陈宝生：行政管理体制改革及有关问题

 

陈宝生，中共第十七届中央候补委员、第十八届中央委员，现任国家行政学院党委书记、副院长（正部长级）。

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我今天讲三个问题，给大家勾勒一条十八届三中全会关于行政体制改革的线索，便于大家学习理解，细节性的内容我就不讲了。

第一个问题，讲讲意义，三中全会行政体制改革做了那么多的决定，讲了那么多内容，主要是回答一下我们为什么要走这一步。第二个问题，讲讲特点，这次三中全会的行政体制改革内容的特点是什么？主要是回答一下我们是怎么样走到这一步的。第三个问题，讲讲主要内容，勾勒一个线索，主要是回答一下我们怎样走好下一步。就讲这么三个问题。

一、深化行政体制改革的重要意义

下面讲第一个问题，讲讲意义。这几天整个世界都非常热闹，国内外都在热议我们党的十八届三中全会精神，国内的反响非常好，我就不细说了，国外舆论也是好评如潮，最后概括起来，国外都认为中共十八届三中全会开启了一个新的历史起点，展现了改革开放的宏伟蓝图，展现了中共现代化建设的一种雄心，解决复杂疑难问题的一种政治勇气。这是国外最近舆论评价比较集中的方面。

其实，2013年关于中国，国外议论主题不断变换，但是热度始终不减。我概括了一下，关于中国的议论，国外舆论唱了一个“四季歌”，叫做“一季度唱衰，二季度摇摆，三季度等待，四季度喝彩”。一季度唱衰，2012年下半年之后，我们的经济下行压力很大，一季度往下走，增长率下降，整个世界感到很惊慌，一片唱衰之声，预测中国经济将要硬着陆，要出问题。二季度我们采取一些措施，经济企稳向好，我们没有采取行政化的刺激手段，而是采取了一些行政改革的办法，简政放权的办法，优化环境的办法，我们的经济企稳向好了。这时候国际舆论开始摇摆，有说好的，也说基础还很脆弱，还看不清楚，有说这是短暂的，总的趋势还得往下走，要硬着陆，要崩溃。到了三季度经济进一步向好，那么三季度等待，要等的是什么？等三中全会，看看三中全会对于中国的未来会做出一个什么样的规划，路线图、任务书、时间表等，他们关心的一系列问题能不能得到答案。四季度喝彩，三中全会一开，《公报》一发表，特别是《决定》一发表，传达了三中全会精神，反响非常好。过去我们都是逐步传达，这次全会闭幕两天，《决定》全文就播发了，而且这次有个特殊的做法，习近平同志对《决定》的说明也全文播发了，这是以前没有过的，以前说明只是在新闻公报、新闻通稿里面讲讲，这次一发各方面反映非常强烈，把自己的期待和《决定》相对照，从中发现《决定》对未来中国改革开放和现代化建设的总体设计，发现在改革理念理论和任务目标上的重大突破，发现在政策上的重大进展，看看是不是回答了人们普遍关心的重点问题、热点问题、难点问题。正是在这种情况之下，国际舆论好评如潮。现在国内外总体上认为这次会议具有历史意义，中国的改革开放站在了一个新的历史起点上，进入了新的阶段。

那么就全面深化改革开放来说，我们怎么样认识它的重大意义呢？我今天给大家讲讲我个人的看法，这次全面深化改革，包括行政体制改革，我觉得可以从这样几个方面理解，它的意义是事业导向的、问题导向的、目标导向的、执政导向的。   

首先是事业导向，也就是说它的重大意义来源于我们党所领导的伟大事业，就是为社会主义现代化建设、中国特色社会主义建设、实现两个100年的目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供组织保障、机制保障、制度保障、运行方式保障。所以它的意义是非常深远的，也是非常重大的。

