【案例】“无人被解聘”等于聘任制失败？

 

【网络舆情】

【事件介绍】

深圳试点公务员改革数年聘3200人无一人被解聘

近日，有消息称，国家有关部门正制定《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》，一旦实施，公务员挤破头也要争当领导的局面将得以改善。换句话讲，基层公务员即使当不上处级领导，也有可能享受处级干部的待遇。

提到待遇，很多人就认为，公务员分类改革是为了优化人员结构、提高管理效能、改进公共服务，而不是为了借机给公务员增福利、涨工资。进而有人提出，公务员分类改革会不会走形、变味？会不会异化为公务员自谋福利乃至“权力自肥”？

实际上，观察公务员分类改革不能以简单的提升公务员待遇而进行评判。“我们应该把公务员分类改革放在推进国家治理体系和治理能力现代化的路子上进行思考。”国家行政学院教授竹立家如是说。

近十年的“去官化”

关于公务员分类改革，最早可追溯到2006年。2006年实施的《公务员法》第十四条明确规定，“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”。这在法律层面上确立了公务员职位分类的制度。而在此之前，中国公务员管理一直采取的是“大一统”模式，从事综合管理、政策研究等工作的机关人员与在一线执法和辅助服务的政府部门人员混同招录、选拔、培养和使用。如果个人没有犯什么大的错误，只要进入公务员队伍就等于端上了“铁饭碗”。

十八大之后，公务员分类改革明显加快了步伐。在十八届三中全会决定当中，对于深化公务员分类改革部署中，中央提出要加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度，要重点完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。

在今年1月下旬，中组部、人社部等方面联合召开公务员管理工作会议，中组部常务副部长陈希重点强调，要把深化公务员分类改革作为整个公务员制度建设的重点，加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度，进一步完善公务员选任制度和机制。

据媒体报道，这项关乎全国700多万名公务员切身利益的改革，预计在今年年内或正式对外公布，开启全面改革的序幕。

深圳样本

近十年的时间内，社会对公务员分类改革效果的观察窗口，一直是处于改革开放前沿的深圳。2006年8月，深圳被确立为全国唯一的试点城市，启动公务员分类管理制度改革。

深圳的基本做法是首先把大部分从事政策执行、一线执法、专业服务的公务员从综合管理类中划分出来，归为行政执法类、专业技术类。三类公务员队伍中，行政执法类公务员占比达69%，共分7个职级，从高至低为一至七级“执法员”，职务为非领导职务，各职级间无上下级隶属关系，职级晋升与个人年功积累和工作业绩挂钩；专业技术类公务员人数最少，由高至低设有主任、主管、助理等职级，与专业技术任职资格条件建立联系，高级职务实行职数管理，部分职组、职系的主管以下职务不限职数，按年功、专业技术资格和工作实绩等条件择优选升。

按照规定，新进入深圳行政执法类、专业技术类职位的公务员全部实行聘任制，同时为他们设立独立的退出机制和晋升系统，解决长期困扰公务员的“天花板”问题。

 

提升的不只是基层待遇

除了深圳的试点外，今年河北、山东、广西、江西、云南等省份，也相继传出“今年将推进公务员分类改革”的消息。山东将在县以下机关全面实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，解决基层公务员待遇偏低、晋升空间有限的问题；河北将把公务员分为专业技术类和行政执法类，并对公务员坚持平时考核和定期考核的有机结合，逐步实行分类招录、分类考核、分类培训等；广西将从公务员分类管理、推行基层公务员职务职级并行制和基层公务员的考录选拔三方面进行公务员管理工作的改革；江西，把江西省纤维检验局作为首个实行公务员聘任制单位，与此同时，南昌、九江两市也试点在专业性强的岗位上实施公务员聘任制；云南于今年2月出台规定，试水聘任制公务员……

在这些改革中，因频频涉及到公务员待遇的调整，加之此前持续公务员工资是否应该上涨的争论，公务员分类改革遭受质疑。“实际上，公务员分类改革关于提升待遇的重点，放在了基层公务员。”竹立家认为，这样的举措，与当下基层公务员普遍存在的诸多问题是相符的。提升基层待遇，目的更是为了让整个公务员体系能够形成有效的竞争制度，以此提升公共服务水平。

改革要成功考核是关键

“公务员分类改革能否取得成功，关键还在于主导者在实施的细节中。”竹立家举例说，公务员改革的一些主导者，他们本身就是既得利益者，公务员改革要进行岗位分类，而他们自己有的既是院士、又是官员，一官兼任很多职务，如果要进行细化，他们自己该如何划分？如果他们继续想维护利益，按照哪个待遇好就把自己划到哪个岗位，这样的改革肯定是推不下去的。所以，在全面推进改革之前，对于岗位分类细节必须要进行准确的细化。

