【案例】“食药警察”确保“舌尖安全”

 

【百姓心声】

【事件介绍】

我国将专设“食药警察”机构负责食药案件刑侦

国家将专设食品药品违法侦查局，以加强打击食品药品犯罪的力量，保障国民“舌尖上的安全”。3月28日，在国家食药监管总局和公安部的联合发布会上，公安部治安管理局副局长华敬锋对记者确认了上述消息。

专门的食药违法侦查办案人员，被形象地称为“食药（安全）警察”，近几年，在辽宁、河北等地也有试点。华敬锋说，在公安部门下专设一支食品药品违法案件侦查支队（大队），对食品、药品制假售假行为实现了更有效的打击，震慑力更强。

但华敬锋说，国家层面成立一个专门的“食药警察”机构已酝酿了一年，国务院还为此制定了相关文件。目前，公安部、食药总局等部门正在协调，“很快会有一个结果”。未来，从中央到地方，将建立一支覆盖全国，打击食品药品违法犯罪行为的专业执法队伍。

他还介绍，上述专门机构，定名为食品药品违法侦查局，成立后将负责食品药品违法案件的刑事侦查、执法工作。不过，对于新机构的归属、人员配置、具体与食品药品监管部门的权责分工等问题，华敬锋未给予进一步说明，只表示很快会有结果。

焦点1 为何设食品药品违法侦查局

华敬锋28日表示，目前食品药品违法犯罪呈现长链条跨区域案件明显增多，犯罪手法升级、活动愈加隐蔽等新形势、新问题。在任务很繁重的情况下，公安机关还要拿出相当一部分精力来打击这类犯罪，而它专业性又很强。目前，虽然山东、河北、辽宁等地也成立了专门打击食药犯罪的总队和大队、支队，但是全国还没有从上而下，从中央到地方建立一个覆盖全国的，专门专业的执法队伍。

国家行政学院副教授胡颖廉表示，近20年来，发达国家大幅削减了监管部门的行政管理人员，但同时增加了技术和执法人员，试图实现精细化和扁平化管理。如美国食品和药物管理局雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作技术支撑，还有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线，他们身着统一制服甚至配有枪支。

而中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足，相关人员数量与行政人员出现“倒挂”。2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，上述人员中有专业检查员资质的只有1.5万人。尽管各地食药监部门都组建了稽查队伍查处违法案件，但执法过程中普遍存在“以罚代刑”现象，即用行政处罚替代刑事司法责任，很难将案件移交司法机关，亦导致食品药品制假售假的违法成本降低。

 

焦点2 “食药警察”机构设置在哪儿

记者了解到，关于“食药警察”机构，此前相关部门的酝酿讨论方案中存在三种可能模式。第一种，是国家食药监管部门的内设机构，改组现有的稽查局，赋予有专业基础的食品药品稽查人员以刑事执法权；第二种，是原食药监管稽查局和公安人员合署办公；第三种，是将专业侦查机构直接设在公安部门内。目前，地方“食药警察”试点多采取第三种模式。

国家行政学院副教授胡颖廉认为，虽然地方试点多采用第三种模式，但国家层面的食品药品违法侦查局，仍有可能采取第一种模式，即在国家食品药品监督管理总局内设警察局，该局同时接受公安部业务指导。一方面，全程执法可以弥补分段监管的弊端；另一方面，“食药警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现行政执法与刑事执法对接，可对违法生产经营者产生更强震慑力。

在一个行政监管部门内设一个拥有刑事执法权的机构，这种设置并非有违常规。胡颖廉说，林业局内设“森林警察”机构（即森林公安局）已有多年，同时“森林警察”也是公安机关的一个警种。

“食药警察”最终会设置在哪儿，国家食药总局和公安部目前尚未给出官方答案。不过28日，针对食品药品违法侦查局成立后与现有国家食药总局稽查局如何分工的问题，华敬锋向记者表示，侦查局负责刑事执法，而稽查局负责行政执法，仍需两部门通力合作，线索共享，行刑衔接。

