马晓河：中国经济中长期增长趋势与新时期的城镇化问题

 

                                 马晓河 国家发改委宏观经济研究院副院长

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一、我国新型城镇化的背景

今天我要给大家讲的是“中国经济增长趋势与新时期的城镇化问题”。

大家知道，2013年中国GDP总量是56.9万亿人民币，折合美元为9.18万亿，是美国的56%，日本的1.5倍以上。去年我们取得了经济发展的许多成绩，比如说高铁超过11000公里，铁路、高速路都超过10万公里，神舟10号遨游太空，嫦娥三号成功登月，蛟龙深潜再创纪录，另外我们研制的超高计算机、智能机器人、超级水稻等一批关键技术实现巨大突破。当前我们遇到最大问题是经济下滑，经济全面放缓，主要经济指标出现下行。为什么呢？中国正遇到一个最大的问题是经济增长出现了长周期的下行和短期波动相交叉，国内、国际的环境发生变化。

从国内看： 第一，持续30多年的高增长已经接近尾声。世界上任何一个工业化国家，进入中上等收入阶段的时候经济都普遍下行，我们国家也不例外，经济连续增长了30多年，到现在增长应该从高速向中速迈进。第二，老龄化社会来临。年轻的、廉价的劳动力供给越来越少，社会储蓄率开始下降，社会保障负担不断加重。第三，依靠技术进步获得增长的难度在不断增加。第四，弱势群体要求公平分享发展成果。中产阶层要求改革，改革发展的风险在提高。    

从国际看，当前和今后，国际环境正在向不利于我国的发展方向变化。第一，从供求环境看，中国的外需在减少，供给在替代，人民币汇率在升值。第二，中国的政治、军事环境跟过去30年比发生了很大的变化。比如美国、欧洲正在搞TPP、TTIP，搞自贸区和投资知识产权贸易区，如果我们不主动加入，我们就有被新的贸易规则边缘化的危险。第三，从周边来说，我们跟印度、日本、韩国这些周边国家也遇到了极其复杂的环境。这个时候我们不得不拿出一些政治、经济、外交资源来应对这些变化。

所以说，面对这些复杂的国内外情况，中国传统的增长机制已经难以将中国带向下一个阶段，我们下一个阶段要向高收入发达国家迈进，从中等收入向发达国家迈进，传统的增长机制已经不能适应。新的增长动力在哪里？新型城镇化可以带来新时期经济增长的新动力源。李克强总理指出，新型城镇化是扩大内需的最大潜力。大家看新的班子上来以后，提出了新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步，同时提出来“中国梦”，中国梦就是说在共产党成立100周年时实现全面小康社会，到中华人民共和国成立100周年时中国要达到中等发达国家的水平，同时提出改革。从这些信息里边可以得出一个结论。什么结论呢？新时期推动中国经济增长的新动力叫“一体两翼”。一体是主体：中国梦，两翼：左翼是新型城镇化，右翼是改革创新。大家看，十八大报告提出，要坚持走中国信息化、工业化深度融合、工业化和城市化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进“四化”同步发展，城镇化是“四化”里边的一个重要内容。

 

再看十八届三中全会。三中全会提出来，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为本，以人为核心的城镇化，推进大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设协调推进。就是说要走有特色的新型城镇化，要走这条道路。这条道路要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转化为城镇市民。同时提出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城镇的落户限制。第一，全面放开小城镇和建制镇的户籍限制。第二，有序放开中等城市落户限制。第三，合理确定大城市落户条件。第四，严格控制特大城市人口规模。提出在农业转移人口方面的政策是四项：第一，全面放开；第二，有序放开；第三，合理确定；第四，严格控制。这个一定要把握。同时提出来，下一步要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。就是说无论农业转移人口还是当地居民，将来公共服务要全覆盖，而且要把进城落户的农民完全纳入城镇住房和社会保障范围之内。

