张鹏：加强基本公共服务体系 推进社会民生事业发展——2014《政府工作报告》之社会与民生发展政策解读

 

                              张鹏  国家财政部财政研究所研究员

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

今天的交流题目非常轻松，是“两会”工作报告条件下，对于我们社会发展和民生发展一系列的重要举措和措施，这些举措和措施对于我们在座的每一位观众、每一个同事我们都是能够感同身受，并且享受其中的。我们把它做一个简单的归纳就是，今年的《政府工作报告》，我们叫它加强基本公共服务体系建设，推进社会民生事业发展。

我们来看一下我们将享受到哪些基本公共服务，同时我们的民生和我们所生活的这样一个社会条件又将发生哪些的改善。从民生来讲，中国最大的民生结构性的矛盾，或者说我们整个民生的短板在于农民，在于农村，所以我们把农村与农民这部分单列出来跟大家做一个分享。第二块，我们把我们的教育、我们的医疗、我们的住房，这一系列的公共服务把它整理出来，把它叫做基本公共服务体系建设，通过这个体系建设来给大家展示、来跟大家分享一下今年我们在民生领域，我们在社会领域将获得哪些福利的改善。最后，我们把社会发展和管理创新作为一个单条独立出来，我们这个国家越来越走向法治化，我们这个社会的要素越来越走向市场作为决定性的配置力量。这样一个特点条件下我们每一个人的收入，同时我们每一个人所面临的社会对我们的要求和我们对社会的要求又将是怎样？我们做一个双方的有效的梳理。

 一、农村和农民的发展

首先，我们来看一下农村和农民的发展。大家都知道，毋庸置疑我们的农业发展近几年还是保持比较快的速度，但是受制于一些历史性因素的影响和现实的市场因素的影响，导致了农业发展的利益很难为农民所享有，同时也导致了农村发展过程当中缺乏有效的资金的注入，或者说很难从农业发展当中直接分享到促进农村发展的有效的支持力量。这种情况下，农民和农村的发展就需要依赖国家对相关的财力倾斜、国家相关的政策投入、国家相应的有效的引导和补偿。我们来看一下国家今年将给农民、农村做哪些事情。

 

第一条，要使农民的居住和生产环境发生焕然一新的变化。我们要在建设“美丽乡村”思路的指导之下，完善农村的水、电、路、气一系列的基础设施。这些基础设施我们把它量化一下，今年将由政府出钱或者是补助改造农村危房260万户、改建农村公路20万公路，这个规模是非常大，我们也相信在农民住得更好、行得更好的情况下，大家也有能力、也有意愿去发展得更好。

第二条，城镇化发展过程当中给农村和农民带来的挑战。最大的一个挑战，就是农村的青壮年工作的地点不再是农村，而去了城市里去进行工作，形成世界上少有的农民工现象。换句话说，青壮年进到了城镇，留在农村的就成了我们戏称为叫“三八、六一、九九部队”，就是老人、妇女和儿童。这些老人、妇女、儿童仍然在农村地区居住，并且从事农业生产，我们把它叫做“空心村现象”，这个空心村现象从进入到本世纪以来它的矛盾变得逐步逐步尖锐起来。今年的《政府工作报告》当中明确提出，要高度重视这些农村留守儿童、妇女和老人的“空心村”问题，既然他们是“空心村”了，接下来相应的社会保障、相应的生产投入、相应的基础设施就得由政府来进行相应的扶持和投入。同样，农村青壮年们在城镇付出了巨大的努力、作出了巨大的贡献，获得的回报远远小于他的贡献水平，所以城镇更好得给农村来提供一定的回报和支持，在逻辑上是合理的，在情感上也是合理的。

第三条，饮水安全。中国有2.6亿农村人口还在引用一些含氟量高的水，这些水将今明两年在农村人口的饮水当中将不再存在，今年我们将解决6千万人口的饮水安全问题，明年解决剩下来的6千万人口的饮水问题，去年我们已经解决了6300万农村人口的水安全问题，就是到明年年末的时候，中国农民的饮水安全问题就将获得全面有效的解决。

 