另外，分类后如何进行有效的考核，也是推进分类改革必须考虑的问题。据深圳大学管理学院吴海燕对深圳样本的观察，分类改革将侧重于以公务员的业绩作为其考核和晋升的标准，但现行的公务员系统里，由于多年积弊的影响，单纯的业绩考核有时候比较理想化，业绩考核难以量化，最后有可能沦为以资历为标准，有悖于改革的初衷。

有数据印证了吴海燕的担忧，深圳试点公务员分类改革后的几年内，深圳4万多名公务员中聘任制超过了3200名，但无一人被解聘。竹立家说，如果分类后考核走过场，那么按照《劳动合同法》，很多聘任制的公务员就很容易拿到无固定期限合同，又会变成“铁饭碗”。

“岗位细化是分类改革的第一步，第二步就是考核。只有考核可进可出，那么整个公务员制度才能变成一盘活棋。”竹立家说。

深圳聘任制公务员“无一人被解聘”说明了什么？

3200名聘任制公务员，几年内竟“无一人被解聘”。这样的聘任制实施状况，乍看起来，无疑显得有些不合乎逻辑。众所周知，作为公务员分类改革重要配套制度，公务员聘任制的一个基本制度功能和设计初衷正在于：通过合同化的聘任管理方式来健全完全公务员退出机制，解决现行公务员委任制长期以来一直存在的公务员“出口”不畅、“能进不能出”的问题，有效打破公务员“铁饭碗”。比如，聘任制公务员一旦经考核认定，未能达到合同约定的要求，用人机关便可以解除聘任合同。

但进一步分析推敲，“无一人被解聘”局面的出现，其实又并不多么让人费解意外。道理很明显，无论委任制还是聘任制公务员，要想健全公务员“退出机制”，科学完善的公务员考核机制，实际上都是不可或缺的一个基本前提。这也就是说，简单形式上的合同化聘任制，并非“打破公务员铁饭碗”的全部充分条件，除此之外，配套的考核机制，同样必不可少。如依据深圳市相关规定，聘任制公务员“年度考核不称职或有两年为基本称职的，用人单位可以解除聘任合同”。

而现在的问题正是，不管对于委任制还是聘任制公务员来说，缺乏一套真正科学完善、客观公正的配套考核机制，长期以来一直都是我国公务员管理制度的一大关键“短板”。这体现在，一方面，在实质性的考核标准上，现行公务员考核机制并没有一个充分细化、可操作可执行的考核评价依据。比如，考核所依据仅是“德、能、勤、绩、廉”等几项内涵界限均十分抽象含糊笼统的标准，根本难以具体量化操作执行。另一方面，在考核程序上，现行公务员考核机制，又是一个以“内部封闭化”为主要特征的“自我考核、内部考核”，并没有作为公务员服务对象的社会公众的充分有效参与。如依据《公务员考核规定》，考核的主要程序仅是：“在一定范围内自我述职———主管领导写评语———本机关负责人确定考核等次”。

 

在这种背景下，公务员考核成为一种流于形式的“过场”、缺乏应有的客观性和公正性，势必难以避免。这正像此前媒体曾调查报道的，“参与评定的人，也都是被评人，所以大伙都以‘你好我好大家好’的友好姿态相互评定，除非实在是太‘过分’了”，“一般不会评定别人为‘基本称职’”，“这些年年终考核还没见过不称职的，别说是不称职，连基本称职的状况也没发生过”……

而这样一来，不仅《公务员法》规定的“在年度考核中连续两年被确定为不称职的，予以辞退”，无从谈起，针对聘任制公务员的“年度考核不称职或有两年为基本称职，可以解除聘任合同”条款，虽相对更为严格，但同样也难以真正落实，最终出现“无一人被解聘”情况，当然不足为奇。

因此，要想确保公务员聘任制及其背后相应的公务员分类改革效果，真正畅通“出口”、有效打破公务员“铁饭碗”，考核机制这一关键“短板”，亟待弥补完善，否则，相关的公务员制度改革成效，不仅势必会大打折扣，甚至难免有“换汤不换药”之虞。

“无人解聘”折射公务员考核须动真格

不可否认深圳公务员分类改革的成功之处，将单一化的公务员模式，分成不同的类型群体，并给予不同的薪酬待遇和上升空间，解决了基层公务员的“天花板”之困，有助于激活体制活力，从而打破铁板一块的僵化体制。这一改革趋势，也符合国外对公务员分类管理的制度设计。

