【案例】奉化塌楼事件之反思

 

【百姓生活】

【事件介绍】

奉化塌楼，人祸因素占几成？

4日早间，浙江省奉化市锦屏街道居敬小区第29幢住宅楼的居民吓出一身冷汗：自己刚离开不久的住宅楼突然坍塌。截至当晚，被埋7人均被救出，但其中1名女性经抢救无效死亡。

一幢建成仅20年的住宅楼，轰然坍塌，再次引发该小区居民对住宅安全的担忧。该小区居民多次找政府反映，事发前一天还打过电话，结果都没有回应。

11时许，记者赶到了事发地，警察已将现场封锁，消防官兵在徒手搬砖瓦片，几只搜救犬也在搜寻，还有几辆救护车进出现场。倒塌的居民楼共5层楼，还有一层地下车库，三个单元。楼房呈东西走向，倒塌的是西侧的一个半单元，15户人家，连楼梯都全部坍塌了。从中间处的断痕看，像是被刀子一下子削掉。

一位茫然不知所措的租客说，自己在这里租住了三四年。“早上7点半就出门上班，9点半时朋友告诉我住的楼倒了，这才立刻赶回来。我是一个人居住，也不清楚邻居有多少人、是否安全。”

住宅楼坍塌的过程很快。一位居民回忆说，当天早上看到了墙壁裂缝，他和妻子出来后不到十分钟，房子就塌了，黄橙色的烟尘瞬间腾起。居民沈大爷也告诉记者，当时他正在楼下散步，不时有碎片掉下来，不一会儿居民楼倒塌了，塌掉了一半。当救援人员赶到后联系上沈大爷68岁的老伴，“她回答说被困在横梁下”。

在事故现场，坍塌的楼房碎砖瓦砾都紧紧压着，一层压着一层，显得很紧密，坍塌废墟目测有三四层楼高，再加上周边通道狭小，使得救援难度明显增加。武警宁波支队现场负责人说，由于废墟下面有被困人员，无法动用大型设备，只能用手工挖掘。

在现场采访时，居民反映最多的是房屋质量问题。居敬小区的居民说，小区楼房已有二十年历史，外部墙皮大面积脱落，“多次有人找政府反映，结果都不了了之。”记者看到，有居民用手一拨，墙皮很容易散落下来。

据奉化市委常委、市政府常务副市长卓厚佳介绍，坍塌居民楼于1994年7月竣工，由奉化市房地产公司开发有限公司开发，象山第一建筑公司施工，奉化市建筑设计院设计，为砖混结构，共有40户住户。坍塌的是西边一个半单元，共15户。

卓厚佳说，这幢危房楼2013年底已发现，鉴定结果为C级危房。

“根据规定，C级危房只要加固，D级危房才要搬离。因此计划对该楼采取的措施是加固，已经委托公司做了加固方案。”奉化市锦屏街道党工委书记竺剑虹说。

该小区一位女士告诉记者，从去年开始，就有住户在向相关部门反映房子是危房，“就在4日早上，还有人给当地电视台打电话反映。没多久，房子就塌了。”

采访中，当地居民告诉记者，就在此次住宅楼坍塌的同一个区域，另一幢住宅楼2009年也发生过倒塌，当时居民已搬出。那次事故的鉴定结果表明，房屋倒塌的主要原因是施工质量差，责任人被处理。

有居民反映，当年事故发生后，奉化市曾要求各镇各街道对相关房屋进行一次排查，一旦发现危房，要求居民立即转移。

“这也太巧了吧，倒坍的住宅楼差不多都是上世纪90年代建造的。”此次第29幢居民楼的倒塌，让很多人关注老旧小区的住宅安全问题。

“第29幢楼坍塌了一半，另外一半会不会坍塌？小区其他住宅楼是否安全，谁来给个说法？”这是该小区居民最大的疑虑。

 

奉化塌楼事故调查全面展开  纪委牵头启动问责机制

4月7日，记者从浙江省奉化市人民政府获悉，目前，“4·4”居民楼坍塌事故调查已全面展开。此外，由奉化市纪委牵头，会同监察局、行政问责中心成立责任追究调查组，启动问责机制。

据了解，事发当日，奉化开始向29幢住户陆续发放了3000元慰问金和人均每天150元共20天的临时过渡补助费。考虑到这些住户缺少生活必需品，每户再补助5000元。同时，奉化还出台了29幢住户过渡房安置费标准：按每户每月每平米20元标准发放，时间暂定为一年。

目前，“4·4”居民楼坍塌事故调查已经全面展开。奉化在查清29幢房屋涉及的开发商和施工、设计、质量监管单位后，迅速开展相关责任人谈话调查，抓紧追查其他相关责任人员。此外，由奉化市纪委牵头，会同监察局、行政问责中心成立责任追究调查组，启动问责机制。同时，已派出三个工作组进行调查，并和坍塌原因调查组工作同步跟进，重点调查相关责任单位和责任人是否存在渎职失职行为。