第四，农村老百姓的财产。农村老百姓的财产说到底就两项财产，一项是承包经营的土地，另外一项是宅基地。农民承包经营的土地今年也继续明确承包经营权长久不变，而且将给你承包经营的土地颁发土地使用证，就像城市里的居民所拥有的住房条件下的国有土地产权证一样，农民手里也将拥有承包经营土地的经营权使用证。这个使用证也可以在农民之间，甚至在农民和市民之间，在农民和企业之间发生出租、出借、出让的行为，来进行流转，当然对于农村的宅基地以及农村集体经营性建设用地的改革，也会有序推进，但是这个推进会逐步在试点的基础之上缓慢进行。总体上来看，农民在农村地区的财产权，在今年将会取得一个有效的突破。农民收入当中，除了我们原有的农业收入以外，还有可能会出现增长比较快的、规模比较大的这些财产性收入的注入，更好地来解决好城乡居民之间的收入差距问题。在农业的经营方式上，我们仍然是要维持家庭联产承包责任制的基础地位不发生改变，但是在一分则分、一统则统的具体问题具体分析的领域，我们还是鼓励农民们能够根据自己的生产经营的需要，能够根据农业发展的需要，做好新型农业经营体制的改革。这个新型的农业经营体制包括专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业，也就是说农民可以自发来组成农民合作社，或者是采用土地入股或者是土地出借的方式，入股到我们的农业企业，或者是自己成长为一个专业大户，相应托管其他农民的土地，然后大家通过土地租金的形式获得相应的收入分红。

 第五，农业社会化服务体系。对于政府来讲，还将继续推进一个非常有效的体系进入到农村——农业社会化服务体系。我们知道农民现在的生产很多情况下自己去种小麦，种完小麦以后自己收小麦，收完小麦以后自己再仓储起来，其实这个过程当中完全可以由种小麦春播的时候有相应的专业化的服务队来进行机械化的春播，到了夏收的时候或者是秋收的时候，可以有专业化的服务队进行夏收和秋收。同时粮食仓储，也可以由一家一户分散存储，交由一个国家的储备库或者是一些社会化的储备主体来代为储存。这些情况又提升粮食的产出效率，提升农业的产出效率，又有效的保障农民的利益，同时还能够鼓励农业的社会工业主体得到较好的发展，一箭三雕、一举三得。

再接下来，对于确实贫困的地区，自己缺乏脱贫的能力，同样周边也缺乏支撑这些农村进行脱贫的有效的市场。对于这些连片的贫困地区，国家还将继续加大治理和支持力度，总体上来看，对于连片的贫困地区大的思路就是两个。第一个，可以把连片贫困地区的人搬迁出来，让他到更适宜生产和生活的地区去。第二个，把相应的产业注入进去，能够更好地为这些贫困人口来提供从事生产和改善生活的有效条件。比方说刚才我们说的农村饮水安全，就是这样一项改善贫困地区农民生活条件的一个有效方式。对于那些不是连片贫困地区，而只是个别的家庭或者是个别的村落处在一个贫困地区的情况，我们把它叫做精准扶贫。这个精准扶贫往往是采用教会他一些生产技能，或者是给他提供一种基本的社会托底的保障，再或者是引导他从事一些非农业生产，来取得相关的收入，逐步逐步积累，摆脱贫困的状况。当然，对一些因病返贫的情况，我们接下来会在医疗改革部分、在医疗发展部分会提到，对于这些大病的医疗保障，今年将继续去推进，并且将覆盖到5亿农民的头上。在这种情况下，我们寄希望于今年能够减少农村贫困人口一千万人以上，这个数字从政府的行动能力来看，实现应该没有任何问题。因为去年我们同样的财力投入已经解决了1650万人的脱贫问题，今年解决1千万人应该问题不大，而且非常能够实现的这样一个数字。

 

刚才所讲的这一系列的内容都是针对在农村地区居住生活和生产的农民，我们现在还有一些农民，他并不在农村地区居住、生活和生产，他已经进入到城市去进行生活和生产。我们刚才所说的农民工，这个农民工的数量很大，有2.7亿人口，其中有9千多万人口在本地进行打工，另外1.7亿人口是流动在异地来进行工作和生活的。对于这些流动在外的农村人口，首先我们保障他在农村的基本财产权利不发生改革，比如说土地承包经营权，他仍然能够享受。同样，他在城市里工作以后，对城市的医疗、教育也会产生需求，产生需求怎么办？今年就出现了民生领域当中的第一个亮点，叫做“居住证制度”。对进城农民实施居住证管理，他视作城市居民，他视作城市居民以后他就跟城镇居民一样同等程度地享受城市的基本公共服务，包括我们最基础的教育，包括我们最基本的医疗，包括我们最基本的养老，这些都通通覆盖到所有的进城务工农民。

另外一个，国家在今后的一段时间里边，将采取有效的政策来解决“三个1亿人”，我们称作“三个1亿人的计划”。第一个，解决好1亿进城农民在城镇的落户问题；第二个，要解决1亿城镇贫困居民的住房改造问题；第三个，我们要解决好我们1亿人口在城镇地区的安居问题。这“三个1亿人”在推进结束以后，就将使我们农民工和城镇居民之间的差距得到极大缩小，同时在居住证制度的支持之下，使农民能够更加便捷、更加有效、更加公平地去享受城镇居民相应的社会福利和社会保障。这个是对于农村居民以及进城务工的农民工群体来讲国家会在民生和社会发展领域提供一系列新的保障。