第二是问题导向。意义，只有在措施能够解决问题的时候才有意义。三中全会有一句话，叫做我们的改革是问题倒逼出来。改革，十一届三中全会以来三十多年，我们在政治、经济、文化、生态、党的建设制度方面进行了一系列的改革，力度之大，范围之广，影响之深，前所未有。三中全会报告里面讲成就举世瞩目，这仅仅是一个方面，另外一个方面，我们现代化建设面临的问题，我们党执政面临的问题是相当复杂的，行政体制面临的问题也很多，比如说我们这几年经常讲的不平衡的问题，我们虽然是第二大经济体了，但是总量关系不平衡，不协调的问题。再比如说不公平的问题，这方面现在老百姓反映非常强烈，习近平同志在讲话中把公平问题提到非常高的战略高度，做了精辟的论述，还有体制不适应的问题，我们的体制机制总体上既有适应的方面，又有不适应的方面，还存在着不适应的问题。还有我们和环境的关系方面，存在着不友好的问题。我们在机制方面存在着不健全的问题。我不举例了。

就行政体制来说，一是不到位，职能转变不到位，该管的事没有管好，不该管的事管的很多，该市场管的没有放到位，该社会管的权也没有放下去，中央和地方关系方面也还存在着这样那样的问题，这是职能方面不到位。二是不合理，我们的机构设置还有不合理的问题，虽然我们进行了六次机构改革，在机构改革方面做了很大的文章，但是不合理的部分还照样存在。三是不协调，职责交叉，叠床架屋，板子举起来找不着屁股，多头管理，举个例子，青蛙的故事，一只青蛙在水里面是水利部管，上了岸是农业部管，上了高速公路是交通部管，进了树林是林业总局管，上了餐桌是工商和食品管，这叫做不协调。四是机制不健全，制度不健全。五是不完善，主要是监督不完善，特别是权力运行的监督、市场行为的监督、行政执法方面的监督不到位，引发了很多社会矛盾。这都是我们行政体制方面存在的问题，这些问题不解决，我们就完不成十八大确立的全面建成小康社会这个任务，就会影响我们现代化建设的历史进程，影响全面改革和战略部署，这就是它的意义所在。

第三是目标导向。关于目标，我们这样去理解，十一届三中全会开启了改革的进程，在以后各方面讨论探索中，我们逐步地对改革的目的和改革的目标（这两个概念要区别）有了比较清晰的认识。这次全会，习近平同志讲，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，习近平同志还有一句话，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路。那么从这个角度讲，中国特色社会主义制度的自我完善、自我发展是贯穿于现代化建设的全过程的。这是讲制度改革的目的。

这次全会讲全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是一个新的提法，我们也可以把它看作我们党理论上的一个新突破。什么是国家治理体系呢？国家治理体系实际上就是在党的领导下，在我们执政过程中，我们治国理政，经济、政治、文化、社会、生态方方面面一种制度的总和，这种治理国家的制度体系，就叫做国家治理体系。什么是治理能力呢？执政者综合运用国家治理制度来管理国家和社会事务的能力，这就叫做国家治理能力。大家看是不是把我们党关于提高党的执政能力的理论又进一步升华了，进一步具体化了，进一步落实到国家事务和社会事务的管理上了。

习近平同志在三中全会讲话中讲到社会主义国家的治理这个问题，社会主义从理论到运动到制度，特别是到制度之后，没有解决好。前苏联做过新的探索，但是失败了，有很多问题。我们总的来说，在这个方面积累了丰富的经验，取得了惊人的成效，但是我们也存在着很多不适应的方面，需要我们继续探索解决好这个问题。改革开放以来我们所做的一切，从根本上说就是要实现推动国家治理体系和治理能力的现代化。这是三中全会一个新的论断、新的概括，也是我们理论上的突破。这是讲全面深化改革的总目标。

十八大以来，对行政体制改革也有一个总的概括目标。行政体制改革的目标是什么？就是到2020年要建成中国特色社会主义行政体制。我们以前叫行政管理体制，十七大就是这么讲的，十七届三中全会决定也是这么讲的，十八大把管理两个字去了，叫行政体制，要建立这样一个体制。这个体制要实现根本转变，一是职能方面，要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。二是在机构编制方面，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。三是运行机制要向公开透明、便民高效等方面转变，建设人民满意的政府。人民满意的政府是什么政府？是责任政府、法治政府、廉洁政府、服务政府，它的具体含义就是这个。这是到2020年行政体制改革的目标。

三中全会还提出一条，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这也就是我们对改革开放各种目标一个总的质量要求。这就是我们改革的目标，叫目标导向。现在为了实现这个目标，特别是行政体制改革这个目标，建成中国特色社会主义行政体制，建设人民满意的政府，实现三个根本转变，所以三中全会对行政体制改革再一次做了全面部署，提出了明确要求。所以深化行政体制改革意义重大。