“食药警察”重在改变“等案上门”

掌握拘捕等硬权力的“食药警察”，直接介入食品违法犯罪调查，将可能解决目前食药监督中“文官”行政执法强力不足的问题，让人们看到了国家解决食品安全问题的决心。

目前的食药监管究竟难在哪里？首先是行政部门“九龙治水”，分段监管容易出现监管真空、相互扯皮的现象。其次，是“行刑衔接”有难度。食品违法与食品犯罪之间有一定的重合，一家“食品黑作坊”可能是行政违法，也可能构成“生产销售有毒有害食品罪”等食品犯罪，厘定违法与犯罪的边界有一定难度。

现行的执法模式，一般是由食药监、工商等先进行行政调查，认为相关违法已经满足相关刑事立案标准之后，再将案子转移给公安机关作为犯罪追究。而现实中，个别食药监、工商等部门，出于本位主义考虑、或是对刑事政策掌握不精，往往搞“以罚代刑”，只对食品犯罪做出行政处罚，却不把案件移交公安处理。这导致食品安全的犯罪成本被人为降低，无良商家知道处罚不重，敢于以身试法。

这次设立“食药警察”，既是为了加强打击食品安全犯罪，同时也是对行政执法机关进行监督。公安不再单纯“等菜下锅”，而是关口前移、提前介入食品安全案件，将有效杜绝拒不移交食品安全犯罪案件的情形。

此外，从执法取证角度看，目前食品安全领域的行政执法、刑事侦查确有整合的必要。因为食药监、工商等行政机关没有限制人身自由等硬权力，先期的行政执法取证，往往打草惊蛇，后期警方再进行刑事侦查时，可能违法者已失踪、物证已灭失了。所以，“食药警察”有望解决目前食药监督领域中的真问题，让食药监管“长出了牙齿”。

目前改革的悬念是，食药警察将设在哪里？是赋予现有国家食药监管部门的稽查局以刑事执法权，还是食药、公安合署办公，或设置公安系统内？

无论“食药警察”将来设在哪里，重点都应改变目前公安对食品安全案件“等案上门”的局面。要真正把“食药警察”的威力发挥出来，就必须主动出击，善于利用公安系统发达的权力末梢、强力的执法手段等优势，主动发现、侦查食品安全犯罪，不消极接受其他行政部门转移的案件。而个别食药监系统的执法者也应明白，“食药警察”的出现，意味着“以罚代刑”的操作空间越来越小了。

“食药警察”距离“舌尖安全”有多远

民以食为天，食品药品安全的问题在近几年得到越来越多的重视。尤其是去年，食品药品监督管理总局挂牌，由过去的“九龙治水”变为以农业、食药监管部门为责任主体的监管新格局，使监管资源得以整合，此次公安部关于设立“食药警察”的消息，可以视作治理食药安全顽疾的又一探索。

同时，从国际上食品药品安全监管的经验来看，设立“食药警察”确有必要。如美国食品和药物管理局雇用了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作技术支撑，还有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线，他们身着统一制服甚至配有枪支。

而我们的食药监部门，技术水平和执法能力还远远不足，相关人员数量与行政人员出现“倒挂”。据统计，2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，有专业检查员资质的只有1.5万人。这样一来，容易“以罚代管”、“以罚代刑”，以行政处罚替代刑事司法责任，导致食品药品制假售假的违法成本降低。从中央到地方，建立一支覆盖全国、打击食品药品违法犯罪行为的专业执法队伍，值得期许。

 

需要提醒的是，在简政放权的大背景下，设立新部门，增加编制和人员，尤须审慎。首先，如何搭台？细究来看，“食药警察”更像是原来相关部门职能整合上提出的新概念，公安部治安局的打假处等部门，本就承担一部分针对食品药品犯罪的侦查工作。这种情况下，新的执法部门是设在公安部门内，是让原食药监管稽查局和公安人员合署办公，还是赋予食品药品稽查人员刑事执法权？