二、基本公共服务体系建设

我们又将享受哪些基本的社会公共服务和社会福利？我们把它分为六类：第一类，就业。第二类，教育。第三类，医疗卫生。第四类，文化。第五类，住房。第六类，社会保障。我们分别来看一下这六类。

 

第一类，就业。就业的第一句话，就业是民生之本。所谓对一个人提供有效的保障，最大的保障就是让他就业，他就业以后能有独立的收入来源，就业以后能有自己的社会尊严，就业以后能够取得应有的社会地位和社会认可，就业以后能够保持这个人的社会属性，维持这个社会的基本单元家庭的稳定，所以就业是民生之本，任何时候国家都要高度重视就业问题。李克强总理明确提出来，今年要实施就业优先战略和更加积极的就业政策。大家知道在“两会”召开之前国务院也召开了一系列会议，来讨论《政府工作报告》。李克强总理最担心的问题就是在经济增速放缓的情况下对新增就业的压力大，对老百姓的就业压力有多大，对新增的劳动力能够当期实现就业的这样一个可能性空间有多大，这是最高决策层或者是我们政府的决策层最为关心和关注的问题。在就业的条件下，我们在就业优先战略当中选择什么样的战略来作为我们的突破口，我们有句话叫“以创新引领创业，以创业来带动就业。”所以在这个过程当中我们要大力扶持创业活动，通过创业活动形成中小企业，通过中小企业的生存和发展来巩固和壮大我们的就业。这种发展模式是一种良性的发展模式，是就业和经济一体化的发展模式，是我们社会效率提升和我们的社会构成财富分配更加合理的良好环境。创业带动就业，接下来就要想方设法降低我们的创业难度，把我们的创业难度降下来。比如说在工商注册领域，我们要把实缴资本制度逐步改为认缴资本制度，把我们的注册条件从先申请许可证后拿营业执照，变成先拿营业执照随后条件符合的时候再去申领许可证，这样一系列的改革措施，对于我们鼓励创新、推进创新有重大的支持作用。对就业我们也是有相应的目标要求，今年目标是新增就业1千万人以上，登记失业率在4.6%以下。去年的情况是我们经济增速7.7%，带动就业1310万人，城镇登记失业率在4.1%。今年我们预期的经济增速是7.5%，相应对就业的这样一个数字我们也有相应的下调，但从下调的情况来看，解决1千万人的就业应该是一个完全可以相信、可以信赖的数字。

今年在整个就业群体当中我们一般讲包括四大类群体：第一大类，高校毕业生群体。第二大类，城镇的适龄人口意愿就业。第三大类，进城的农民工群体。第四大类，退伍军人群体。从这四大类来看，最难解决、最棘手的问题，换句话说，存在最大的结构性矛盾的问题，就是大学毕业生的问题。今年大学毕业生达到了空前高的一个规模727万人，而去年只有699万人，还没有突破700万。727万大学生要来就业，我们一共一年预期的目标是不低于1千万，但是这727万人对工作不是没有要求的，他有一个门槛要求，不符合他门槛的工作他往往是不去涉足，宁肯保持自己的失业状态，所以解决这种结构性失业难度要比解决农民工的、退伍军人的总量性失业难度要大的多得多。接下来，对于农民工就业和退役的军人的就业问题，我们也有相应的统筹制度来进行安排。此外，对于零就业家庭，要进行就业的优待，凡是零就业家庭，必须要让他有一个人能够就业，这是保证这个家庭稳定，保证这个家庭融入我们现有的社会的一个重要的举措。

 

教育是我们整个社会公平的基础。换句话说，教育公平是我们社会公平的基本，因此我们要促进教育事业的优先发展和公平发展。在整个教育的层次当中，我们大约包括义务教育层次、包括高等教育层次和职业教育层次，我们来看一下相应的教育层次发展的情况如何来进行规范。