第四叫做执政导向。行政体制改革实际上就是我们不断提高党的执政能力的一个过程，或者说行政体制改革是提高党的执政能力的重要途径，而行政体制的一个重要职能就是优化配置党的执政资源，为更好的执政配备资源，什么资源？结构、人力、制度等等，这是执政的一些要素。提高执政能力，这是我们党在新时期始终探索的重大问题，十六大以来，有一个重要的理论突破，就是提出执政能力建设。我们现在看，行政体制改革实际上就是为执政服务的，这是执政导向。

在行政体制方面存在很多问题，如果不解决，会严重影响我们的执政效率，影响党、政府和人民群众的关系。所以深化行政体制改革意义十分重大，这就是我们为什么要走这一步的原因所在。这是我讲的第一个问题。

 

二、深化行政体制改革的主要特点

第二个问题讲讲特点，就是我们怎样走到这一步。十八届三中全会在十八届二中全会的基础上全面贯彻党的十八大精神，适应全面深化改革开放的需要，对行政体制改革又一次做出了部署。那么，三中全会启动的行政体制改革，和过去历次改革有什么关系？怎么理解？我觉得我们可以从三个方面来看这个问题。

第一，我们已经进行了六次行政体制改革，到三中全会，我们对中国特色社会主义行政体制本质的认识，对行政体制运行规律的认识，对行政体制改革规律性的认识，都达到了前所未有的高度，这是我们三十多年来不断推进行政体制改革实践中创造和积累起来的。我们现在讲的行政体制改革这个概念，实际上是十一届三中全会以后，更进一步说是1980年小平同志关于改革党和国家领导制度那次经典讲话之后提出来的这么一个命题。从那儿之后，我们对行政体制改革，那时候叫行政管理体制改革、机构改革，不同时期叫法的侧重点有所不同，但是内容是一致的，这同十一届三中全会之前的行政体制调整改革不一样，是有区别的。从那以后我们大体上进行了这么多次改革，比如说1984年我们进行了行政体制改革，那时候叫机构改革，这一次改革的成果，关键是什么？就是精简机构，减少编制，减少支出，实行退休制，实际上废除了终身制，这是这次改革主要的成就。副总理职数减下来了，相应的设立了国务委员，这是1984年的机构改革。1988年的机构改革，顺应十三大提出的，国家调控企业，市场引导企业，精简统一效能的原则，行政体制改革叫精简统一效能的原则，在行政体制改革方面有两大条：一条是确立了职能转变是行政体制改革的核心这样一个思想，还有一个是确定实行“三定”，定职能、定机构、定编制，这是一个创造性的措施。1993年的改革，适应社会主义市场经济体制框架进行了改革，主要是综合部门和部门之间的关系，综合部门和专业管理部门之间的关系，减少撤并的专业管理部门，这个时候突出了关系，突出了宏观调控。1998年的改革，在职能转变方面，在机构的合并方面，在减少支出方面，力度非常大，整合了100多项职能。2003年的改革有一个突出的贡献，突出了行政审批制度改革，围绕正确处理政府和市场的关系，推进行政审批制度改革。2008年的改革也是走这个路，改革开始实施大部门制，是大部门的改革。2013年的改革在2008年的基础上又前进一步，转变政府职能，转变职能，精简机构，放权，理顺关系，这些是关键词。

这就是我们改革开放以来行政体制改革走过的历程，从中大家可以听出来，这次三中全会对行政体制改革做出的部署，实际上总结了三十多年来历次行政体制改革有益做法的集成。所以我们讲这次三中全会对行政体制方面的一些部署，实际上是历次改革经验的总结，是一种集成的关系。这是一个方面。还有一个，它保持了连续性，体现了我们渐进改革的特点。同时三中全会又提出了新的要求，布置了新的任务。

第二个特点，这次三中全会改革和以前比还有一个特点，我觉得可能表现在这么几个方面，一个是全面改革。以前每一次机构改革，都是围绕某一方面的改革来推行的，而这一次行政体制改革是为全面深化改革配套的，也就是说以前紧紧围绕经济体制提供服务的话，那么现在它要和经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制，甚至包括党的建设的改革相协调，协同推进。它具有了全面性的特征，体现了系统性、整体性、协同性。这是一点。