中央城镇化工作会议提出，要推进城镇化的六项任务。第一，推进农业转移人口市民化。第二，提高城镇建设用地效率。第三，优化城镇化布局和形态，建立多元可持续的资金保证机制。第五，提高城镇化建设水平。第六，加强对城镇化的管理。中央城镇化提出一个重要的政策，就是今后一个时期要着力解决好“三个亿”。第一，促进1亿农业转移人口落户城镇。到2020年之前，我们要解决1个亿的农业转移人口的落户城镇问题。第二，改造1个亿居住的城镇棚户区和城中村。对1亿人口的棚户区和城中村进行降噪。第三，引导1个亿的人口在中西部地区就地城镇化。同时提出来，要把有能力、有意愿长期在城镇务工经商的农民工和家属逐步转为城镇居民，即使对未落户的农业转移人口也要建立居住证制度、这是中央城镇化工作会议提出来的。

最近中央和国务院又发布了国家新型城镇化规划，从2014年到2020年的规划。这个规划一共提出八篇31章。提出一个问题就是下一步推进新型城镇化的重大意义是什么，指导思想是什么，发展目标是什么，要解决的问题是什么。提出今后中国要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。这次国家新型城镇化的规划提出五点要求：第一，以人为本；第二，四化同步；第三，优化布局；第四，生态文明；第五，文化传承。这是特色城镇化道路的五个内容。最后还有一个体制改革创新。同时这次规划提出到2020年中国城镇化有几个目标要实现。第一，提出常住人口城镇化率要达到60%。我们去年2013年城镇化的指标是常住人口城镇化率是53.72%，到2020年达到60%。同志们要注意，还提出到2020年户籍人口城镇化率达到45%，我们现在是36%，从36%要上升到45%。第二，提出来实现1亿左右的农业转移人口在城镇落户，并就优化布局、可持续发展、城乡关系、体制改革等方面做了详细的部署规划。所以最近提出国家新兴城镇化规划是一个非常详细、具有战略性、又有政策可行性的一个规划，我们要认真的学习和落实。

现在我给大家提出这个问题。什么叫城镇化或者城市化？我们通过研究发现，城镇化实际是经济社会发展的一个历史过程，是工业化的伴生现象，就是说任何经济体工业化到一定程度的时候，工业化就会使各种生产要素在地理空间上实现积聚、积聚的结果，就是人、技术、资本、土地在空间上相对集中，形成城镇化。主要表现为城镇数量的增加和规模的扩大，所以这个时候随着人口的积聚、城市的增长，城市经济就变成了社会发展的主流，人越来越多向城镇积聚，人口比例越来越提高。同时也有一个问题，当城市膨胀以后，城镇化形成的生产生活方式又开始向周边辐射，就是说城市的生产生活方式又渗透影响农村，农村现代化的方式被引入。所以农村的生活方式将来会越来越像城市一样，农村的生活方式也城镇化。一个国家发达不发达的标志就是城镇化水平的高低，城市人口占全国人口的比重。发达国家城市人口占全国人口的比重一般都在70%以上，美国、英国、欧洲国家都是80%以上，这是一个标志。西方国家把城镇化叫城市化，我们把城市化叫城镇化。为什么有一字之差呢？中国更强调的是小城镇的发展，因为人口太多，大城市太膨胀，我们强调小城镇发展，所以我们叫城镇化。

城镇化的标准是什么？各国在城镇化标准上都不一样。比如说美国一般是集中人口在每平方英里达到2500人的区域，每平方英里有2500人以上就被定义为城市，瑞典一个地方集中200人就是城市，法国只要在一个地方相对集中人口500人就是城市。我国不一样，我国不少的自然村人口都超过200人，行政村超过2500人，所以我们统计是只有居住在建制镇和城市区域的常住人口才统计为城镇，就是经过批准的建制镇和城市区域的人口才是城市人口，只有批准的才行，这叫建制镇，叫小城镇。5万以上到50万算小城市，50万到100万算中等城市，100万到500万算大城市，500万以上算特大城市，这个标准是我们自己定的。这是我讲的第一个内容叫城镇化背景，为什么中国要搞城镇化，新型城镇化的新内容、国家的一些政策。

 