首先，义务教育。义务教育是基本公共服务的构成部分，因此，义务教育是各级政府有责任重点保障并且提升服务水平的一项公共服务。义务教育同时还要求一个基本公共服务均等化，相应地带来的是义务教育服务的均等化的问题。因此首先第一个，我们要促进义务教育的均衡发展，在这种情况下，对于贫困地区来说，要改善和提升义务教育的办学条件，包括教室，包括教学设备，同样也包括农村教师。农村教师文化一直来讲是一个大问题，优秀的教师力量不愿意下沉到农村去，农村优秀的教师在他成长起来以后又都流失到城镇地区，所以农村地区的优秀教师始终是困扰的一个重要的问题。今年我们将在继续坚持教师到农村地区去提供服务的这样一个安排之外，还要大幅度提高农村地区的教师队伍的待遇水平，通过提高待遇，提升职业的荣誉感，来增强吸引力，使优秀的教师能够真正去扎根农村，在农村提供良好、优质、合格的义务教育服务。同样，对农村的孩子们，国务院也是寄予厚望，希望今年来自于农村家庭的孩子考进重点高校的比重要比去年再提高10%，而去年农村家庭的孩子考进重点高校的比重提高了8.3%，扭转了我们2007年以来不断下降的这样一个局面。另外还有一个，对于学生来讲，农村地区的学生除了被免除学杂费以后，可以没有任何负担去上学，但是他还面临着一个维持自己生存的这样一个需要，在维持自己生存需要当中就有一个学生的营养供应问题，国家现在要继续坚持学生的营养改善计划，这个营养改善计划看似每天国家补贴3块钱，这3块钱可以给学生提供一个鸡蛋、一袋牛奶还有一点肉食，这个力量的存在使得农村地区孩子的营养状况得到了有效的改善，覆盖学生的规模现在来看已经达到了3600万人，今年覆盖学生的规模可能还会有一定程度的增长。

对于高等教育来说，不属于基本公共服务的构成范畴，因此，高等教育的发展还需要在满足社会需求、符合国家财力、能够提供有效而优质的学生生源供给的情况下合理的发展。高等教育的发展大多数资金是由中央财政投入的，中央财政在教育领域投入的规模当中有相当的一部分是进入到高等教育体系。从近年来看，中央财政支出的教育规模要增长9.1%，相应的国家对高等教育的投入增长我们来看，也会保持比GDP略快的局面出现。

接下来是职业教育，职业教育也不是基本公共服务的构成部分。职业教育由参与职业教育的学生，在学习完了以后能够很便利到社会上去就业，获得回报，来覆盖掉自己的教育成本。但是因为职业教育的发展过程当中我们发现了大多数是由城市的一小部分孩子加上很大一部分农村的孩子来构成接受职业教育的这样一个学生主体，因此我们对职业教育的学生的学费、杂费还会有一定的补偿。比如说农村的孩子攻读职业教育，我们是免除他所有的学费的，同样还给他助学金，每人每年1500块钱的助学金，像这些制度可以更好支持农村的孩子掌握现代的生产技术，支持他融入城市、融入城镇、融入非农产业。

 

第三个基本公共服务是医疗卫生。医疗卫生我们第一句话，要继续推动医疗改革向纵深发展。大家知道，我们中国的医改从2008年起步到我们今天，已经走过了5年多一点的时间，这5年多一点的时间国家投入了非常大的资金量，这个资金规模每年都是高达1万亿人民币这样一个水平，我们也希望通过这个大规模的医改投入来切实提升我们重要人的医疗条件，来切实防止因病返贫的情况出现，并且发挥我们中国的制度优势，解决医疗改革这个世界性的难题，创造世界医疗改革当中的中国模式和中国经验。这个要求提出来，要求比较高，难度也比较大，但是我们一步一步在走，走得很扎实。我跟大家一样都在享受着医疗卫生改革给自己的生活所带来的变化。我们来看有哪些变化。

首先第一个，我们全民的基本医保现在国家补助每年提高40块钱，今年我们每人的基本医疗补贴已经达到了320元，去年是280元，到明年我们将达到360元。这个补贴的规模越来越大。

第二个，城镇居民我们有自己的居民医疗保险，农村居民有新农村合作医疗。现在来讲，我们今年将推进城镇居民医保和农村的新农合有序的转轨和结合，建立这个接轨机制。换句话说，无论农民是在农村交新农保，还是作为一个农民工在城镇交了居民医疗，其结果享受的公共服务水平都是一样的，我既可以转回农村继续享受新农保，也可以新农保转到城镇，来享受城镇居民的医疗，都可以。

再接下来，要在全国范围内来推行城乡居民的大病保险。这个大病保险的出现，就是为了防止因为大病家里可能丧失掉一个主要的劳动力，同时还要花出大量的治病成本，导致这个家庭一贫如洗，而且长期陷入贫困的这样一个居民。这个大病医疗建立以后，一方面可以有效提高农村居民的健康水平，同时，降低农村居民在治病过程当中的花销，从而使他的家庭能够维持在一个合理的生活水平之上，不至于因为一个家庭成员的疾病而导致整个家庭的生产、生活困难。

