上级权大、下级无权”的机制弊端。

深化阳光示权，促进权力操作由封闭到公开

把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是阳光示权，通过深入推进党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开，提高权力运行的“光照度”，把用权行为暴露在阳光下，让制度规范权力，让人民监督权力，让腐败无处藏身。

深化全程控权，促进权力运行由无限到有度

把权力关进制度的笼子里，一个重要保证就是全程控权。有效防治腐败，必须对权力运行实施全方位、全领域、全过程监控。强化内部控制。针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，完善相关防控措施和制度规范，加大制度执行力度，维护制度的严肃性和权威性。建立健全领导干部用权责任追究制度，对出现的权力失控、决策失误、行为失范等行为，加大责任追究力度，防止“破窗效应”，使制度的笼子更具刚性。强化外部监督。完善并实施行政投诉、信访举报、专项检查、案件查处等方面的工作机制，对权力风险实施动态监控；建立并实施预警告知、风险提示、诫勉谈话、督促整改、责令纠错等处置措施，及时纠正工作中的失误和偏差；建立并实施有利于群众参与反腐倡廉的工作机制，接受社会各界、人民群众和社会舆论监督，有效避免领导干部滥用职权、以权谋私。

 

如果保证权力清单制度的施行效果？

权力清单制度要想达到应有的效果，本身必须做到全面化、具体化和强制化。

全面化

所谓全面化，就是权力清单应当涵盖我国各级政府和各个政府部门的行政权力，横向到边，纵向到顶到底。凡是不涉及国家秘密的公共权力都应在公开之列，不应存在任何“暗区”甚至“盲区”。

具体化

所谓具体化，就是权力清单本身的内容应当具体而精确，不能模糊处理、蒙混过关、搞表面文章。对于每一项公共权力，“权力清单”都应明确权力的名称、来源（其依据的法律法规）、行使部门、行使规则、监督投诉渠道等。只有全面完整地披露权力的基本要素，才能够真正称之为“权力清单”，而不是应付上级要求的摆设。

强制化

所谓强制化，就是公布“权力清单”应成为对全国所有公共部门的强制性要求，而不能仅仅是个别地区或部门的自发行为。权力是公共部门及其领导者最核心的资源，公开了权力清单就等于把自己的权力“家底”完全公之于众，今后他们自身行使权力的自由度将被大大压缩。因此，监督者与被监督者围绕权力公开而展开的斗争与博弈将长期进行。

权力清单制度的实践探索

政府究竟有哪些权力？北京西城区政府晒出权力清单。市民登录“西城区政府行政权力公开透明运行网”，就可对西城区政府及其职能部门、街道办事处行使的6636项行政权力“门儿清”。

把行政权力上网“入库”

西城区是北京市唯一一个开展区政府行政权力公开透明运行的区县，并在全国首次把行政权力和行政职权分开。通过梳理，西城区政府以及68个职能部门、街道办事处行政权力总计9大类6636项。目前西城区已将梳理出来的行政权力录入电脑形成数据库，这是在全市首次建成区县一级政府行政权力库。凡是未经过清理列入行政权力库的行政权力，除法律、法规规定必须履行的，均不得再予以行使。

明确区长职权大小多少

针对区政府一级的领导班子和领导干部个人的权力，西城区确定了“以责定权”的思路，即先按照法律法规、有关规定和领导干部分工明确职责，再从职责中梳理职权，最后明确区政府职权28项，区政府全会职权4项，区政府常务会职权16项，区政府专题会议职权6项，区长、副区长职权131项。对于区政府各部门，则以部门办公会职权和行政领导班子个人职权为重点，首次对政府内部管理权进行梳理，即对部门内部人员录用、调动、任免、奖惩权，财务支配、物资采购分配等管理权进行梳理。

行政处罚自由裁量受限

除了最大程度地规范和约束“一把手”的权力以外，此次西城区权力公开的一大亮点就是对行政处罚权的自由裁量标准进行了细化。西城区将以区人力社保局、区环保局、区文化委、区卫生局、区安监局等5家单位作为试点，对涉及处罚种类和幅度选择的行政处罚条款逐一细化，制定了具体的处罚标准，此次共规范了5个部门的自由裁量权109项。比如某一项行政处罚的幅度是从几百元到几万元不等，公众难以看到背后是否有“寻租”。西城区此次试点压缩行政处罚的自由裁量权，就是通过把行政处罚的幅度进一步“切片”，把处罚数额划分出档次，并给出具体的裁量依据，从而规范执法者的行为，减少腐败。

责任编辑：郑瑜

文章来源：http://www.71.cn/2014/0218/759012.shtml