【案例】用好用足法律携手共治长江污染

 

【网络舆情】

【事件介绍】

政协委员：长江污染近600公里含300余种有毒物

“目前国家正在研究制定《水污染防治行动计划》，我觉得这是一件非常重要、非常有意义的大事。” 全国政协委员、中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道记者表示，“我个人特别关注大江大河的治理，尤其是长江的治理。”

治理好、利用好、保护好长江，不仅是长江流域4亿人民的福祉所系，而且关系着全国经济社会可持续发展的大局。但目前长江正逐渐陷入一个被透支未来的恶性循环里。

周认为，目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。所以，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。

化工围江

《21世纪》：关于长江的环境风险，讨论比较多的是沿江的化工企业多带来的污染风险。

周健民：据统计，我国长江沿岸约有40余万家化工企业，此外还分布着五大钢铁基地、七大炼油厂，以及上海、南京、仪征等石油化工基地。大量的石油和化学工业生产力均集聚在长江沿岸，随着各种类型的化学工业园区的建立，港口码头、储罐、化工项目蜂拥而至，可以说，长江流域一些江段岸线基本被化工项目所占领。

近两年江浙两省加大了对化工企业的治理，一些长江中上游省市地方官员拿着关停企业的名单，频频赴江浙招商，希望“招而引之”。

《21世纪》：除了沿江的化工企业带来的环境风险，江上运输危险品随时可能造成污染。

周健民：水上危险品运输增加了长江水污染风险的不确定性。根据江苏南通海事局资料，自2003年以来，南通辖区长江水域危险货物吞吐量已经连续8年超过千万吨，每天约有30万吨的过境危险货物，品种达103种，其中被《国际防止船舶造成污染公约》规定为重污染、高毒性的X、Y类物质约占七成，且绝大多数易溶于水，如果进入水体，根本没有有效处置措施，只能依靠水体的自净作用；即便有的不溶或微溶于水，其中比重大于1的会沉入水底，目前基本没有有效处置措施，比重小于1的物质，可利用围油栏等进行围控，但也仅能部分回收处理。

长江已形成近600公里的岸边污染带

《21世纪》：长江沿线虽然有这么多化工企业，其所建的污水处理厂运行情况怎么样？

周健民：虽然长江沿岸建起了相当数量的污水处理厂，由于是国家出绝大多数的费用，很多地方不顾实际情况需要，拼命扩大污水处理厂规模。建成以后，才知道运行经费要污水处理厂自收自支，因此很多污水处理厂建成后都没有运行，或者半开半停，维持正常运行的也不过1/3。

《21世纪》：这势必对长江的水质产生严重影响？

周健民：长江水资源状况日趋恶化。数据显示，长江水质恶化趋势非常明显。近年来的调查表明，长江已形成近600公里的岸边污染带，其中包括300余种有毒污染物。据长江流域水资源保护局统计， 2007年，长江流域废污水排放量突破300亿吨，相当于每年一条黄河水量的污水被排入长江。国家环保部环境统计年报显示，长江接纳的废水量年年位居全国七大流域首位。2008年，长江接纳的废水量占全国近四成。中科院南京地理与湖泊研究所在《长江保护与发展报告2011》中称，仅2009年排入长江的工业废水就达到221亿吨。

三峡库区水质也正日益恶化。三峡成库以来，库区次级河流受干流水位顶托的影响，回水段水流缓慢，“流水不腐”效应失去后，面源污染中的氮磷大量到回水区聚集，遇到合适的光照和温度，自养型的藻类等水生生物大量快速生长繁殖，自三峡水库2003年初次蓄水后，“水华”现象便长期存在。

 

《21世纪》：长江存在这么多的环境风险，那么长江的管理体制存在哪些问题？

周健民：长江要展开治理，首先要把整个流域的真实情况搞清楚。但由于涉及太多城市，工作难度加大。也正因如此，至今长江环境容量到底有多大无论是政府官员还是专家学者，都无法给出比较客观准确的答案。近年来，国家明确规定了对高耗能、高污染企业采取关、停、并、转和限期治理的制度，长江沿岸各地环保部门也加大打击力度，但地方政府各自为政，很难在全流域取得显著效果。长江污染治理至今，没有从根本上扭转局面。

《21世纪》：您对于改善的长江管理体制有哪些建议？

周健民：长江流域的保护和可持续发展，整体作为一个大的系统工程，上升到国家战略的高度来考虑。在调查研究的基础上，做出关于长江流域的整体规划，在这个规划下，全面再造长江整个流域的管理体制。