针对民众所关注的29幢周边由同一建筑公司承建引发的房屋安全顾虑，6日下午，上海房屋质量检测站工作组人员已抵达奉化，开始对坍塌居民楼周边房屋的检测工作。检测结果预计5月下旬出炉。

奉化塌楼：谁为楼盘“质量报复期”买单？

不少“80、90后”建筑不中用不正常了，质量报复期并非危言耸听

新华网的稿件回顾称，近年来，上世纪80年代和90年代建设的楼房频频成事故主角：

2009年8月4日，河北石家庄市一座建于上世纪80年代的二层楼房在雨中倒塌，17人遇难；

2009年9月5日，宁波市锦屏街道南门社区的一幢5层居民楼突然倒塌；

2012年12月16日，交付20余年的宁波市江东区徐戎三村2幢楼发生倒塌，造成1死1伤；

2013年3月28日，浙江绍兴市越城区城南街道外山新村，一幢四层楼的民房倒塌。据称，这幢房子建于上世纪90年代初期……

而本次倒塌的楼盘是“90后”，它周围的那些“同龄楼”也并不稳固，居民们忧心忡忡。一年多前，宁波就发生过一起相似事件，倒塌楼房周边的11幢楼房经鉴定都是危房，着实令人咋舌。

不正常，楼房正值“壮年”就“未老先衰”

浙江当地媒体采访的一位建筑结构专家表示，虽然上世纪90年代使用的是“88年规范”（1988年颁布），对房屋的寿命没有死规定，但才用20年就倒掉是极为不正常的。

在很多国家和地区，老建筑比比皆是。比如我国的香港地区，根据2010年的政府资料，全港有逾1.7万幢楼龄超过30年的楼宇，超过50年的有4000幢，全港的私人楼宇中，42.5%的是超过30年的。

可见，上个世纪80、90年代的楼盘根本不“老”，但是却“衰”得匪夷所思。

就算“大拆大建”，这些“80后”“90后”建筑还是数量极大，“报复”起来令人担忧。

也许有人要说，按照中国大拆大建的速度应该没有剩下什么20、30年前楼盘了。的确，在2010年，住建部的一位负责人就说过：“我国是每年新建建筑量最大的国家，却只能持续25－30年。”这和城市规划的不合理，原来的布局赶不上城市发展有很大的关系。甚至也和“一任领导一任措施”有关。

纵然如此，剩下的“80后”“90后”建筑还是数量巨大的。日本野村证券做过一个估算，中国有22%的存量房是在2000年以前建筑的。尽管比例不算大，但考虑到巨大的中国住房建筑总量，就很庞大了。而这其中80、90年代的房子是主力。因为那时候刚刚改革开放，各地城市化提速，楼房密集建成。另一方面，很多旧房其实是属于“老大难”问题，碍于地段等因素，要是拆迁重建有利可图或者有资金的话，恐怕早就实施了。全部推倒重来也不现实，既浪费又不环保。

 

这种不中用、不正常的质量隐患是如何产生的呢？

先天不足：当年设计、建设上就存在诸多的质量隐患

前述建筑结构专家就表示，那个时候房屋设计都是在照搬苏联的经验，尤其是计算公式上是直接翻译过来的，再根据国情套用。一半科学计算，一半凭经验。如此套用尤其不适合南方的建筑，因为砂浆强度是不一样的。而设计中自然环境的影响也常常被忽略。

设计之外，建设也是个大问题。首先是建筑材料，比如奉化倒塌居民楼之前的检测报告就显示墙体强度、梁柱混凝土强度达不到设计要求。其次就是施工问题，80、90年代，市场经济刚起步，大量楼宇被建造起来，然而规范标准体系跟不上建设速度，很多建筑工人甚至来不及学习建筑常识，就从稻田直接上了脚手架。另外还有技术和资金方面的局限，所以建筑质量很容易就出问题。

后天失调：当年的设计跟不上人们的需求，改装中往往又进一步加剧质量问题

80、90年代房子的设计很难跟得上人们不断增长的生活需求。举个例子，很多老房子当年就没门厅。所以，不管是买了老房子，还是一直住的人，几乎都有大装大改的需求。然而那个时代的房子几乎都是砖混结构，受力在墙体，承重墙是万万不能被破坏的。往往装修过程中，却乱来。奉化这栋楼房先前做的检测报告就提到，“部分业主几经转手和装修，对房屋进行重新改造，承重墙拆除后没有补强处理。”