接下来我们还有基本的公共卫生问题。我们基本公共卫生的经费，从非典以后我们建立起来了，并且逐年扩大。近几年我们的规模增长很快，每年每人增长5元钱，到今年为止每人基本公共卫生经费已经达到了35元，到明年每个人将达到40元，加上我们的基本医疗360元，明年要达到360元，合计起来我们每个人每年将享受国家给我们的医疗卫生补贴400元钱，大家想想看13亿人口下来是一个不小的数字。

 

再接下来，对很多城市家庭来讲是一个福音，今年要落实一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的政策，这个已经确定为我们民生改革当中的一个重要的事项。跟大家说一个中央今年要给医疗卫生支出的规模，中央今年的医疗卫生支出是3038亿，增速达到15.1%，而整个的财政收入增速只有9%，所以医疗卫生支出的增速是我们今年各类财政支出安排当中增速最快的那个项。

第四个基本公共服务，是文化。文化包括两层，第一层，作为我一个最基本的人要享受到可阅读、可娱乐的这种文化，这叫做基础文化、基本文化。还有一种，是要享受一些高端一点的，比方说愉悦一些的，能够改善我的生活、能够改善我的这样一些文化生活，就是属于市场提供的文化范围。我们把文化分层以后，那些基本的文化我们强调“两化”，第一话标准化，第二化均等化。所谓均等化原则上我们的社区图书室应该覆盖在每个社区，标准化，不能北京二环的图书室藏书1万册，不能到北京六环的图书室只有几本，每一个图书室怎么样是一个合格合理的图书室都是有一定的标准的，在这个标准之下是几级图书室，是否达到了均等化的要求，相应的分析和判断的指标体系就建立起来。

第二个，要倡导全民阅读。原来有一个出版基金的支持，这个出版基金的支持还会继续坚持，当然现在在城市地区，甚至在部分富裕的农村地区，电子书或者是通过电子阅览器来阅读的电子的这样一些书籍越来越成为一种时尚，从目前来看还成为不断增长非常快的这么一个市场。像电子书籍的阅读也会纳入到我们的全民阅读的体系当中去，得到相应的支持和鼓励。

接下来对于我们的传统文化，我们要传承和弘扬优秀的传统文化，对于文物我们要加强重视，提高保护能力和水平。从中央今年对文化的支出来看，我们计划的支出规模在512亿，增速达到9.2%，也是快于财政收入的增速的。

 

第五个方面的基本公共服务，是社会保障。社会保障包括的领域相对多，既包括我们的养老，也包括我们的失业，又包括我们的工商，还包括我们的社会救助。从整个的政策设计来看，今年优先推进的是我们的社会救助制度改革，社会救助制度改革有两项。第一项，要提高我们的城乡低保水平。我们城乡低保水平去年取得了较大的提高，城镇居民的低保去年提高了13.1%，农村居民的低保我们提高了17.7%，今年仍然要继续提高城乡的低保水平。但是我们为什么没有给出一个具体的目标和数字？原因是我们今年将全面推广一种机制，叫低保水平与物价的联动机制。也就是说城市低保人口，当物价上涨的时候，你地的收入自然而然就上升，从而保证我们低保人口的生活水平不至于因为物价上涨而变得更差，能够稳定低保人群的生活待遇。第二个，要建立起全民的临时救助制度。我们原来只有规定范围内的那种救助制度，但是随着我们社会的不断多元化，社会主体行为的多样化，会产生各种各样的救助需求，这种各种各样的救助需求就需要有一个具有灵活性和针对性的机制来满足他，这个灵活性和针对性的机制就是我们的临时救助制度，可以给社会主体提供一个临时性的好的缓冲，从而保证这个社会主体不会因为一些临时性的事件而丧失自己长期工作的勇气，甚至是结束自己的声明。

第二个要建立起我们统一城乡的居民基本养老保险制度。大家知道我们中国的基本医疗保险有三个体系，第一个叫城镇职工体系，第二个叫城镇居民体系，第三个叫新农保。换句话说我们今年要做的工作是把新农保和城市居民的养老保险给它衔接到一起来，接轨。同时，我作为一个农民工，我一开始可能是农民工，接下来我可能变成企业职工，进入到企业职工的社保范围，这种情况下如何把我作为农民工时候的养老保险规范的接入到我城镇职工的养老保险问题，今年要完善新农保与城镇职工养老保险的衔接办法，从而使一个农民从他进入城市工作或者从事农业生产再进入城市工作，使他整个全工作链、全工作年限都能够较好的覆盖在职工养老保险体系的保障之下。

