杨禹：城镇化的健康有序发展

 

杨禹    中央电视台特约评论员

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非常高兴今天有机会跟大家面对面的做一些交流，市政的工作是北京工作的重要方面。北京这样的大都市如何发展，城市如何管理，我们党政部门跟公众之间如何更好的交流，如何发出我们的声音，如何跟群众打交道，如何做好群众工作，咱们刚刚一起都经历了群众路线的教育实践活动，我想谈谈这方面的体会。 我这个题目叫“有节制的城市，有温度的人”。城市的发展今天已经不是过去我们经历的那种扩张局面，城市如何做到有节制的发展？节制是用行政的方式、市场的方式，市长命令的方式还是市民自我选择的方式？我们需要做一些思考。我们今天面对有着各种复杂要求的市民，如何能做一个有温度的人。我作为一个市民也谈谈我的看法。

一、我国城镇化发展的进程与挑战

李克强在过去的一年多里面反复讲，我们扩大内需要靠城镇化，我倒觉得他后边那句话是更重要的，他说今天的城镇化与其说是一个建设的过程，不如说是一个改革的进程。过去一说城市的发展谁负责，首当其冲住建部门负责。今天城镇化的含义已经远不是一个城市的建设过程，而是一个改革进程。这些改革含量到底体现在哪？

从全国来看，有很多人对今天的城镇化有很多担忧，大家最近在舆论场上也看到了。有些人说原来的城镇化就有很多弊端，农民“被上楼”，大规模的占用土地，很多城市没有人住，最后变成“鬼城”等，这些矛盾没有解决，现在就开始强调城镇化。是不是会制造更多的麻烦呢？还有人说，一个地方的城镇化，甭管大城市还是小城市，应该是一个自然而然的成长结果，行政力量干预城镇化进程必定会带来很多新的问题。我觉得今天我们的城镇化进程面对的这些担忧，都有一定的道理，但是我们又不能因为这个担忧就不推进今天的城镇化发展。关键是今天城镇化要做什么，在不同的城市里边我们各自的城镇化任务是什么。

比如说北京，大家越来越有共识，不愿意再让这个城市过度聚集、过度发展。我们在座的同志们是这个城市的管理者，大家对这个城市的各方面情况有一个系统认知，但是我们身边千万市民不见得都有系统认知，可能在座的多数同志都是属于北京户籍人口，得到市级财政、区级财政所给予的公共服务，我们觉得这是天经地义的、是很正常的。但是同样生活在这个城市里的很多市民还是外来常住人口，得到的公共服务跟我们之间还有很大的距离，他们的心态恐怕跟我们户籍人口不一样。在这种情况之下，大家在一线工作当中可能会面对很多复杂的难题。

 

我们曾经放眼世界，觉得有很多国家的城镇化值得我们学习。今天大家会发现，我们越来越聚焦在欧洲模式上。过去我们曾经想学美国，美国的大中小城市匹配的很完整，但后来我们发现，美国的城镇化从本质上我们学不了，因为上帝太厚爱美国了，所有的城市都是以土地和能源的充分供应作为前提条件，我们不可能完全学它。我们也曾经想学日本，日本是以特大城市为中心，以东京为中心，靠近东部沿海三大都市圈，聚集了日本70%的人口，大都市连着中等城市，连绵不绝，这种模式我们发现我们也学不了。我们曾经以为他的好处是土地利用效率高，但是现在发现抗击自然灾害能力很弱，城市管理压力大。今天我们希望像欧洲那样有节制的发展大城市，重点发展中小城市和小城镇，北京今后也要逐渐疏解中心区功能，降低中心区的发展强度。欧洲人的经验有哪些值得我们借鉴呢？也许是我们参照的目标。我们曾经去欧洲做过很深入的考察，欧洲的城镇化之所以能够实现大都市有节制的发展、中小城市比较好的发展，它做到了三个均等化。

第一，基础设施水平的均等化。在德国是最典型的，德国70%的国民生活在大都市周边的小城镇群里，很多在在大中城市里边工作的白领下班以后要回到自己住的小镇上。我们去德国研究，说德国人难道不向往着现代的城市文明吗？他也向往。为什么70%的德国人他愿意自己住到小镇上。德国的小镇做到了基础设施水平均等化，小镇的基础设施形态跟大城市中心区不可能一样，但是他的水平可以一样，他提供的服务水平、管理水平保持一致。除了一般的路面的建设，包括燃气供应、垃圾处理、供水平和管理都跟城市是统一的。