二、新型城镇化对我国未来经济增长的作用

新型城镇化对我国未来经济增长的作用是什么？我们通过研究发现，从中等收入国家行列向高收入国家行列迈进，必须推进城镇化。就是说从国际经验看，中国目前从中上等收入国家行列向发达的高收入国家行列迈进，必须推进城镇化，只有通过城镇化中国才能向发达国家迈进。我们研究发现，凡是发达的高收入国家，都具备了两个7和两个6。第一，凡是高收入国家，城市人口占全国人口都在70%以上，凡是高收入国家中等收入者叫中产阶层占全部人口的比重都在70%，凡是高收入的发达国家它的消费占GDP的比重都在60%以上，凡是发达的高收入国家它的服务业占产业结构的比重都在60%以上。再看，这两个70%和两个60%都与城镇化有关。第一，城市人口不说了；第二，中产阶层、中等收入者。中产阶层和中等收入者大部分都集中在城市，再看消费，城镇化越高消费越高；第三，服务业，服务业一般都在城市，所以城镇化是中国迈向高收入国家的主要动力。先从需求结构看，城镇化可以创造巨量需求，而工业化创造供给。当前中国最大的问题叫需求不足、消费不足，我们供给过剩，发动新型城镇化可以产生巨大的需求来拉动中国经济增长，消除当前的矛盾。因为城镇化通过投资、通过消费可以拉动经济增长，这种投资和需求对消纳国内产能过剩有很大作用的。大量的农村人口进城以后会产生大量的投资和消费需求，比如说一个农民假定收入不提高，他从农业人口转为城市人口，会带来3倍的消费需求增长，因为城镇居民消费是农民的3倍，投资带来的也是几倍以上的需求。这就是我讲的需求看。从供给看，城镇化可以促进制造业转型升级，推进服务业发展。与农村相比，城镇具有资金、技术、人才、市场、交通、通讯等优势，是人力资本提高和知识积累的大平台，可以为技术、研发、推广提供广阔的支撑。所以说一般的产业升级都在城市，人口集中在城市，人才在城市，推广在周边。所以城市提供了创新的平台、终试的平台、研发的平台，没有城市产业升级就会放缓。这是我讲的供给。

我们做了一个模型分析。到2020年城镇化对中国的投资消费和经济会带来什么影响？按照最低方案计算，城镇化到2020年平均可以每年拉动中国经济增长3.5个百分点。每年由城镇化贡献的经济增长贡献点是3.5，假定9%的增长，9%里边是3.5%，假定75%的增长，那城镇化就是50%的贡献，这是我们的一个计算。通过城镇化从投资和消费上拉动GDP增长达到3.5个百分点，这是最低的。另外我们还做过计算，城镇化与就业的关系。我们通过计算发现，城镇化对就业的弹性非常高，特别是对第三产业服务业的就业弹性非常高。城镇化每提高一个百分点可以拉动全国就业人数将近800万，城镇化每年提高一个点可以拉动800万人的就业，这也是巨量的贡献。这是我讲的第二个问题，就是城镇化对经济增长的作用。

 

三、新型城镇化发展的阶段和趋势

第三我要讲的内容是我国城镇化发展的阶段和趋势。当前中国城镇化按照国际经验已经越过了50%的转折点。从国际看城镇化一旦越过50%这个转折点将会出现两个变化：其一，从高速推进降成中速或者缓慢的增长，其二，城镇化开始转向质量提高。这是第一个。第二，我国新增劳动力开始明显减少，未来可以转移的农业劳动力和人口不会像过去那么多。第三，中国的经济增长将会从过去的高增长转入到中速增长，这样的话叫经济增长吸纳的劳动力和人口的能力应该是趋缓的。第四，从过去15年的经验看，中国的城镇化率速度在逐步降低。比如第九个五年计划期间中国的城镇化率每年提高1.44个百分点，第十五年计划期间每年提出3.5个百分点，十一五期间是提高1.36个百分点，就是说城镇化率是逐步降低的。我们预测，在今后的两个五年计划十二五、十三五这两个五年计划里边，中国的城市化率年均提高是0.75个点到0.9个点，不到1个百分点。按照这种计算，到2020年中国的城镇化率恰恰是60%，再向前走，到2040年中国的城镇化率可以达到75%左右，就是说到2040年左右，中国可以达到发达国家城镇化率的下限。这是我们的一个计算。