其次，搭台后如何“唱戏”？食药安全问题之所以旧疾难除，除各部门之间推诿扯皮之外，很大程度上还因为庸懒散，监管触角伸不到“田间地头”。如前段时间曝光的农村食品药品安全乱象，以及日渐增多的互联网食品药品制假售假，监管部门总是“慢半拍”，总是跟在“媒体曝光”、“网友揭露”的屁股后面跑。也就是说，比新机制、新部门更重要的是实作风，多一些主动监管，便离“舌尖上的安全”近一点。

“食药警察”必须厘清权与责

“食药警察”的筹划设立，无疑是在剑指日益多发的食品质量与药品安全问题。一方面，旨在通过公安刑侦手段，更有效地挖掘查处有关犯罪；另一方面，同步的刑事司法介入，也将改变以往某些案件“重罚款、轻刑罚”的状况。以刑事处罚加大打击力度，高压震慑相关违法犯罪，避免假冒伪劣的生产者“花钱买平安”，甲地被查处乙地又开张。亦如已存在的铁路警察与森林警察，“食药警察”的专业设置具有其合理性。从先期“试点”地区来看，有关执法初见成效。

但一些问题也要注意。首先，“食药警察”恐怕不能“代行”某些行政部门的职能。换言之，工商、卫生、质监、药监等部门势必还要各司其职。一旦发现问题，各部门仍需彼此配合、协调行动。而经验表明，部门协调往往需要花费大量精力和时间，并且不能排除各部门之间可能出现推诿扯皮。有时候，各负其责的结果却是谁也没有真正负责，共同担责更沦为“法不责众”。“食药警察”虽是一股新生力量，但在兄弟部门都处于平级的背景下，遇事谁来指挥？如何确保部门间不会出现互不买账？

说到底，核心还是强化行政履职、厘清行政与执法的权责边界。其中，既涉及重复职能的移交，又牵扯权力与资源的统筹；不仅需要彼此深入配合，又不能失去司法的独立性。必须警惕，某些部门只将“鸡肋权力”与“费力无利”的职能转嫁给其他部门，自己则固守“有油水”的权力与轻松的活计。更要防止地方行政对司法的干扰，切忌地方保护主义打着“顾全大局”的旗号，试图对相关丑闻掩盖子。只有处理好权责分配与统一履职的辩证关系，新出现的“食药警察”才可有效发挥作用。

任何权力都不能脱离监管，“食药警察”也不例外。这种提醒绝非多余，鉴于某些警察沦为黑势力的保护伞，考虑到药监系统曾发生腐败窝案，必须将监督的红线置于起跑线，才能使“食药警察”从诞生起就怀有对权力与法律的敬畏。执法者同样要接受法律的管制，契合法律面前人人平等的精神，也将使有关执法更具公信力。

舌尖上的安全，关乎所有人的健康。我们更应实行更严格的国家标准，进一步提升食品与药品的安全性。更高的标准，更严的执法，才能更好地保障人民群众的安康，才能为社会进步、民族复兴积蓄健康的正能量。

“食药警察”还需配套制度有效支撑

专设“食药警察”机构保障国民“舌尖上的安全”，笔者认为很有必要，就目前来看尚需配套制度有效支撑。笔者为此在配套制度上开出三道“药方”：一是建议将“食药警察”的机构设在目前各级卫生行政机关属下的卫生监督部门，一来可以整合资源节省人力物力，二来药品监督本来就是卫生行政机关的职责（1998年国家成立药监局后才将此职能分出去的）。二是要创办“食药警察”学校，立足食药线为“食药警察”培养创新能力强、综合素质高的应用型人才。三是尽快建立健全“食药警察”机构，谨防新机构在“卡、拿、索、要”中变味和走样，让“食药警察”真正成为舌尖安全的“守护神”。