第二，基本公共服务的均等化。在德国的小镇上，不见得每个镇上都有最好的医院、学校，但是至少一片镇的中心镇里边，都保证有在德国一流的中小学校，包括社会保障机构。基本公共服务的水平在第二个层面实现均等化。

第三，商业服务的均等化。这不是政府操心的事情，商业服务的提供者在你实现了前两个均等化的基础之上，开始主动追着需求跑。德国人跟我们讲，说十年以前德国的年轻人住在小镇里，但是他有两件事还必须进大城市。第一，小伙子带着女朋友去逛街，要买一点一线大牌商品，要逛逛专卖店，自己的小镇上只有超市，只有去柏林、去慕尼黑。第二，只有在大城市里才有的一些重大体育比赛或者文艺演出。经过这十来年的发展，他们发现德国的商业服务提供者开始追着需求跑，他们到一些中心镇去建自己的专卖店，几个专卖店建起来就慢慢的形成了一条街，到现在这个过程还没有结束，大部分人逛街已经可以不用进特大都市的中心区了，就在附近逛街的需求也解决了。这三个均等化慢慢的去完善它，让你这个国家的国民不再像原来那样到城市中心区才能得到这样的服务。我想这是我们能参照的地方。

 

今天我们中国讲城镇化面对很多难题，从全国来看我归纳为四个方面。时间有限就不一一举例子了，同志们一看就知道有些压力就是同志们直接面对的。

从全国来看，我们的城镇化进程叫做“四个不可持续”。前三个不多说了，都说了很多年了，最重要的是第四个，我们今天的城镇化是以低成本公共服务实现的。在北京也有这种情况，我们习惯于甭管大中小，先把一个城市的骨架拉开，架子搭起来，让大家都住进来，但是我提供给的公共服务是打折扣的，这是中国城镇化进程的习惯路径。这个当然符合我们的国情，不可能一夜之间都很理想化的发展。本届政府特别强调新型城镇化，这个“新”字新在哪？不止是新在我们北京大城市不要再过度发展，还新在我们希望更多的城市把发展资源投向提高本地公共服务的水平上，把低成本的公共服务这块短版尽快的弥补起来。从这个意义上说，我觉得在城镇化阶段里面，在座的同志们所承担的管理工作越来越成为今天城镇化当中重要的一个部分，我们的主要任务不再是扩张这个城市。

今天我们讲要提高城镇化发展的质量，我把它归纳了几个方面，我重点说第二个。过去我们觉得城镇化叫做锦上添花，今天我们觉得城镇化的发展叫做雪中送炭，重心是在雪中送炭上。什么是锦上添花？过去这种锦上添花表现在两个层面：一个层面是，很多城市的管理者努力把财力、资源、土地用在把城市搞的越大越好，这是一种锦上添花。还有一种锦上添花是什么呢？如果说我有些资源投向这个城市的人，我重点提高我户籍人口的公共服务，忽略了或者说过度的区分有没有户籍这个理念，给户籍人口的公共服务锦上添花。今天我们讲城镇化的发展要转变质量，体现在雪中送炭上。给谁送炭？给我们这个城市之前的短板送炭，基本的公共服务有短板尽快补上。北京没有户籍的常住人口有八百万，这八百万尤其需要我们雪中送炭，这个转变在很多城市里边不容易做到，大家道理上都觉得是，但是真正把这个地方的精力和财力转向这个地方的非户籍人口，大家从意识上和财力分配的机制上都还不能完全保障，这是未来几年改革真正的难点所在。

今天的新型城镇化归纳起来看有几个关键的转变，从过去土地城镇化转向人的城镇化，从过去重点发展大城市转向大中小城市和小城镇的均衡发展，从过去孤军突进的城镇化到今天我们强调的城镇化一定要有足够的产业支撑，这是从全国来看我们面对的三个转变。而在这个进程当中我们北京的城镇化的核心难题是什么呢？核心难题就是怎么让我们的城镇化按照中央的考虑实现这么几个变化。

 