四、新型城镇化发展面临的障碍

我国新型城镇化发展面临哪些障碍？哪些问题？这是需要大家关注的问题。总的来说中国城镇化当前和今后一段时间面临的问题是：两个滞后、三个不协调、四个体制障碍。

两个滞后什么滞后呢？第一，城镇化滞后为工业化，第二，人口城镇化滞后于土地城镇化。三个不协调是：东、中、西城镇化发展区域不协调；大中小城市与小城镇发展不协调，大城市发展好，中小城市发展比较慢、比较差；城镇化快速发展与资源环境的承载力不协调，城市发展快，环境污染多，PM2.5浓度超标等。四个体制障碍：第一，城乡二元体制的障碍破除难；第二，跨行政区域的城市群合作机制、协调机制不好；第三，土地制度阻碍，叫农村和现在的城乡土地制度障碍；第四，多层级垂直管理的城镇行政体制，叫城市间体制垂直化的管理。这是四个障碍。

咱们首先从两个滞后看。第一，城镇化滞后为工业化。这个怎么讲？就是说我们从产业结构看，中国已经达到了中上等收入国家，叫工业化水平达到了中后期。但我们的城镇化水平在什么地方？在中等或者中下等收入国家。从工业化水平看，中国应该是中上等收入国家工业化的中后期，这个时候城镇化水平应该是60%，但我们现在城镇化水平叫常住人口的城镇化只有53.7%，按照公安局户口统计的人口的城镇化只有36%，去年36%，前年才35.3%。所以说工业化跟城镇化不协调，工业化超前，城镇化滞后，这是一个。目前中国有2.3亿农业转移人口在城市生活，但是这2.3亿人口没有统计在户籍城市人口里边，他们只是城市的常住人口，但是他们住房、社会保障、教育、工伤、医疗、养老，跟城市居民是两个体系，不一样，这是讲的第一个滞后。第二，人口城镇化滞后于土地城镇化。就是说1990年以来中国的人口城镇化远远慢于土地的城镇化，就是说这20多年来城镇的土地扩张速度远远超过人口的扩张。我们做过一个计算，比如说从20世纪90年代以来，我们城市的建成面积从1.92万平方公里扩大到2012年的4.56万平方公里，增长了2.5倍，就是说2012年城区的建成面积是1990年的3.5倍，而城镇常住人口只增加了1.36倍。就是说城镇的用地增长弹性超过2.8倍，这远远高于国际公认的1.12弹性，我们的土地扩张太快，人口扩张太慢，所以浪费土地资源。我们是人多地少的国家，不应该走这种土地扩张快于人口扩张的模式，要这么干下去将来我们人口达到70%以上在城市的话，我们将没有地可耕、没有地可种。在这种情况下，各个地方一味的扩张城市周边的土地变成城市建设用地，但是用严格的积分制限制农民进城。我们曾经到南方的一个城市，他们通过积分制把当地农业转移人口限制在现有的城镇社会保障体系之外，他们的积分制我们算过，要是按照当地的积分制，当地几百万的农业转移人口要想转成市民得超过100年，就是说农民恐怕三代人、四代人都转不成城市人口，但是土地转进去了。这是一个。

 