 

第三个，改革机关事业单位的养老保险制度。目前来讲，机关事业单位还执行的是退休制度，退休以后机关事业单位的工作人员拿自己在职工资或者在职收入的一个百分比，这个百分比成为退休职工或者退休人员的收入水平。在今年我们将启动机关事业单位的养老保险改革，这个保险改革既有利于我们一般的社会公众，也有利于机关事业单位的这样一个主体。对社会公众来讲，机关事业单位的这部分主体往往是由财政来进行保障的，所以将来划转到大社保体系以后，财政也会提供足额的比现有的人均水平更多的补贴进入到大社保体系，所以可以壮大我们大社保体系当中每一个人的待遇水平。对机关事业单位的同志来讲，如果是我们现在辞职了，很有可能你既拿不到退休金，又拿不到社会保障给你的养老保险金，因为养老保险要求你交足15年最低保障年限才能够获得，所以当机关事业单位的工作人员的养老问题也进入到养老保险体系当中以后，刚才我说的这种流动性限制，这种进入一个行业或者离开一个行业的限制，这个限制就不复存在了，从这个角度来看也是一个利好消息。

第四个，我们要鼓励发展企业年金、职业年金和商业补充保险制度。作为我个人来讲，我能够拿到的社会保障是一个方面，我也同样希望能够获得一份补充性的养老保险，而且我现在的收入本身也有一定的余额，这种情况下鼓励你去开展补充性的商业养老保险。同样，企业如果对自己认为非常重视的这些职工，比方说技术能手，比方说中层管理以上的人员，很重视，企业也可以给这些人员设立专门的企业年金，在他退休以后获得企业年金给他的这样一个收入补偿，这些都是国家支持和鼓励的这样一个范围。

第五个，要完善失业保险和工伤保险制度。失业保险和工伤保险现在属于五险一金的范畴，推行的效果相对来讲也比较好，但是也有一定的问题，比如说我是一个企业的退休职工，退休完了以后单位返聘了我，返聘了我以后我在上下班途中发生了风险，因为我已经是退休职工了，我就不能再去参加工伤保险，这种情况下就给企业、给个人在进行利益保障的时候都带来较大的麻烦，企业当然希望少赔一点，个人来讲，如果你少赔我个人就得多承担一些，这些都是一些意外的争议，有没有可能让工伤保险覆盖到只要我愿意交我就可以交的这么一个制度安排，像这些制度改革还将在加强与社会主体的沟通的前提下不断的完善。

 

再接下来，要支持社会慈善事业的发展。尽管我们一些慈善的机构和部门受到一定信用危机的冲击，但是作为一个成熟的社会组织形态，作为一个成熟的民族，作为一个求和谐、求公平的这样一个传统文化，我们是需要有这个慈善事业的发展，从而在民间形成一个互帮互助、相互支持、共同承担风险的这么一个良好的机制。慈善事业仍然是国家大力支持和鼓励发展的领域，当然会在进一步加强监管、提高透明度的基础之上来鼓励慈善事业更好的发展。中央今年安排了社会保障资金7153个亿，增速达到9.8%，增长也非常快。

第六个，保障性住房，保障性住房是以全体人民住有所居为目标。保障性住房今年将新开工700万套，基本建成480万套，2013年新开工是660万套，基本建成是540万套，所以今年新开工的规模要比去年更加大。接下来在保障房的分配层面，这些保障性住房更多的集中在大城市，还是更多的集中在中小城市。从现状来看，房价奇高，对城镇化发展抑制作用较大，对老百姓的生活产生的负面影响较大的是大城市，因为他的附加过高，这种情况下居民依靠自己的力量来解决自住性需求的这样一个能力越低，因此，保障房的比例要逐步向大城市来进行倾斜，以满足大城市居民安居的这样一个基本需要。

接下来我们今年要推进公租房和廉租房的并轨运行。所谓公租房和廉租房的并轨运行，就是两个房合一，只保留一个名称，就是“公租房”。公租房和廉租房原有的针对对象是不一样的，廉租房针对的是社会低收入群体，而公租房针对的是刚刚踏入社会收入水平较高但是没有任何积累的买房是买不起的这个主体。换句话说，公租房的特点一般是户型相对较大、地理位置相对较好、租金水平相对较高，基本上公租房的租金水平接近或者仅比市场的平均租金水平低一点点。但是廉租房针对的对象是低收入群体，低收入群体承担租房成本的能力很低，这种下他对住房需求本身的地理要求不是特别高，户型的面积要求也不是特别高，在这种情况，廉租房承租人最关注的就是房租的问题。在两个房型并轨以后，接下来就有一个要细分房租，要给低收入群体的房租足够的低，而对那些收入较高但是积累较低的刚刚毕业的大学生、研究生们，给他的租金水平要核定的比较高，同时还要注意租金水平的动态变化，因为一个人他收入水平是动态的，相应的你给予他的租金水平也应该是动态的。