第三个特点，由于要给全面改革配套，行政体制改革也站在了新的历史起点上，在改革全局中的地位得到了提升，它既要重点搞好政府的改革，而同时要推进党的建设制度，人大、政协、群众团体、社会体等等方面的改革，要协同推进。它将把经济体制和政治体制，通过行政体制改革衔接起来，通过行政体制改革，把各方面体制统合起来，任务是非常繁重的。这是它的特点。

由于具有这样的特点，所以三中全会对行政体制改革提出的这些任务，行政体制改革怎样推进，确实也提出了一些新的要求，要求更高了。这和以前不一样。这是我今天讲的第二个问题，讲讲它的特点，和以前改革的这种关系。

讲完特点我想给大家讲一个什么问题呢？讲点经验。三中全会在总结历次改革的成效、有益做法的基础上，对改革的经验做了高度理念的概括。《决定》里面对改革的经验总结了四句话，第一句叫做坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向，这是讲基本经验；第二句话讲坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；第三句话讲坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展，实际上就是要依靠人民推进改革，促进人的全面发展；第四，坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。这是三中全会《决定》概括的改革的四条基本经验。

这三十多年来，在行政体制方面也是积累了一些丰富经验的。从三中全会《决定》对行政体制改革所做的部署中，我们可以提炼出这样几条行政体制改革的基本经验，第一，职能转变是核心。对行政体制来说，我们刚起步的时候是着眼于机构的，着眼于编制的，着眼于职数的。到1988年的时候我们发现，仅仅在机构和编制方面做文章是不够的，真正起核心作用的是转变职能，职能不变什么都不行。这里面的关系可以这样讲，机构是硬件，职能是软件，是管运行的，机构仅仅就是一个框架。所以这三十多年改革我们得到一个基本的经验，转变职能是行政体制改革的核心。这是一条。

第二，机构改革是行政体制改革的关键。三十多年我们总结下来，光抓机构改革，行政体制改革的任务是无法完成的，仅仅转变职能也不行。实际上，有些职能是通过机构改革来完成的。机构的改革是给政府运行提供一个适合任务需要的框架，一个硬件系统，这个是关键。我们过去的特点是机构过多，就好像是盖了一个房子，面积本来不大，里面都是小格子，叠床架屋，功能区分布不均衡，有的还错位了，卧室当作客厅。所以机构改革，历次改革在这个方面下的工夫很多。现在正在进行的大部门制改革，实际上在很大程度上是把机构改革和职能转变结合在一起进行的。机构改革是关键，这是第二条。

第三条，人员编制是焦点。每一次行政体制改革的博弈焦点都会在人往哪里去，多少编制，人员和编制、职数方面。多配点职数，多留点编制，编制总是严重供不应求，大家总是希望多盖几座庙，多养几个和尚，多设几个住持，焦点在这个地方。中央和各部门，和地方博弈都围绕结构数、人员数、编制数、职数来博弈。

第四条，行政效率是目标，每次改革，提高行政运行效率是一个具体目标，始终是按照精简统一效能的原则来设计改革方案，来推进各项改革。

第五条，自身建设是保证，就是政府自身建设。这既包括传统意义上的班子建设、队伍建设、制度建设，更包括行政体制改革意义上的法制政府建设、责任政府建设、廉洁政府建设、服务政府建设，它是综合的。政府自身的建设是行政体制改革的保证。

第六条，解放思想是前提。历次改革都是解放思想，不解放思想，发现不了行政体制存在的弊端，发现不了行政体制改革的突破口，发现不了利益固化的关键点，不解放思想，体制机制性障碍就难以打破，所以解放思想始终是行政体制改革的前提。我想行政体制改革的基本经验大体上就是这么六条。

行政体制改革，反过来倒过去，就是这样一些关键词：职能、机构、编制、职数、效率、制度、机制、服务，就是拿这几个基本要素来设计蓝图，建设行政体制的大厦。所以下面我就按照这个程序来讲下一步我们改革的内容。这是我今天讲的第二个大问题。

 