三个不协调。大家现在看，2012年我国城镇人口在区域分布上是东部地区城镇化率62%以上，东部地区62%的人口在城市，中部地区48%，西部地区44%，差距比较大。当前中国的城镇人口的比重，东部地区城镇人口的密度远远高于中西部地区，这就是国家为什么到2020年要推动中部地区1亿人口就近城镇化，就是这个道理，就是说中西部地区城市化率太低。从全国31个省市看城镇化率，城镇化率最高的是北京、上海、天津这些城市，北京的城市化率是86.2%，就是说城市人口达到将近90%，像上海也是将近90%、89%，天津81%，西部一些省市，市化率非常低，像西藏只有23%不到，贵州36%。 第二，大中小城市和小城镇发展不协调。就是说当前我们国家人口积聚是大城市，人口比重在上升，小城镇人口比重在降低，这个不合理。从这个阶段来说，中小城镇的人口比重应该上升，大城市人口比重应该下降，美国人口达到50%左右的时候，它的大城市人口比重开始下跌，中小城市人口比重上升。我们现在相反，近15年来，中国的大中城市的人口比重在上升，中小城市的人口比重在下降。为什么？因为我们把大量的公共资源都集中投放在大中城市，大中城市的公共服务、社会保障搞的越来越好，产业积聚带来的就业机会、发展机会越来越多，所以人们都涌向大中城市，但是导致大中城市拥挤、拥堵、污染，中小之城市发展不足。所以这次党中央提出来，重点把公共资源和产业向中小城市、小城镇转移。这是我讲的第二个不协调。第三，城镇化快速发展与资源环境的承载压力不协调。现在大城市过大，污染、PM2.5超标等都带来一些问题，所以这次城镇化规划里边提出来，要生态文明，更多的强调生态和绿色发展。当前中国657个城市中有400个城市缺水，有200个严重缺水，北京属于严重缺水的城市，这是第一个叫水资源不足。第二，土地资源也不足。我们目前适宜城市开发面积的土地空间已经几乎没有。第三，环境污染。大家看，2012年12月到2013年3月，全国雾霾由130万公里扩大到260万平方公里，去年的春节期间，今年春节期间，东部沿海地区的城市上空有120万平方公里以上PM2.5一星期过不去。这是第三个不协调。

四个障碍我简单讲讲。比如说我刚才讲的城乡二元制度，城乡二元的户籍制度严重阻碍人口城镇化。刚才说过三代农民变不成一个市民，这都有好多故事。前一阵报道的广东有一个广西的一家三口人打工，父母打工、儿女打工，后来他的儿子又接受记者说，将来他的孙子也会是打工的，三代人都是打工仔，就是说农民改变身份变市民的通道太窄。为什么？二元户籍制度，就是说这种二元户籍制度不改的话，中国的城镇化就阻力很大。第二，土地制度改革。中国的土地制度不是市场化的制度，就是说农民的土地、建设用地只有通过国家征收变成国有土地才能进入到一级市场，农民没有权分享土地的收益。下一步按照三中全会、按照城镇化规划，土地将来要市场化，在市场化过程中要不断提高农民的土地财产收益权，同时允许农民的建设用地在规划之内经过批准依法进入市场交易，入股、拍卖、抵押都可以，但是要通过试点。第三，跨行政区域的城市群的合作机制没有或者偏弱。比如说京津冀这个都市圈，北京、天津跟河北之间的协调机制没有建立起来，建立不好就造成很多问题，比如说基础设施没有同城化，北京的道路交通、公共服务、通信电话跟周边不协调。还有公共服务里边社保、养老、医疗、教育跟周边不协调。还有产业布局是竞争性的，也不协调。第四，多层次垂直管理的城镇化行政体制影响城镇化。什么叫多层级呢？中国的城镇化体制是五层的，叫省级、副省级、地级、县级、乡级，一级管一级，一级压一级。这种体制下就形成大城市利用他的行政级别地位积聚了许多行政经济资源，大城市办的越来越好，大城市吸引的产业越来越多，中小城镇就不行。这种体制只能是大城市优先发展，所以这个体制是需要改的。

 

五、新型城镇化的战略和内容

下一步新型城镇化应该实行一个什么样的战略？新型城镇化新的内容是什么？我认为，下一步要推进新型城镇化要必须符合三个要求。

第一，要符合中国的基本国情。第一，中国的国情是资源高度稀缺。在高度稀缺下推进世界上最大规模的人口城镇化，世界上没有一个国家有这么多人要进城实现城镇化，没有一个国家土地资源这么稀缺、水这么稀缺。第二，体制转轨。中国的城镇化恰恰处于从过去的传统计划经济体制向市场经济过渡，转轨中推进城镇化会有好多矛盾。第三，中国的城镇化恰恰是在经济全球化过程中的城镇化。三个特点是中国目前的基本国情。这是第一个要求。