食品药品的安全问题，攸关全民利益，保护食品药品安全是一场攻坚战。我们期待，“食药警察”是一批铁面无私、刚正不阿的“包公式”人民警察，为广大人民群众“舌尖上的安全”保驾护航。“食药警察”在这样的大环境下“横空出世”，一定程度上还需配套制度有效支撑，我们不妨耐心给点时间静观这道“猛药”是否有效，再评价或下结论也不迟。

 

【启示与思考】

建立一支覆盖全国的打击食品药品犯罪的刑事执法队伍，毫无疑问，对加大食药违法打击力度、确保国人食药安全，能够起到正向加分作用，这也是民众所盼望的。在食品药品安全已经成为严重的社会问题的当下，通过设立专门的“食药警察”，来强化执法层面的打击力度，可谓顺理成章。

食品药品安全关乎每个人的健康权益，然而，不断爆出的各种食品药品安全事件，时常让公众绷紧神经。按照目前我国食品药品质量的监管分工，一般的违规违法由食药部门通过行政执法行政措施来治理。严重的违规违法则交给公安部门的刑事侦查司法惩处来治理。按理说，只要这相关部门严格执法把关，食药安全就应该有保障。只要各个职能部门都能较好地履行职责，大部分的食品药品安全事件是完全可以避免的，为什么效果不理想呢？主要是行政执法与刑事执法并没有严格分开。许多需要刑事侦查的食药违法案件，在食药行政执法部门这里就基本到头了，几乎进不了司法程序已成为常态，公安部门处于无食药违法案件可查的局面。

产生这样的情况，大多都是食药、工商监管部门自己一锤定音，除了媒体曝光的重大事件外，那些不管违法程度大小，基本上都按行政执法去处理。结果就是以罚代管搞创收，导致徇私舞弊，为了小团体利益，故意不将食药违法案件移送公安司法惩处。再加上移交案件没有明确规定，也没有明确的追责机制，这就给了一些不法厂商有可乘之机。他们违法后宁愿接受食药监、工商等行政机关处罚交罚款，也不愿接受司法惩处，从而降低了打击一些食药违法者的力度，没有起到应有的震慑效果。不法分子被查处后换个“马甲”或挪个地方，就可以重操旧业，危害并没有消除和有效减轻，这等于是纵容、恶化了国人的食药安全形势，从根本上来说还是机构设置、相关法律规章制度的不健全不明确、部门协调不力等造成的。

现在设立“食药警察”，将原属于食药监、工商等行政机关的执法力量重新进行整合，一旦有案件发生，由被动转为主动，将关口前移直接启动司法程序进行出击，快速介入犯罪调查，可彻底改变过去公安部门对于食药品案件等米下锅的局面。这将大大提高司法的效力，以及对违法犯罪的震慑力，也让人们看到了国家解决食品安全问题的决心。近年来食药违法犯罪案件高发，且呈现出跨地区作案、犯罪手段隐蔽化等特点。对此，在现有执法力量基础上设立专职食药警察，不失为治理良策。

然而，“食药警察”再厉害，也属于事后的“亡羊补牢”，只是一个重要的环节，并不能包治食品药品安全的所有“问题”。我们需要“食药警察”积极有为，也离不开其他部门的配合和支持。如果其他部门还是像过去一样相互扯皮、以罚代管，食品、药品安全就很难春暖花开；而且也会形成“腐蚀效应”，“食药警察”也很难发挥作用。

食品药品安全，任重而道远，设立“食药警察”值得期待，但却不能将希望全寄托于“食药警察”身上，需要各职能部门敢于迎接挑战，需要维权渠道畅通，需要消费者维权意识增强。期望能以此为新起点，推动整个监管体系的变革，也只有在各方面的通力合作之下，食品药品安全问题才会降至冰点。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0409/765322.shtml