三、深化行政体制改革的主要内容

下面讲第三个大问题，主要内容，十八届三中全会关于行政体制改革的主要内容。我给大家大体上梳理一个线索，具体的改革内容就不说了。下一步怎么改？学习三中全会精神，给大家做这样一个概括。

第一，朝着一个目标改革。什么目标？建设中国特色社会主义行政体制，朝着这个目标走。我觉得这是我们行政体制改革最基本的东西，刚才我已经说了目标了，这个我就不再重复了。

第二，服从一个布局改革。全面深化改革的总体布局，服从这个布局改革。三中全会对各方面的改革都做了部署，实际上是七个紧紧围绕的主要内容，在总纲部分讲了六个紧紧围绕，在国防和军队改革方面还有一个紧紧围绕。

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。

紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

这六个紧紧围绕就是全面深化改革的总体布局。行政体制改革就是要服从这样一个总体布局来推进，总体设计，分项协同。我有一个提法叫分项协同，就是每一个方面都要分项协同，要给它配套服务。比如说在经济体制改革方面怎么分项协同？经济体制改革方面，完善基本经济制度，完善现代市场体系，完善宏观调控体系，完善开放性经济体系，要围绕这个来配套。政治体制改革方面也是这样，围绕民主政治建设来推进，围绕更充分、更广泛、更健全的人民民主来推进行。这叫做服从一个布局改革。服从总体设计、分项协同、重点突出。

第三，适应于一个作用改革。什么作用？就是使市场在资源配置中发挥决定性作用。这次《决定》提出了两个作用的观点，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用。这两个作用，我个人认为关键是市场的决定性作用，行政体制改革主要是围绕这个作用来改革，只有把这一点突出出来了，我们才能更好地发挥政府的作用，也就是说政府的作用是不是更好地发挥了，关键是看市场的决定性作用是不是发挥了。这些年来，我们老是发挥不了市场的决定性作用，老是不放心，管了很多自己管不了的事、管不好的事，代替市场管了很多事，代替社会管了很多事，违背规律。所以重要的是要适应于一个作用的改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

那么这里面改革的主要内容，第一就是处理政府和市场的关系，政府向市场放权，凡是市场能够调节的事项都放在市场去管，凡是微观经济活动，政府都不要再干预了，简单说就是这么一个概念。比如说《决定》讲的要减少政府对资源的直接配置，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。它通过什么实现？现代市场体系，通过现代市场体系来实现。《决定》对这个市场体系有三条基本要求，企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换这样的市场体系，通过这样的市场体系来搞。这是处理政府和市场的关系，大体是这样的。

第二是处理政府和社会的关系。法治社会能办的都放给社会去管，政府不再包办。社会治理主要是四个方面：一是系统治理，党委、政府、社会、个人、基层组织形成一个系统，共同推进社会治理，使政府和社会组织和公民自治之间形成一种良性互动。二是依法治理，让法治在社会治理中起更大作用，要用法治方式、法治思维来进行社会治理，依法办事。三是综合治理，综合治理我们搞了多少年了，我就不解释了。四是源头治理，许多矛盾要在源头上去治理，特别是人民内部矛盾，从源头上去解决，从这两年的实践看，像生态环境方面的很多事也得源头治理，不抓源头治理是不行的。

三中全会《决定》里面还对社会组织，怎么样组建社会组织，发展社会组织，激发社会活力做了一些规定。其中包括限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，去行政化等这样的问题。还有一些事业单位、学校、医院、科研单位等等之类的怎么样去行政化，转为企业的问题。还有一些社会组织登记方面的一些改革，管理方面的一些改革，怎么样充分发挥它的作用，激发活力，承接政府转移的一些治理，对这些做了规定。

另外，对化解矛盾的体制机制也提出了一些要求，其中突破的是改革信访体制，实行网上受理信访制度。还有一个是把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，这是一个重大改革。我们现在信访大部分是涉法涉诉的信访，对这一部分信访来进行依法终审，这个实行起来可能有难度，但是依法来改革信访制度可能是一个很好的出路

当然这个方面还有一个是成立国家安全委员会，在社会管理方面成立一个国家安全委员会，这个酝酿了十来年了，反复论证，现在和国家安全有关的事务是放散在各个部门去管的，这一次统一管理起来，从战略层次和政策层次，把突发事件的管理、预防机制的建设等等这些方面由一个部门统一管理起来。总的目标就是要增强社会活力，充分发挥社会组织的作用，该社会管的事让社会去管。这是政府和社会的关系。