我认为，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。所以，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。为此建议：一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；二是确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；三是确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理等。

建议抓紧制定《长江法》

《21世纪》：长江流域的管理涉及到多个部门、多个省份的利益，如何来有效地协调这些利益？

周健民：长江流域的管理需多借鉴国际经验，解决好上下游之间的关系，避免走入下游治理、上游污染的“死胡同”，关键还是要靠利益关系调整。光靠“狠抓、惩办”和宣传教育，都不能从根本上解决问题。中国的沿江上下游城市是否能通过利益关系的调整，形成紧密配合，这是治理长江相当重要的一环。

长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到19个省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门，上、中、下游情况各异，地方和部门利益关系错综复杂，需要制定专门的法律来统一协调，统一管理。《长江法》应是实行流域统一管理的综合性基本法律，其主要内容包括：确立长江管理的基本原则；确定流域管理的相关主体及其责权利关系；按照地表水和地下水统一管理、水量和水质统一管理、取水用水与污水排放统一管理的原则，对规划、防洪、取水、调水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、边滩、蓄滞洪区等等方面的管理作出明确规定，特别是对长江控制性水工程的投资、建设、运行以及长江流域的水污染防治、环境生态保护、产业规划和调整等方面的统一管理给出明确规定。让《长江法》与《水法》(修订)、《防洪法》等法规配套，成为长江综合性管理的主要法律依据。

长江治污完善顶层设计是当务之急

长江环境风险，尤其是水资源的污染已经成为一个越来越严峻的话题。化工企业的排放，水面运输的泄漏，多头管理的混乱，无法可依的困境，这些都将长江污染的情况推向越来越严重的境地。其实，长江污染的治理之所以如此乱，根源就在于缺少顶层设计的支撑，缺乏统一的管理机构来协调各方面的利益，缺乏产权机制的有效约束，缺乏法律有效规范。如果没有顶层设计的完善，长江治理或许只能在原来的状态上徘徊，没有根本性的改进。当然，顶层设计又是一个长期的过程，并非通过一朝一夕决策就能够完成，但这样的方向不能忽视。

在顶层设计的范畴里，没有统一的管理机构是重中之重。长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到19个省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门。如果这些部门都插手，“九龙治水”就是最佳的形容，而一旦出现这样的情况，无人负责就会成为现实。所以，不妨从如下三点做起：一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；二是确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；三是确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理权限。

假如有这样的统一管理机制后，即由一个部门进行管理，自然就会杜绝“多头”的困境。而在产权机制上更可以发挥效能，因为说到底，长江水资源污染就是一个产权问题。通过完善产权治理的结构，谁排污谁受罚，一旦企业的罚款成本超过了治理成本，自然就会敦促其做出改变。所以，统一管理之后，必须完善产权治理结构，在产权治理的基础上，市场机制才能充分发挥基础性的作用，污染的治理也会走上正轨。而这无疑更是顶层设计的内容之一。因为传统的行政指令已经证明是失灵的，需要摒弃这样的传统模式。

当然，对于长江水资源污染的治理，除了要有统一的机构负责管理和协调，对于产权制度进行必要的完善外，更需要加快国家立法的进程。让长江污染的治理有法可依，在这样的基础上才能做到执法必严。唯有如此，长江作为“母亲河”才能尽快走出被污染的怪圈。

 

长江治污首先要破除“九龙治水”

长江污染严重，生态不断恶化，直接原因是长江沿岸经济布局不合理。据统计，我国长江沿岸约有40余万家化工企业，此外还分布着五大钢铁基地、七大炼油厂以及上海、南京、仪征、安庆等石油化工基地。虽然长江沿岸建起了相当数量的污水处理厂，但是维持正常运行的不过1/3。国家环保部环境统计年报显示，长江接纳的废水量年年位居全国七大流域首位。

从深层次角度说，长江污染严重，生态恶化，根源是现行的环保监管体系、处罚机制，面对汹涌而来的污染显得单薄无力。一方面，长江全长万里，在长江的环境管理和污染治理上涉及到十几个省市以及众多部门利益，尤其是上下游利益问题。下游治理，上游污染，等于没治理，意味着长江治污单靠某个地方根本行不通。这种实际上的“九龙治水”格局导致长江缺乏系统性的治理，导致地方政府治理长江意愿和动力不足。另一方面，一些地方政府为了发展经济，追逐GDP，对企业的污染行为视而不见，甚至对作为当地纳税大户的化工企业实行地方保护，更让一些排污企业有恃无恐。