第一，顺势而为，水到渠成。尊重自然人的选择，而不是用行政命令的提前框定。

第二，慢慢的把过度发展的一些毛病改掉。这个过度发展的毛病体现在我们大量的常住人口没有实现市民化，我们中心区过度聚集，体现在我们过去政府与市场的关系，我们更多的是一种行政命令的方式。

今天我们的城镇化归根结底不是由总书记、总理和市长们命令出来的，是由几亿的自然人选择之后叠加在一起，我们把它叫做几亿人的用脚投票走出去的。今天我们再怎么有管理者的考虑，最后你都要回到人的身上，你要去影响人，你再怎么讲不让人进来，人家就来了，每年几十万人来了，落脚在你这儿了，咱们也没法把人轰出去，人家住够6个月就是你的常住人口，我们还要按照公共服务均等化的理念为他做好服务，满足他的一些生活、工作的基本需求，今天要更多的从自然人的角度考虑。大家可以看到，三年前我们制定“十二五”规划的时候，特大城市还叫做合理控制人口规模，经过最近这三年就变了，因为局势变得更严峻了，已经变成了严格控制特大城市的人口规模，这才有了北京今天的决策。

咱们北京的问题到底出在哪呢？我想跟同志们分享一下我们的研究成果，这是我自己单位一年前做的一个对北京细致的分析，我们做了一个大型的课题研究，有些数据也在不断的更新当中。 我们研究北上广到底还能装多少人，我们重点研究北京，上海和广州也做了分析，三个城市的趋势完全一样。北京每年户籍人口增加十来万，每年外来常住人口增加五六十万，按照这个进度，2020年全面小康的时候北京就不是今天的2100万人了，很有可能就是2400万人，甚至如果不遏增速会到2700万人。

北京的吸引力到底在哪？大家都说优质资源多、发展机会多、竞争相对公平，这当然有吸引力。但是我们做了一个数量化的分析之后发现，我们北京还有一个独特的吸引力，相对较低的生活成本，这个超出我们很多人的预期。过去我们认为大都市的生活成本一定是最高的，但是我们发现实际状况是北京的生活成本相对较低。相对较低的生活成本一旦形成意味着什么？意味着我前面说的几亿自然人他做选择，他很重视这种生活成本的信号，他不光听你总理怎么说、市长怎么说，这种信号对自然人的选择来说至关重要。

今天北京的任务是什么？我们要尽最大的努力延缓资源极限值到达的那一天，按照现在的进度，每年五六十万人，都可以算出来，十几年以后这个城市就到三千万人的极限值，到了那时也不能用行政命令关上北京的大门。我们提出遏制人口过快增长，把一些批发市场、企事业单位分散出去，这些努力有作用吗？我觉得不够，我们还要做一个努力，我们不得不利用合理的价格手段调控城市。过去十几年我们一直致力于让这个城市的生活成本越来越低，但是未来十几年也许我们开始要致力于让这个城市的生活成本合理提高，这个变化是重大变化。

 

我们要开始改变改善民生的方式和着力点，不是说我们不重视改善民生，说北京现在人多了，让这儿民生恶劣，然后把大家都给轰出去了，不是这样，是我们改善民生的方式和侧重点要变化。过去我们大量改善民生的方式是用财政暗补，把公共品价格压低，让老百姓觉得便宜，这是改善公共民生的重要信号，越来越便宜，现在看来不行了，因为越来越便宜就让越来越多的人进入北京。今后要怎么做？我们仍然有这么多财力投进改善民生，但是方式必须改变。比如这一年仍然拿出100多亿投给公共交通。要做什么呢？把100多亿的票价补贴抽投在公共交通上，加快建设更多新的公交线路，改善司售人员的待遇，改善路面跟公共交通相关的信号条件和管理能力，提高车辆的条件。这些钱花下去以后，让这个城市公共服务的水平继续提高，但同时因为票价补贴拿出来了，你要让这个城市生活的市民为享受越来越高水平的服务掏更多的钱，这是我们今后十几年应该努力的方向。