第三是中央和地方的关系。三中全会在中央和地方的关系方面，要进行事权的划分，深化财政体制改革部分对事权的划分，讲的非常明确，这也是行政体制改革有关的内容。中央管什么，地方管什么，共同管什么，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系，那么既然是共同的事权，有交叉，有交集，那么就有一个划分事权关系的问题。区域性的公共服务这是地方的事权，我理解这个区域性的公共服务是什么？不是跨区域的，是辖区内的，所以这样事权的划分，实际上就是宏观归中央，中观，也就是跨区域的，中央和地方共有，微观层面的，行政区划里面的归地方去管。

那么处理划分公共这块，共有的这种事权，关系怎么划分呢？中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。那么行使职权主要是什么手段呢？就是财政支出，我们经常说财权和事权相统一，行使事权要花钱，根据这样一个事权，中央和地方承担和分担支出，这样有一些事权，中央的事权委托给地方，相应的钱我来花，你办事我花钱，这个钱通过转移支付给你，这是一种形式。还有一种形式是跨区域的一些公共服务和重大项目建设的支出，中央政府通过转移支付承担一部分地方的支出责任。这样把中央和地方的关系划分清楚，各办各的事。那么在财政体制改革过程中，地方既得利益这块不受伤害，同时对专项的转移支付加以甄别、清理，把一般性的转移支付规范化，和事权挂钩。大体上中央和地方就是这样一个关系。

第四，围绕一个核心改革。什么核心？转变政府职能。围绕一个核心改革就是转变政府职能。转变政府职能，一个形象的说法，要采取综合措施，促使政府职能发生化学反应，最好能够发生热核反应。大体的渠道是一转移，二下放，三整合，四强化。转移主要是向市场转，向社会转，给其他部门转。转移的最终目标是要取消一部分政府职能，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这是三中全会《决定》里面的原话。社会方面也是这样，这是转移。下放，下放给地方政府。有一些权，国务院别管了，上级政府别管了，地方政府放下去，这叫放权。放权要解决的问题是谁来接？怎么接？有一些权要逐级下放，放到基层去，这个中间如果有环节就会出现贪污，钱被贪污了，挪用了，截留了，这就有一个放权的次序问题、制度约束问题、督促检查问题，根据不同的权要制定措施，保证放到权力实行主体那里去。所以在地方政府机构改革的会议上，李克强同志讲，放权，地方政府要接、管、放。一个是要接好，国务院放的权你要接好，接过去怎么办；另一个是要管好，有一些权，你接过来就得好好管，好好行使这个权，该管的管好；还有一个是要放好，放就是说你自己一些权力也要放下去，中央政府放下的权，该往下放的继续往下放，你别截留，接、管、放，做好这三篇文章。我们现在大量存在的就是这样的问题，中央把权放下去了，放到地方了，而实践中我们发现的问题，中央不会用的权，地方也不会用，因为我们的机构都是同构的，公务员的素质基本上是同构的，叫素质错位和职能错位。还有一个是整合，整合就是叠床架屋，职责交叉，职能错位，最好的办法是继续坚持大部门制，进行整合。最后一个就是强化，薄弱环节要强化，原来没有的，该政府管的要把它重新建立起来。这是围绕一个核心改。这是职能转变。

 

第五，抓住一个关键改革，就是审批制度改革，减少审批制度，减少资质资格认定事项，改革工商登记制度，就是这样一些事。减少审批制度，这是适应市场发挥决定性作用的要求，适应解放和增强社会活力的要求，好多审批权是没有必要的。本届政府2013年以来分四批下放了344项权力，现在大体上国务院还剩多少项权力？还有1300多项。从2003年机构改革提出审批制度改革下放审批权限开始，有个统计数据我们放了多少？70%放下去了，但是市场感觉还穿着紧身衣，老百姓感觉很不过瘾，什么原因？放权的质量不够，含金量的权力没有放下去，放的那些都是已经超期死亡的、超期服役的、过期作废的、没有意思的，放的是这些权，只给下面放鸡肋，不给下面放鸡翅膀、鸡大腿、鸡胸脯。这样的放权是没有意义的。