那么，到底该如何应对楼盘“质量报复”呢？

要“防病”、“治病”说难不难，最关键的是谁来买单的问题

在去追溯塌楼元凶的时候，施工质量问题、检测单位问题，监管问题都会被提及。比如这次的倒塌楼盘，之前检测机构的报告是认为可以再住，看上去责任很大。然而，事实上，检测机构做出了危房结论，并且认为可再住的一个前提是，这个楼需要进行维修后方可再居住。那么，维修经费谁来出就是个大问题了。据《新京报》的报道，去年10月中旬，曾有杭州的危房鉴定专家前来，鉴定结果是“局部危房”，可通过维修解决。“街道办建议维修费用街道办出一半，住户出一半”。但该提议未被居民采纳。而当地媒体报道称，该房屋维修的费用是四五百万，算是一笔大数目了。

实际上，以往媒体就报道过不少这样的案例，一些危楼已经检测出来问题，但是却不知道怎么处理，关键问题都落在了钱上。

当然，除了钱而外，检测、审批、维修等制度也没规范化。

谁买单这个问题非常纠结：责任未被分清楚，各方也没有买单动力

这些80、90年代的房子在产权上分好几类，属于政府的公房很简单，产权在政府，一般也由其来对质量问题买单。还有的房子可以列入政府主导的“旧城改造”项目。可是，更多的房子是当初人们从单位分的房改房，还可能早已几经易手，现在住的人和该单位没有任何的关系。

看上去业主为维修、改造买单很正常，也是相关规定强调的。可是，这些建筑存在着先天不足，如果完全让业主买单，业主一觉得不公平，二也缺乏动力，三来一幢楼住着许多户人家，往往“众口难调”，很难达成一致。

那么，建筑商来买单呢？难度也很大。因为很多楼房当初在购房合同上就不完备，没有分清责任，也没规定保修期。更有甚者，经过了这么多年，一些建筑商早就转制或者是关门了。对于单位自盖房，单位早就把房子分给职工，一般也认为自己没有责任。

难道政府买单？政府也认为这些房屋是有业主的，产权不归自己。而且政府买单包办也对纳税人不公平。

看上去，这个问题非常纠结。北京市算是做得比较完善的了。在2010年的时候出台了相关政策，《北京市城镇房屋建筑使用安全综合治理办法》。根据该办法，房屋过了保修期，房屋建筑的所有人是安全责任人，应当定期委托房屋鉴定机构进行安全评估。安全评估是强制的，修葺费用是业主负责，但是给弱势群体补贴。看上去这个办法既明确了责任又照顾了弱势。不过，还是被指出对房屋所有人可能不太公平，比如《新京报》的社论就说，“住危房的一般不是高收入者，修缮危房的费用也不是小数目。‘危房修缮由房主出钱’的政策，直接影响的多是处于社会中低端的老百姓。因此，在危房修缮责任和费用的分担问题上，政府有关部门还需要慎之又慎、细上加细，时刻警惕因政策造成普通公众利益受损。”旧楼问题的确是个重大的公共安全问题，不止影响到住户，甚至也影响到社会行人，所以必须考虑公益因素。

 

不妨学习一下香港、韩国的经验

老龄房屋的检测和修复也是香港社会面临的一个大问题。按照相关法律，这部分应该是由业主来完成的，但是业主往往缺乏意愿和专业知识去主动做这个事情。香港屋宇署自己总结了五个方面，很值得借鉴：“我们设身处地去了解和响应业主所关注的课题，包括：（一）拟议计划会否易于遵行而所需费用是否合理；（二）如何确保服务提供商的质素和服务水平；（三）业主该如何组织起来，履行法律责任；（四）有需要的业主能否得到支持；（五）政府所担当的角色。”

有鉴于此，香港政府在2003、2005年做了两次公众咨询，达成了共识，修缮责任主要是由业主负责，但是政府方面协同有关的行业协会、保险公司等机构提供一站式服务，既有钱的，也有技术的。钱方面，除了直接的补贴之外，还有免息贷款以及帮助入保险。技术方面，从头到尾都有免费的专业意见支持，并且检测和修葺都是放开市场的，充分竞争，价格会合理，而官方部门就在资质上严格把关。此外，在相关的计划中，还提到一个“大招”——香港官方调研报告的一个建议就是官方就旧楼的检测、修葺情况提供公众可查的数据库，这样可以督促要卖楼的业主。的确，楼盘的质量实际上也影响到二手房的行情，中国内地也一样，许多老房子甚至都很难申请到商业银行贷款。

光是利诱也不行，香港方面也有强制措施，相关法条规定，“业主、法团如无合理辩解而不遵从强制验楼的法定通知，可被检控；一经定罪，可处罚款50000元及监禁一年。”

当然，香港的经验是建立在香港的开发商本身得到的监管比较严格，楼盘质量比较过硬的前提下，因此很少考虑开发商的责任问题。但是其细化责任和照顾弱势群体结合的思路对内地的旧楼问题不乏是个参考，只有在明晰责任的基础上兼论公益，并且提供足够多的资源，这个问题才可能解决。