可见，彻底改善长江生态环境，治理长江污染状况，长江治污必须树立“一盘棋”思想，走上立法治污道路。首先，通过立法形式突破长江上下游地块观念以及管理体制限制，成立长江综合管理机构并赋予相应的管理职权，克服目前管理上的条块分割、“九龙治水”弊端。其次，明确政府责任，并赋予下游政府落实流域环保目标的监督权和经济索赔权。对于违规排污企业，要一票否决，除了处以高额罚款之外，还应当追究企业法人的刑事责任。最后，建立健全长江流域环境保护和生态建设的投入机制，并通过政策引导，鼓励并促进长江保护走产业化、集约化、市场化道路。

长江治污须走立法之路

电影《人在囧途》曾经有这样一段对话镜头，王宝强饰演的“资深”挤奶工牛耿说：“老板，你看这黄河多黄啊！”徐峥饰演的玩具集团老板李成功回应道：“大哥，这是长江。”这不只是电影中的搞笑桥段，而是正在上演的现实生活。长江水质不断下降，长江水已不能直饮，江豚数量大幅度减少，多种珍稀鱼类已濒临灭绝，而且水土大量流失，沿江湖泊面积不断缩小。

长江污染严重，生态不断恶化，直接原因是长江沿岸经济布局不合理。据统计，我国长江沿岸约有40余万家化工企业，此外还分布着五大钢铁基地、七大炼油厂，以及上海、南京、仪征、安庆等石油化工基地。而沿江这些企业恰恰又严重缺失道德血液，很多沿江企业把长江当成了自家最大的“排污沟”，以牺牲环境和公众利益来换取暂时的企业效益。虽然长江沿岸建起了相当数量的污水处理厂，但是维持正常运行的不过1/3。据长江流域水资源保护局统计，2007年，长江流域废污水排放量突破300亿吨，相当于每年一条黄河水量的污水被排入长江。国家环保部环境统计年报显示，长江接纳的废水量年年位居全国七大流域首位。2008年，长江接纳的废水量占全国近四成。中科院南京地理与湖泊研究所在《长江保护与发展报告2011》中称，仅2009年排入长江的工业废水就达到221亿吨。

从深层次角度说，长江污染严重，生态恶化，根源是现行的环境保护监管体系、处罚机制，面对汹涌而来的沿江企业排放污水显得单薄无力，实质上到让排污者受到变相的鼓励和怂恿，无所顾忌地向长江大量排污，即使在笔者老家安庆市环保局长由市委常委兼任也难以起效。一方面，长江全长万里，在长江的环境管理和污染治理上涉及到十几个个省市以及众多部门利益，尤其是上下游利益问题，下游治理，上游污染，等于没治理，意味着长江治污单靠某个地方根本行不通。这种真正的“九龙治水”格局导致长江缺乏系统性的治理，导致地方政府不愿意治理长江。另一方面，一些地方政府为了发展经济，追逐GDP，对企业的污染行为视而不见，甚至对作为当地纳税大户的化工企业实行地方保护，更让一些排污企业有恃无恐，像安庆石化总经理挂市委常委，在过去级别比环保局长还高。

 

可见，彻底改善长江生态环境，治理长江污染状况，长江治污必须树立“一盘棋”思想，走上立法治污道路，尽快落地十多年前一些人大代表主张的出台《长江法》，以及《黄河法》、《淮河法》、《海河法》、《珠江法》，靠法律治理长江等水域污染。首先，通过立法形式突破长江上下游地块观念以及管理体制限制，成立长江综合管理机构并赋予相应的管理职权，加强中央对长江管理的宏观调控，克服目前管理上的条块分割、“九龙治水”弊端。其次，明确政府责任，并赋予下游政府落实流域环保目标的监督权和经济索赔权。对于违规排污企业，要一票否决，除了处以高额罚款之外，还应当追究企业法人的刑事责任，吊销企业执照。最后，建立健全长江流域环境保护和生态建设的投入机制，并通过政策引导，鼓励并促进长江保护走产业化、集约化、市场化道路。

以“排污权交易”引领长江治污新思路

中国过去所走的“边发展、边污染；边污染，边治理”的恶性循环老路，其所造成的恶劣环境问题，现已全面显现：上至空气，下到土地，再到中间的生物、非生物，能逃脱污染者，几无可寻。中国“母亲河”——长江的重度污染，已触目惊心，令人发指。其治理的重要性，路人皆知。当然，我们的环保治理也在努力中，诸如：制度、机制、组织、科技、生物、宣传、处罚、税收调节等等治污之策，我们似已无所不用其极。可治污之效果，却难令人乐观。