所以抓住一个关键，审批制度改革，把这个改革深入下去是非常重要的。我们的部门、我们的官员有一种权力饥渴症，这个非常可怕。审批、资质资格审查、审核，一道道关口拿在手里面作为一种资源，就会异化为一种机会，实际上现在它成为一种社会不公的催化剂，老百姓很不满意。所以我说我们抓住一个关键改，为什么用关键这个词？就是这个道理。这是第五点。

第六，体现一个理念改革。我们下一步行政体制改革要体现一个理念，什么理念？有限政府。我们的行政体制改革要按照有限政府的理念去改，政府不是所有的事都能管，都会管，都能管好，不是这样的。凯恩斯当年就想解决这个问题，凯恩斯主义经济学主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长，理论基础就是依靠政府的力量来熨平经济周期，采取这样一种办法就可以实现充分就业，就可以满足有效需求，拿我们今天的话说就可以持续健康发展，健康发展就是供求平衡，总量平衡，结构优化。但是他失败了，做不到他所设想的那样。市场也不是万能的，资本主义发展历程中曾经认为市场是万能的，政府只是做好一个守业人就行了，后来证明不行，政府还要更好地发挥作用。所以说，我们要按照有限政府这样一种理念来改，有限政府就是说政府是一个有限责任公司，责任政府是有限责任，我们提供的服务是有限服务，服务型政府是有限服务，不是所有的都要服务。现在就是这样，不该我们管的事老百姓都来找我们，该个人管的事自己不解决，这叫做什么？现代化进程中的福利陷阱，这段时间理论界都在讲，在现代化进程中要防止几个陷阱，霸权陷阱，国强必霸，拉美陷阱，中等收入陷阱。福利陷阱也是其中之一，比如欧洲的国家，什么都承担起来，结果这样一种刚性机制发挥作用了，养了很多懒汉，再比如日本逝去的十年、徘徊的十年，这都是教训，都是万能政府造成的。所以体现一个理念改革。

第七，运用一个方法改革。什么方法？辩证法，辩证的方法。这里面我想讲三个方面的内容，一个是思维方面的，主要是辩证思维要处理好这些关系，像刚才讲的全局和局部、当前和长远、理论和实践、顶层设计和摸着石头过河、整体推进和重点突破，以及刚才说的政府和市场、政府和社会、中央和地方、政府和企业等等这些关系的处理。战略思维，现在到了我们从国家长远战略的高度来思考改革开放的时候了，这些年学术界有一个说法，美国有一个百年战略，百年不变的长远战略，中国没有。我自己有一个想法，从三中全会开始我想我们有了一个长远的战略，三项内容，一个是我们的事业，叫中国特色社会主义事业，现代化建设，这是一个百年目标，两个100年，一个中国梦，中华民族伟大复兴。还有一个是全面改革开放，习近平同志讲改革开放永无止境，只有进行时没有完成时，就是说改革是一个永不竣工的工程，在不同的阶段，改革的内容不同，重点不同，措施不同，但是改革已经成为当代中国的鲜明特色，成为中国共产党人鲜明的品格。我觉得这个应该成为我们的长远战略，叫做改革战略，改革开放就是我们的长远战略，战略思维很重要。全局思维，在大局下行动，我们所有的部门都要在大局下行动，每一个共产党人各方面都要在大局下来行动，来思考，靠我们党的这种政治优势来打破利益固化的观念，思想观念的障碍容易讨论，容易打破，当然我说的容易打破指的是说在一个历史发展的关头，大家容易形成认识，但是利益固化的这个观念要打破太难太难了。现在有人讲，形成改革开放的共识很难，但是要深化改革、扩大开放，这一点大家认识是一致的，这就是共识。我们现在的任务就在顶层共识的基础上，分层把共识再往下具体化，落实到具体任务上去。所以全局思维太重要了。还有一个叫底线思维，各方面都是有底线的，本届政府在经济调节方面的底线思维运用的非常妙，很精彩。