第二，要遵循客观规律。客观规律什么呢？第一，城镇化要和工业化协调推进。就是说工业化跟城镇化要协调推进，不能说盲目的城镇化。城镇化需要钱，钱从哪来？从产业发展来，产业部给你提供钱，没有产业你就发展不了，进城也没用。第二，城镇化要有地域差异性。就是说东中西城镇化是不一样的，而且中国的城镇化跟欧洲是不一样的，你把中国的城镇都建的像欧洲一样，那不就毁灭了中国的传统文化嘛。第三，城镇化要有阶段性。就是说不能盲目，城镇化有阶段性，30%以前比较缓慢，30%到50%比较快，50%以上稍微慢一点。还有，城镇化到50%以上就应该提高质量，加强质量提高，这些都是需要关注的。

第三，新型城镇化推进要适应时代要求。时代要求就三句话：第一，创新驱动，叫体制创新、管理创新、科技创新。第二，内需主导，叫适应中国的经济形势变化，内需、投资消费把消费作为重要的内容。第三，绿色低碳。

新型城镇化要想实现新。下一步必须实现三个转变：第一，体制转变，体制改革。体制机制要从过去的城乡二元结构通过改革逐步转向一元化，叫城乡一体化，十八届三中全会、城镇化规划都提出要城乡一体化，就是说把城乡二元管理体制变成城乡一体的管理体制。第二，城市的发展重点要从扩大空间变成提高功能效率。第三，空间布局从过去的板块式要变成网格化。

新型城镇化的内容新在哪里？新型城镇化到底新在什么地方。我理解中国的新型城镇化应该是： 第一，以人为本。把人放在第一位，新型城镇化一定要把人放在第一位，以人为本，人字当头，叫农业转移人口放在第一位。李克强总理多次强调要把农业转移人口市民化放在第一位。第二，理性发展。什么意思？下一步的城市发展不能盲目、不能疯狂，要按理性有规划、有序推进。第三，新型城镇化的新体现在城乡一体、城乡互动。就是说城镇的发展跟新农村建设要互动，不能城镇化超前，新农村建设滞后，要互动。第四，绿色低碳集约性。因为我们人口多、土地资源少、环境污染重，所以下一步城镇化应该强调绿色、低碳、还要集约。集约和低碳，比如说土地集约、空间集约、产业集约发展、人口集约等。日本人均城镇居民的土地空间只有75平方米，我们是100平米以上，大城市100平米以上，小城镇200平米以上，所以空间太大。这是我讲的第五个内容。

下一步城镇化坚持以人为本。怎么坚持以人为本？坚持以人为本的核心就是这1个亿的农业转移人口市民化怎么解决，比如说户籍制度怎么改，基本公共服务怎么给，这些都是需要考虑的。还有高效集约怎么办？城镇化规划提出坚持高效集约就是要以城市群为城镇空间结构的主体形态，实现两横三纵的发展格局。什么叫两横呢？沿着中国的两条横道，东西横道，形成两横，两横是从新疆到北京的东边，这是一个，第二，沿长江一带，长江带这是一个城市带，黄河、新疆乌鲁木齐这是一个带。三纵：一个是沿海一带，第二是哈尔滨到广州一带，第三个带是向西一个带，两纵三横城市带。中国发展下一步围绕着两横三纵发展城市群。绿色低碳的发展就是通过高密度开发混合运用土地和公共交通设施，控制城市无序发展，建立生态城市。

 

六、新型城镇化的体制机制创新

最后一个，我觉得下一步新型城镇化关键是要体制改革、制度创新，就是说新型城镇化要实行刚才说的四个方面的新，以人为本、理性发展，集约节约，生态文明这方面。关键是，城怎么建？钱怎么来？人怎么进？地怎么要？公共服务怎么给？城怎么建？建什么样的城市？农村的地怎么要过来？公共服务怎么去给人家？这是关键。在这个问题上，我们要坚决执行党中央国务院最近公布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，规划里边对这些都做了一些部署，要坚决执行。执行方面我强调几点。