中国通过改革开放，利用社会主义市场机制的力量，让经济社会得到了超常规的发展。但如影随形而来的污染，却成了我们无法承受之重。用污染环境的代价，所求得的发展，其恶果正由一手制造之的我们及后代来承受。但无法否认，国家与国民的发展，与日渐污染的环境之间，存在着难以调和的矛盾。在我们这个世界最大的发展中国家里，保发展、促民生，始终居于第一位，这与环境污染之间的矛盾与冲突，似乎存在无解的死结。

各种治污之策，当然都要利用，但如何寻求环境与发展之间的最佳平衡，至关重要。起源于西方发达国家，现在已发展成熟，并为世界所公认的“排污权交易”，应及时在我国引用、试点和推广，以此引领一条治理长江环境污染的新思路。

正如国际上通行使用的“碳交易排放权”一样，扩大至整个环境治理领域的“排污交易权”，能够更好地调和发展与环境的现实矛盾。排污交易权，是按照“优良分摊法则”，在控制排污总量基础上，以不加重环境恶化为前提，将排污权作为商品，进行买卖的一种市场经济行为。环境污染，主要源自市场的过度发展，而最终将治污的主力回归于市场主体的自我治理与净化上，也正符合“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”市场原则。

“排污交易权”的性价比优势，极为明显。其一，它是市场配置资源起决定性作用的表现和要求。治污成本高的企业，向治污成本低的企业购买排污权，一来可获得自身的规模发展，二来能给予对方一定补偿。互补的市场资源配置方式，自觉形成治污成本最小化的机制。其二，企业治污能动性增强。企业的排污权，可自用，可租让，可交易，类同于盘活资金，治污则成了企业有利可图的自觉市场行为。其三，排污权只有上限，没有下限，最终会促使企业追求减排目标，以获取企业利润追求的最大化。其四，政府因此回归宏观环境治理，主要确定、分配和调节排污总量，做好宏观指导和监督，大幅度降低了行政成本。

当然，“排污权交易”，并非包治百病。重病缠身的长江污染，仍需各种治污方式与机制的科学配套和综合治理。它也绝非仅企业、国家的事；每个公民，其实都是污染的制造者和受害者之合体。所以，人人都应从我、从现在做起，用一点一滴的实际行动，保卫我们的母亲河，保护我们赖以生存的环境。

 

【启示与思考】

长江是我们的母亲河，是中华文明的发源地之一。长江治污已经迫在眉睫，刻不容缓。治理好、利用好、保护好长江，不仅是长江流域4亿人民的福祉所系，而且关系着全国经济社会可持续发展的大局。

保护好、治理好长江，是一件重要而迫切的事情，建议制定“长江法”，其情依依。然而笔者认为，制定“长江法”需要时间，而长江治污却等不起。立法是一方面，用好用足现有法律更为迫切。现有的水法、环保法以及正在研究制定的《水污染防治行动计划》，这些都是或将是保护长江的硬规定。有没有、何时有“长江法”值得关注，但更重要的是如何用好现有法律保护长江。

目前能够管理长江的部门有十几个，沿江还有几十个地方政府。长江大家都在管，其实也是大家都没管；治污大家都在治，其实也是大家都在污染。让大家不再污染长江，让大家共同用好用足现有的法律携手共治长江污染，实为当务之急。治理长江污染，需要统筹各方力量，这就要发挥长江流域水资源保护局的作用。作为长江流域水资源保护的专门部门，要依法保护好长江流域水资源，承担起协调、管理和监督责任。

同时，要从长江流域的可持续发展出发，从保护沿岸人民的健康生活出发，制订长江治污的整体规划，协调好好长江上、中、下游的关系，并组织督查落实，确保步调一致，整齐划一。

最后要实行严厉的奖惩措施。不但要继续按照“谁污染谁治理，谁受益谁治理”的原则治理保护长江，而且要将长江治污成绩成效与地方政府政绩直接挂钩。凡地方政府在长江治污过程中，态度消极，措施疲软，责任模糊，督查不力，效果不明的，要追究主要领导的党纪政纪责任和法律责任。

长江治污，既是百姓的事情，更是国家的事情，拖不得、等不起，必须立说立行、马上就干。

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责任编辑：蔡畅

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