第二层意思，要正确处理几个关系，就是我刚才说的几个关系。第三层意思，运用一个方法，叫做勇者胜，智者胜，持之以恒者胜。我们现在一直讲什么发展进入什么期了，改革进入什么期了，真是这样，这是我们改革大的背景，实际上三句话，发展进入关键期，增长进入平稳期，改革进入攻坚期、深水区。社会也是这样，到了矛盾多发期，进入了活跃期，各种力量分化组合，各种思想深刻变革，交流碰撞非常活跃，再加上新媒体的推波助澜。那么在这个时候，我们要全面深化改革，勇者胜，就是要敢于攻坚克难，涉险滩，智者胜，要有高度的智慧和勇气，持之以恒者胜，就是坚持到底，看准的事情一抓到底，既定的方向，一张蓝图往下走。这是讲用一个方法改。

第八，依据一个准则改革。什么准则？宪法和法律。这次《决定》对宪法和法律地位提得非常高，政治体制改革方面把十八大以来的东西重新总结提炼了一下，人民代表大会制度、民主协商制度、司法制度改革、行政执法体制改革，还有基层体制改革，从这几个方面对政治体制改革做了部署。

民主协商制度主要是两个，一个是开渠道，在根据地的时候我们党就非常善于搞协商民主，第一届政协那是典型的协商民主，现在讲的协商民主，在历史经验基础上又有提高，又有发展。三中全会这次讲的一个是渠道，政权机关、政协组织、党团组织、基层组织、社会组织，五个协商民主的渠道。二是协商民主的形式，立法协商、基层协商、社会协商、参政协商等等，对协商形式做了具体规定，建立协商民主制度。

还有对宪法的地位又一次做了明确，关键是这里面提出来了，一个是对违宪的追究，一个是确保遵守、维护宪法的体制机制、制度。这是三中全会《决定》新提出来的，这个非常重要。我们的行政体制改革就是要在宪法和法律的准则下来推进，更多的运用法律的办法来推进行政体制改革，有一些可以先立后破，先立法，然后再来改，依靠法律来推，法制办法来推进行政体制改革，总结过往的经验，这可能是一个很好的办法，这叫依据一个准则改。

第九，坚持一个方向改革。这是最重要的，就是坚持中国特色社会主义的方向，增强三个自信，道路自信、理论自信、制度自信，确保我们改革的正确方向不被杂音、噪音所扰，也不为掌声所惑，我们的全面深化改革不是为了听掌声，不是为了听喝彩声，不是为了追求轰动效应，看准了的我们就坚决改，不能改的我们永远不改，坚持有效的，改革过时的，借鉴有益的，强化弱化的，建设新型的，我看就是这五句话，一定要坚持我们的方向。

第十，立足一个基础改革。因为这和行政体制改革也有关系。为什么？因为这次全会里面在完善基本经济制度里面有一些新的理论突破，基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是社会主义市场经济体制的根基，公有制和非公有制经济都是市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的基础，这是一个很重要的命题。还提出了这两种所有制财产权都是不可侵犯的。对国有企业的改革，特别对国有资产的改革提出了一些明确的要求，这里面有三点我说一下，一个是打破垄断，对这方面提出了明确要求，一个是组建国有资产经营公司，还有一个是划转部分国有资产，补充社会保障资金。

这里面提出一个重要的理论问题，我们共产党执政的基础是什么？行政体制改革的重要目的就是要促进行政关系与生产力，上层建设与经济基础相适应。这次《决定》提出重大的理论创新，也给我们提出了一个问题，就是我们执政的基础。

最后我说一个现象，当今世界，这三十多年来有一个重要的政治现象，叫做三中全会现象，每一次三中全会都引起了重大影响和世界性的反映。因为每一次三中全会，第一，它集中概括地论述了新一届党中央治国理政的大政方针。第二，它为适应当时的形势，设计了深化改革的蓝图。第三，它为推进中国特色社会主义提出了新的理论创新，实现理论突破。正因为这三点，所以每一次三中全会都引起了轰动，引起了各方面的强烈反映，各方面观察当代中国都会关注三中全会，各方面评价每一届党中央、国务院的政绩也要关注三中全会的精神落实得怎么样。大家好好去看，我仔细琢磨，这里面有规律性的东西，从政治学的角度可以加以解释，从行政管理学的角度可以加以解释，从经济学角度也是可以加以解释的。所以同志们，学习贯彻好三中全会精神，领会三中全会精神的实质，实在太重要了。就讲这么多，谢谢。

责任编辑：杨婧雅

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