从我这个角度看，大家所从事的工作是什么？大家的工作不是让这个城市公共品的价格越来越低，而是要让这个城市公共服务的水平越来越高。不光北京市走进了这个误区，很多城市都是这样，用最简单的方式，让大家觉得便宜，然后夸咱们改善民生有好处，从全国来看都面临着这种改善民生基本方式的转变。另一方面应该让我们相关的部门去告诉公众改变对政府的预期。今天中国很多城市的市民形成了一种预期，什么预期呢？政府给我改善民生，我住在一个城市里，市长是不是合格的市长，就看你能不能给我提供越来越好的服务和让我花的钱越来越少，这种预期是不对的。这种预期必须改掉，他要多花钱，我们给他的服务才更好，未来十几年我觉得就是调教这个预期的过程，这个涉及到怎么跟公众打交道。

二、如何面对面的和群众打交道

我分析完咱们共同面对的难题，接下来是怎么说服公众，这是我想说的群众关系。我这儿列了几条，也是大家在一线工作当中遇到的难题，怎么面对面的跟群众打交道，怎么在舆论场上让我们市政市容委各方面的工作更能被市民所理解，避免一些舆论冲突。

我们在舆论场上不仅要把事做好，也要释放一些理性的声音，避免被舆论场上某些人围攻。我们面对市民，就是我们说的公众，你要分析公众头脑当中他最想要的是什么。我个人认为公众的第一逻辑是我得到什么，咱们自己也是群众的一员，我们也是这个城市的市民。去年十一我们央视的记者满大街追着大家问，说到爱国你想起什么。这个问有两层含义：第一，国家的发展能给你带来什么，因为今天我们公众的第一逻辑是我们得到什么。第二，我能做些什么。我们跟市民讲，我们通过努力让你得到什么，这个首先要讲，因为这是公众的第一关切，但是我觉得也不能只讲这些，还得恰到好处的讲咱们一起能做点什么，市民在我们城市的治理当中能发挥什么作用。

 

公众第一逻辑是我能得到什么。公众最想得到什么？我们也应该做一些系统的分析，我个人觉得公众最想得到的是公平，我相信同志们也有体会。市民面对你城市的管理者，我们的老百姓面对中国梦这样的美好梦想，你会发现我们身边的年轻人、市民，他可以暂时忍受自己的工资收入没有达到预期，他还能暂时忍受自己住的房子还没有想买的那么大。但是今天中国老百姓最不能忍受的就是被不公平的对待，如果他在这件事当中觉得自己被不公平对待了，他的意见最大，他要面对面的跟管理者对抗，或者到舆论场上跟你较劲，去反映他的意见。公平问题是今天公众的第一关切点。大家做管理和服务工作也面对这种问题。十八大之后我们曾经做了一个调研，当时为了解读中国梦，我们挑了两个问题，我们问老百姓你的梦想实现最大的障碍是什么？第一就是不公平，拼爹。我们问他如果实现中国梦你希望政府做什么？将近70%的人选构建社会公平，他当然也希望经济发展，当然希望反腐败有成效，但是他觉得公平跟他的连接点最紧密。作为一个城市的管理部门，我们除了对公平问题重视之外，我们还要说些什么，我觉得还要引导身边的群众和网站的网民们认识到，当我们都追求公平的时候，我们恰恰要说这个世界上没有绝对的公平，公平是有限度的，在大家都追求公平的情况之下还会有冲突，不是说我们都公平了，最大限度的满足我的个人诉求。 

我举个例子，城市治理当中的社会沟通问题。故宫有一个最大的苦恼，每年十一长假是故宫这一年当中人最多的7天，每年都是10月2日那天人最多。去年的十一之前，我记得是9月的时候，故宫博物院的单院长把我们几个人请去开了一个小会，研究怎么面对十一的小难题。当时单院长跟我讲，我们前一年10月2日创下了最高记录，进去了18.2万人。说今年为了应对我要开一个新闻发布会，把媒体都找来，讲一下为了应对今年十一的难题做了什么工作。说往年都发现很多人堵在售票环节，我今年要增加30个售票窗口，保证甭管多少人20分钟让你买上票，决不能堵在售票窗口。说今年武警支持我们，给我们增派了150位武警同志，我们组织志愿者上千人，准备疏导、分散游客的线路等。我跟他讲，我说您要这么讲就麻烦了，你这么一讲，我是一个要来北京的游客，我听到你故宫的院长告诉我已经做好了比往年更充分的准备，我更可以随便来了，我干吗不来，你的服务能力提升了嘛。我说您上来先讲讲你的难处是什么，你的难处就是将来游客的问题所在，谁都不愿意赶上那么多人来，我说您上来先讲你希望通过媒体传递给公众，说每年十一最多的是哪天，10月2日，我想很多游客并不知道这个信号。把难处先传递给观众，这是今天化解自己管理难题的一个非常重要的环节。不要难题都我自己扛了，让公众知道你的难题是什么，很多公众看到你的难处，会设身处地的想我要不要那天来，我要不要也进入这种局面，最后再讲讲你自己的努力是什么。这个我觉得虽然是个小事，是引导公众、跟公众打交道理念上的变化。他最后真的这么做了，把18万人的苦恼展现出去了，当然不能因为这么一做就立竿见影，不见得，去年十一人稍微少了点，17万5千人，我一看还是超出他最大限流量一倍。他努力的方向对了。    