 

我们北京率先在今年“两会”之前已经完成了公租房和廉租房的并轨改革，北京完成以后城市的低收入群体可以获得正常市场租金水平的5%左右的租金来获得一个公租房，也就是说政府补贴整个租金的95%，个人仅出5%就可以了，这么一个水平。最高的现在享受廉租房群体当中要付出租金最高的人，在未来只承担公租房租金的30%，70%是由政府来承担公租房的租金的。当然对于那些刚毕业的大学生和研究生们，他们的租金水平要有一个向市场看齐的这么一个要求。同样这个要求也可以激励公租房的流转，当我发现我的租金水平已经达到了市场的租金水平了，我就该买房去买房，该去租普通的民居去租普通的民居，毕竟生活条件更好一些，这种情况下空出的公租房又供下一个承租人进入到公租房当中，来获得租金。

另外还有一个问题，我们的保障性住房，随着经济适用房在整个保障性住房当中占的比例越来越低，直至退出之后，整个我们的保障性住房投入资金的回收期越来越长，相应的社会主体对保障性住房的参与度也相应的降低，大多数的投入资金都转向由政府独立承担的情况，政府承担这个投入资金的压力也越来越大。我们将根据房地产市场发展的基本特点，结合房地产市场发展、社会居民对住房的需求，以及政府的财政承受能力这几方面的共同要求，创新我们保障性住房的投融资机制和投融资工具，使得社会资金能够更好的参与到我们的保障性住房的建设和运营过程当中来。

另外，对于保障性住房来讲，我们现在有一个问题就是流动性特别差。进入保障性住房的人从进去那一天就很少有人想到我再搬出来，缺少退出机制。在今年还将完善我们保障性住房的准入机制和退出机制，该退出的人将让他退出供方市场，该进入的人我们也能够有力量、有空间使他能够进入到保障房市场。对于保障房资金，中央政府今年将投入2529个亿建设保障性住房。一般来讲，中央政府的资金量大约能够占到保障性住房建设资金总量的50%左右，也就是我们预计今年仅仅是各级政府投入到保障性住房的资金规模就会超过5千亿这么一个规模安排。

 

 三、社会发展和管理创新

接下来最后一个方面，我们来看一下我们的社会发展和创新。社会发展和创新我们就看两个问题，第一个问题是大伙的收入分配问题，第二个问题是我们面临的社会管理机制的问题。

我们来看一下收入分配。收入分配的第一点要求，要健全企业职工工资决定和正常增长机制。企业职工的工资决定机制，这个已经得到了较好的建立，特别是对于国有企业和一部分外资企业的员工都已经得到了较好的建立，但是正常的增长机制，这个建立的水平要落后于我们的工资决定机制的水平。接下来我们要大力推行工资集体协商制度在我们的工资增长机制当中的地位和作用，通过政府培养工资协商的协商员，由工会来具体承担集体协商的责任，相应的把劳动者利益、企业利益和所有者利益较好的能够凝结到一起来，在企业取得稳步快速发展的前提下，劳动者获得自己合理的回报，获得自己收入水平的不断增长。

第二个，是要加强和改进国有企业负责人的薪酬管理。这句话出现以后其实是一个非常大的难题，因为我们今年还要进行国有资产管理体制的改革，国有资产管理体制改革当中要有一部分国有企业的管理人员转变成职业经理人，而另外一部分管理人员要么是各级政府派来的，要么是资本所有者委派来的，比方说我们的资本运营公司委派来的这种管理者。这些人员他整个的身份属性不同，在企业当中的地位和作用也不同，因此就相应地要求薪酬管理体系也要不同、也要有差异。职业经理人你就要按照市场化的薪酬来给付，派驻过来的企业管理者，你就要相应按照派驻过来的人员的工资构成来管理，而股东董事派过来的管理层，往往能够在原有的股东公司获得一部分收入，在这里要获得相应的行使职权所有的职务支出或者补贴。

 

在国有企业负责人薪酬管理之外要改革机关事业单位的工资制度，特别是在事业单位。要在完善事业单位改革的基础之上建立起规范而有效的绩效工资制度，但是对于医疗类的医护人员的工资我们另外要有一个政策，要建立起符合医疗行业的特点的这样一个医护人员的薪酬体系。最大的原因，就是我们前面在医疗改革当中我们要破除以药养医的体制，我们破除完了以后我们因为以药养医体制破坏以后就会导致大量的医护人员当期的利益受到巨额的冲击和损失，相应的我们在整个改革当中设计独立的方案，作为有效的利益补偿，也是非常必要的。