第一，创新跨区域的城市群协调发展机制。比如说京津冀这些地方怎么去建立一个三方协调机制，把这个都市圈建好。从过去的以大管小转向大家平等交换以大带小，比如北京能不能把周边河北的一些中等城市相继通过交通、公共服务建成一个卫星城，变成北京的卫星城，轻轨给他建上，设施给他建全了，变成一个区号，让他们生活住在卫星城，工作可以到北京。就像巴黎一样，巴黎人口太多，最后巴黎在周边城市建了五个卫星镇，在枫丹、白露、凡尔赛宫等地方建了小城镇，他们坐地铁直接回到那生活，白天在巴黎工作。北京能不能这么干呢，上海能不能这么干呢，这是需要考虑的。就是说在空间区域中形成城市群协调机制，规划、建设一体化。

第二，积极探索扩大县级镇、县级城市的职能。就是说县级城市这些职能能不能扩大，现在县级城市给的政策太小。

第三，积极稳妥的推进户籍制度改革。这次国家提四：第一，全面放开；第二，有序放开；第三，合理确定；第四，严格控制。对这四个之外未落户的农业转移人口要建立居住证制度，这是对的。长远看，第一步到2020年要坚决实行党中央国务院提出的四个政策，全面放开、有序放开、合理确定、严格控制，公共服务全覆盖，建立居住证制度是对的。我觉得下一步，中国的城镇化最终是城乡人口自由流动，下一步能不能探索在省内，一个地区内自由流动，然后探索在全国自由流动。这是我讲的第三个，户籍制度改革要有长远性，自由流动要渐进式分阶段推进。

第四，完善农村土地流转和征地补偿制度。十八届三中全会都有了，还有国家的城镇化规划也有了，尽快完成农村集体土地农民承包地的确权，探索各种形式的流转。改革征地制度方向是市场化，探索集体建设用地进入市场的办法，一定要慎重，稳妥推进。

第五，建立农业转移人口市民化成本分担机制。这次城镇化已经说出来了，农业转移人口的城镇分摊，中央分摊哪一块，地方政府分摊哪一块，农民分摊哪一块，这是要研究的。像一些大城市，北京市政府和区县政府之间怎么分摊，教育、医疗、养老这些怎么分摊，这些需要研究。我觉得从全国看，在不远的将来，中国最终大病保险、养老保险、基础教育恐怕要实行全国统筹，这有利于人口自由流动，我可以带着保险走。

第六，完善城镇就业制度。城镇就业制度要完善、要创新，要创造公平的就业环境，拓展就业渠道，加强就业指导，城市人和农业转移人口将来要平等待遇，不能说两套工资、两套办法，将来可能就不行。

第七，要建立覆盖农民工的城镇住房保险制度。这次城镇化规划里边强调了，要逐步将农业转移人口的住房保障纳入到城镇住房保障体系里边去，廉租房、低价房包括商品房怎么样让农民工也可以买，农业转移人口可以买，都应该制定相应的政策，保障房、经适房这些东西要考虑农民工。

第八，建成覆盖城镇常住人口的基本公共服务体系。当前中国的社会保障和公共服务是三个体系：第一，城镇职工体系，城镇职工这一块是一个体系；第二，城乡居民，没有工作的城乡居民是一个体系；第三，外来农民工是一个体系。我认为中国现在常住人口的公共服务全覆盖首先是三个体系的全覆盖，覆盖医疗、养老、教育。这是第一。第二，将来要实现一体化。一体化什么意思呢？制度上要统一，标准上要统一，同时要可转移、可接续。最近李克强总理提出来，城乡的养老、医疗制度要并轨。制度并轨为我们下一步实行几个统一提供了一个基础，这是对的。将来不能是两个机构，应该是一个机构，一个机构管城乡。下一步标准要统一，城市人跟农村人将来的养老保障应该是一体化的，标准是统一的，现在有差距。谢谢！

责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2014/0320/763350.shtml