 

再举个例子，还说放假的事，假日办放假，网络调查有偏差。我们面对公众的部门经常做一些网络调查，他们的调查有时候看上去形式很新，用了新的网络沟通方式，但是实际上经不起推敲。比如说关于怎么放假的问题，最近假日办连续做了两次网上调查。关于国民怎么放假的问题，光用网络调查是不准确的，网络上的活跃群体大多数是年轻人，而年轻人跟全体国民的需求不见得一样的。有大量拖家带口旅游的一家子人，中老年人，他不是网上的活跃人群，他不参与网上的调查，你要做网上调查，同时你要做相对大量的面对面调查，把结果最后均衡起来才是一个准确反映公众意愿的结果。我们很多部门今天都面对这样的问题。

同志们也会遇到一些更激烈冲突的可能性，比如说垃圾焚烧场到底怎么设在居民区边上的问题。这几年大家也看到了类似这样的冲突，北京没有这么激烈，但是在全国有很多，我举几个例子，简单来说。

去年夏天广东江门，国务院和广东省为了支持当地，决定在那放一个核燃料项目，这个项目也不像大家认为的有什么风险，因为我们国家的核燃料项目非常安全，对于支持当地的经济发展、支持当地的工作非常重要。结果刚进入公示期就被微博盯上了，在当地立刻掀起了舆论狂潮，市民也上街了，微博上成千上万的网友高声抗议，说怎么能在珠三角安置一个定时炸弹，弄的跟福岛核电站似的。当时江门的女市长不得不宣布放弃这个项目。当时我们央视记者采访了在这个领域最权威的几个院士，院士们讲了一句话我印象特别深，说那个项目有没有风险，是最大的风险就相当于一个加油站爆炸，因为这样的风险就让这个项目离开这儿吗？在市民上街的情况之下，已经完全没有理性探讨的余地了。

去年5月4日青年节那天，成都市民上街抗议中石油在自己城市新建化工项目，这种场面这几年我们在微博上见的非常多。最后在这种压力之下，昆明的市长开了个发布会，说这个项目我们过两个月以后拿出来征求市民意见，多数群众说上我们市政府就决定上，多数群众说不上我们市政府决定不上。在市民都能上街的情况之下，维护稳定是首要的任务，这个时候他不得不说一些让市民们心里听着、让网民们舒服的话，做最大限度的让步。坦率的说，我觉得这种表态也不准确，因为政府完全放弃了自己的责任。之前该征求公众意见，该跟公众有一个沟通进程的时候没做到，自己关起门来决定上，现在被公众发现了，有了压力了，一夜之间政府让市民自己决定，这也不是一个负责任的态度。因为前面自己没有做好，现在不得不陷入了这种窘境。

面对公众我们除了做一些制度以内的、规则以内的工作之外，也面对着越来越有自己诉求的市民要参与的决策过程。这种冲突屡屡发生之后，给我们提出了一个共同的命题，我们的决策民主到底是什么？我们今天让公众参与决策，不等于让公众直接一人一票投票决定，这种所谓的公投不是真正的民主，因为这里边没有协商过程，没有妥协余地，让公众来决定一个化工厂、一个垃圾厂要不要放在我的家附近，他永远会决定不放在我身边。

 