第四方面，要完善艰苦边远地区的津贴增长机制。一般来讲，我们过去核定的津贴一放在那好几年不变，接下来我们将把津贴和工资一样，把它跟物价、跟居民的生活水平挂钩起来，也同时跟自然条件和工作任务要求挂钩起来，相应地提高津贴，建立起规范的津贴增长机制。

最后一个要求，要不断扩大中等收入者占我们整个社会主体之间的这个比重，要形成以中产阶级为主体的橄榄型社会，这个也是一个明确的方向和目标要求。在这种情况下怎么样来提高中等收入者的比重呢？一个是要提低，这是主流；另外一个，要限高。限高并不是主流，但是对不规范的收入或者是其他一些灰色收入，要有一个足够的限制、要有足够的梳理。

这是收入分配，接下来我们看一下我们所面临的一系列的社会管理方面的一些创新。作为一个社会人，我们不可避免地生活在社会体系条件之下，我们面临着各项社会管理对于我们的生活和生产的影响，这种情况下我们当前社会管理在今年要出现一系列的创新和亮点，主要包括以下六点：第一个，我们将注重运用法治方式，实行多元主体的共同治理。法治将成为我们解决社会矛盾、调解社会利益纠纷、判断改革的公平性、公正性的一个重要标志，依法治国得到强化。第二个，要更好地发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。我们现在最大的特点是政府直接对公民的公共服务色彩占比过大，这种情况下往往导致了政府的政策施行成本非常高，而且导致了信息失真的可能性很大，同时也导致了政策的执行效果较差，借助一些社会中介组织的力量，由他来完成由政府到普通社会公众之间的这种资信调查、这种合理的机制安排、这种相应的监督和控制，可以大幅度提高我们这个社会的运行效率，可以更好保障我们社会的公平性，同时也能够更好地放大我们政府的政策效力。

 

第三个要加强应急管理，提高公共安全和防灾、救灾、减灾的能力。从现状来看，我们的世界还是处在和平与发展的时期，从我们国家来看，我们国家政治清明、社会安定，从大的内部和外部环境来看，我们都不存在着巨大的威胁，也没有什么迫在眉睫的压力，导致目前社会运行当中的一系列的热点问题，主要是一些突发事件，这个突发事件包括地震、海啸这样一些自然灾害，也包括一些暴力恐怖活动这样一些人为的灾难。对于这些突发事件的关系，成为考验我们现有社会管理体制的一个非常重要的点。现有社会管理体制要从那种总体稳定、总量管理，向这种精准管理，向这种结构分析和结构控制的方向来进行转变，提高整个社会体系对突发事件的应急反应能力。

第四个，要改革我们的信访工作制度。原则上信访不再作为地方政府的考核指标，同样信访我们也不再接受越级上访，只能一级一级来。另外，既然是依法治国，要增强法治方式在处理社会矛盾、解决社会利益纠纷当中的作用，这种情况下我们要更好地让法律在处理老百姓跟老百姓、老百姓跟企业、老百姓跟政府之间的矛盾当中发挥应有的效力。同时，我们还要建立起政府自我纠错的能力，就是要改革和加强我们的行政复议工作。通过改革和加强行政复议工作，一方面提高政府的自我纠错，另外一方面，防止因为进入到司法诉讼程序当中，给社会资源带来的巨大浪费，同时对当事人还有一个时效性过长的这样一个影响，因为整个诉讼的时间很长。同时，还对上下级政府之间的监督，从过去的那种名义上的监督转变为实体上的监督，因为行政复议上级政府可以变更下级政府做出来的相关行政裁决。

 

最后，要继续加强我们社会治安的综合治理。在治安领域要打击犯罪，打击一些违反的活动，比如传销、小偷小摸的活动，同样还要做好应对类似于昆明爆恐事件巨大的社会犯罪的能力和预测性，以及具体处置过程当中的有效性。

从刚才所说的内容来看，我们2014年的《政府工作报告》全面涉及了农村和农民的民生问题，我们每一个公民的民生问题。同样，还包括我们每一个公民的收入和面临的社会管理创新问题，有效的公共服务、有效的民生福利、稳定有序的社会管理机制都将大幅度提升我们的安全感，提升我们的公正感，提升我们的自我实现感，同样也提升我们作为一个中国人的自豪感。

责任编辑：陈航舟

文章来源：http://www.71.cn/2014/0313/762560.shtml