此外，韩国的经验也值得借鉴。韩国也经历过同样的问题。韩国在上个世纪80、90年代建了很多房子，2008年，有学者统计占了全韩住宅的71%。所以老化的问题相当集中。面对此问题，就由韩国的政府部门牵头做住宅再生工程，将建筑主体留下而其他部分进行改建，达到焕然一新的效果。而这样的做法，其实对改善中低收入者的生活环境，平抑房价、节约资源都有很好的效果。所以旧房改造本身就是公益的。

【启示与思考】

事实上，塌楼不是个案，就是宁波市在近五年里都发生了三起，而这种事件对于人们内心的冲击，并不亚于对受害者直接的伤害。因为，上世纪八九十年代的房子就遍布你我身边，每个人都曾经住过甚至仍居住在这样的房子里。这会使不少人被一种巨大的不安全感包围。家，是给人温暖和安全的地方，可是现在似乎不会了，因为塌楼的危险时刻就在身边。

不可否认，改革开放后，为了解决老百姓住的问题，很多地方确实建造了一批快餐式的房子。上世纪八九十年代，市场经济刚刚起步，由于规范标准体系跟不上建设速度，很多建筑工人甚至来不及学习建筑常识，就从“稻田”直接上了脚手架。加上技术和资金方面的原因，建筑工程质量很难得到保证。

此外，考虑到建筑成本，当时一些结构应该采用钢筋和水泥的地方或减少或取消，甚至以泥浆代替水泥砂浆使用，也会严重影响房屋质量和使用寿命。本次倒塌的楼房，按照媒体报道，“外墙面和里面的砖体之间有两厘米的距离，外墙皮和砖头之间只有一层薄薄的泥浆”。

同时本身建筑质量就十分低下的楼房更禁不住在中国屡见不鲜的破墙开店，野蛮装修。浙江中设工程设计有限公司建筑师吴正群指出，砖混结构是一种“免疫力”很低的结构，往往看起来很强壮，但内里已经千疮百孔。“哪怕把打掉的墙再重新填回去，也虚不受补，因为结构性的伤害是不可逆的。”

当然，中国楼房的短命除了像奉化这样因为建筑质量低下而“自然死亡”的旧楼外，更多的还是来自于地方政府那只闲不住的手。在这里，我们要明了这种寿命的差异，并不只单纯地说中国的建筑存在着简单的质量问题，还有那些大规模盲目的拆迁。梁思成的一句名言，对待建筑“要让它延年益寿，不要返老还童”。

除了城市规划的短视造成，地方政府的公司化也是建筑寿命越来越短的一个重要原因，因为从某种程度上来说，住宅使用寿命越短，对地方政府越有利。改革以来的中国现代化，是地方政府导向的现代化，在社会资源缺位的情况下，地方政府成为拉动现代化的最大动力，这是中国的现实和国情。本应在经济发展过程中做守夜人的政府，一跃变成了主角，政府的利益跟经济活动有着直接的相关性，其行为、动机，都具有公司的特征。于是他们四处寻找利益空间，寻找增加财政收入的办法——卖地，成了他们最大的财政来源。

如果说面对既有的旧建筑只能“亡羊补牢”，那么针对新建筑就必须以严格的手段对建筑质量和城市规划加以控制。应该说，中国的建筑质量和水平相较于20年前有了很大提升，但并不意味着粗制滥造和偷工减料就不存在了。最近几年，频繁有在建或者新建楼房倒塌的新闻见诸报端，这需要对开放商的建筑质量有着更为严格的管理和监督。

其次，中国城市多数不缺规划，但有不少地方缺少对规划的长期坚持与执行。如果不扼制住部分官员短期的政绩冲动，在拆迁的铁锤之下，中国的楼房想长命百岁，有点难！

无论是城市规划朝令夕改，还是质量监管失去作用，短命建筑都与政府监管部门的消极作为或者作为不力紧密相关。如果要想将目前30年的建筑平均寿命延长至100年，那么政府监管部门的专业性和有效性，首先必须得翻上三番。

毫无疑问，不但要对“宁波塌楼”认真解剖，进行严格的责任倒查和追究，而且很有必要将其作为当今房地产建设的一个“样板”，梳理、反思存在的种种乱象、弊病，采取切实、果决的措施进行纠偏、治理，事关民众性命安全，不能总等事故发生了、伤害造成了才有所检讨。毕竟，业界信誉伤不起，社会良知伤不起，政府公信更伤不起。期待着“亡羊补牢”的事情能少些再少些，未雨绸缪、防患于未然的举措多些再多些，让“群众利益无小事”的口号真真切切地变为现实。

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责任编辑：蔡畅

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