我们今天能做什么？我个人认为，政府主导、公众参与、专业判断这三种力量缺一不可，仍然需要政府主导，因为政府主导有他的好处，有决策效率。今天中国的发展需要一定的效率，你不能把政府主导给踢出去，但是也不能政府主导变成政府无视公众参与和专业意见，自己关起门决策，那显然也不行。事实证明，这么做也主导不下去了，因为公众会在半道上截杀你这个项目，公众有自己特别好使的方式，用舆论场来截杀你。所以我想能不能引入这样的机制，构建这样的机制，这是大家需要面对的极其复杂的探索，这里面有巨大的改革含量。

最后我想回到我们最近一直在讲的群众路线上。因为大家都是面对群众的，我觉得走群众路线，有几个原则值得关注。

第一，走群众路线不等于只给群众办贴心、贴身的小事。我这么说不是否定同志们办这些事的重要性，因为这些事正是同志们的职责所在，就像刚刚说的路灯的问题，一个小区的垃圾处理的问题，家庭供暖的问题，这些都是小事情，同志们要做好。除了这些事情之外还有别的事情也要做，什么事情呢？我们身边的市民除了关心自己的气、自己的水、自己的垃圾、自己的电，除了关心这些事情之外，很多市民跟我们一样，对于这个城市发展的走向，对于你的决策机制到底是什么，对于这些重大问题也有他们的思考。出了一些热点新闻的时候，他也到互联网上去表达自己的意见，这些问题是市民困惑的，也是我们困惑的，但是这些问题上我觉得我们也要跟我们所打交道的市民，跟我们面对的网友们有一些交流，也要有一些回应，不是说我只把身边的蝇头小利解决了就拉倒了，咱们的关系就很和谐了，我觉得不是这样的。

第二，走群众路线不等于满足群众的所有要求。因为大家每天的工作都是去了解群众的要求、去满足群众的要求，我倒觉得走群众路线不是说我们尽最大努力去满足群众的所有要求。央视过去半年做了一些走群众路线方面的报道，我也做了相关的评论，我看到有些地方第一轮搞群众路线。有一个省的副省长就讲，他前面讲的挺好，我们要了解群众的要求，最后他讲，他说我们所有的党政干部，特别是站在一线做服务工作的干部，一定要尽最大的努力满足群众的要求。我个人觉得这个话说的不准确，尽最大努力是可以的，但是满足群众的要求，这个信号我觉得不能这么笼统的说，因为群众也会提出不合理的要求，你面对群众的不合理要求也要最大限度的满足他吗？当然不能。不仅不能这么做，你也不能这么说。因为你这么说让听到这句话的市民会产生过高的预期，超出了你能做的范畴的预期。

 

我这边还想起小平同志有一句话。他说人民群众给我们提的要求分三类：第一类，人民群众在这件事上提的要求总体上都是合理要求，说如果遇到这种情况我们要尽最大努力去满足群众的这些要求，你不这么做就是官僚主义。第二类，人民群众在某些事上给我们提出的要求大多数是合理要求，这个时候我们要把群众合理的要求满足，同时还要做工作去了解群众为什么会提一些不太合理的要求。第三类，群众在某些事上给我们提的要求，总体上都是不合理要求。个时候我们怎么办？第一，不能因为他们提的都是不合理要求我们就认为他不属于群众了；第二，不能因为都是不合理要求，我们就置之不理了，我们要做具体的工作，很复杂的努力，去把群众为什么会提这些不合理的要求找出来，找出原因来，然后要做艰苦的群众工作，去引导我们身边的群众，让他的要求回到合理的范围之内。

小平同志半个世纪之前说的话，我个人觉得放在今天非常有现实针对性。我们党政干部要有这种认识，更重要的是让我们所服务的市民也有这种认识，这个是最难的。市民觉得你管气、管水、管垃圾，我的要求你必须达到。这么多年大家面对的压力也是我们努力的方向，我们自己把该做的做到，把不能做的边界搞清楚，也要让我们服务的上千万市民越来越知道，在今天的城市里边我们的公共政策无论价格政策还是具体的公共服务的一些政策，有哪些是我们职责所系，有哪些是市民不能有过高预期的，因为这些预期是我的职责不能达到的，我觉得这是未来大家共同面对的真正难题。

责任编辑：周艳

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