说到底，公务员分类改革、实施聘任制都是为打破“铁饭碗”，能上能下，能进能出，然而，历经8年改革，实施聘任制的3200名公务员却无一人被解聘，事实上又回到了“原点”，重新端起“铁饭碗”，让人不免心生忧虑。显然，这也绝非改革初衷。但为何结果却仍是一个样？那么，改革的意义又何在？

公务员分类管理制度改革要成功，人员考核至为关键。公众之所以对聘任制公务员抱有期待，一个很重要的原因在于“聘任”之下，可以随时解聘，制度设计的初衷也确实如此。只聘不辞的结果表明，聘任制跟委任制在执行过程中，实现了某种契合与统一。而其最大的障碍或许在于，一是现行的内部考核体系，根本无法真正评价一个人的得失，除非犯有重大的过错而被问责，必须按规定给予不合格之外，“自己人评价自己人”就只是一种程序敷衍。二是公务员养老体系未能跟进，由于没有像企业一样依照工龄缴纳养老保险，公务员辞退和辞职存在很大的风险，客观上形成了制度性阻力。

其实，依据现行的公务员法及公务员培训、考核、奖惩等相关法规规定，对连续两个年度考核被定为不称职等级的，完全可予以辞退。但在现实中，称职与否甚至优秀与否，都往往成为“领导一句话”。虽然考核涉及 “德、能、勤、绩、廉”五方面表现和工作实绩，但除了“绩”相对容易量化之外，其余几方面都很难作出科学而客观的评价。比如“跟服务对象吃两次饭，算不算不廉”，“因服务态度不佳，被公众投诉，算不算无德，应不应当受到处罚”等问题，都应当有明确的指标化。

魔鬼往往在细节中。当公务员的考核成为空泛的或粗线条的条文时，所谓的考核便只能徒具形式。而在国外，公务员的考核则相对完善而细化，比如新加坡规定用公款喝酒超百元视为不廉，就要受到惩罚；美国则较关注公务员的具体行政行为，把工作能力、数量、质量和适应能力等分解成详尽的多项因素，对工作表现不良者，提出警告直至予以解雇；法国则注重考评敬业精神服务意识，比如是否积极主动、工作是否有创意以及对突发事件的反应程度等。

显然，考核必须动真格，这是带动整个公务员队伍充满活力的“鲶鱼”，也事关公务员制度改革的成败。当务之急应尽快细化量化考核指标，让考核更客观和公正，不流于形式。同时，重视和引入社会监督的作用，让民意评价扮演关键的角色，只有这样，公务员“无一人被解聘”才不会成为制度性尴尬。

 

【启示与思考】

深圳的公务员分类改革，就是将公务员分为缩事管理类、行政执法类和专业技术类三种，按照规定，新进入深圳行政执法类、专业技术类职位的公务员全部实行聘任制，同时为他们设立独立的退出机制和晋升系统，解决长期困扰公务员的“天花板”问题。这一改革模式和方向本身无可争议，也一直被外界所期待。但改革实施几年来，聘任制公务员超过了3200名，却无一人被解聘的现实，这不得不让公众对“深圳样本”产生质疑。

首先，我们必须明确一点就是，反对公务员事实上的“铁饭碗”，但也并非想把公务员都变成朝不保夕的“泥饭碗”。任何改革，都不应该以打破一些人的饭碗为目的。聘任制公务员都是做一些技术类、事务类的工作，本身就没有太大的创造性，也没有太大的行政权力。只要工作态度端正，工作没有失误，就应该是一个稳定的工作。

在一些发达国家，其公务员中技术性较强和事务性较强的岗位恰恰都是“铁饭碗”，只要不犯重大错误，就没有丢掉工作之虞。保持基层公务员的稳定性，这其实对日常工作的开展以及社会的稳定都有好处。在当前的语境之下，如果辛辛苦苦考个公务员，过几年还得重新竞聘一次，很可能会滋生新的腐败。

犹如家里隔几天换一个保姆，每次都得熟悉情况，适应环境，从头开始，对家里不见得是好事。同样，公务员只要态度上积极进取，工作中没有差错，拿到无固定期限劳动合同并无不可。是否解聘并不是公务员聘任制成败的判断标准，让公务员都能够兢兢业业地工作，才是聘任制的目标。

但是对照实际情况来看，从过去曝光的某些机关、某些公务员的工作作风来看，一些公务员上班玩游戏、不在岗也时有发生，可是一到动真格的就心慈手软，因此，作为分类改革的试点城市，深圳要想真正成为示范样本，就有点悬。因为，“无人被解聘”意味着相应的考核机制并未发挥作用，真正的公务员退出机制也未建立，更意味着公务员体系仍是一潭相对封闭的“死水”，公众所期待的“鲶鱼效应”并没有发生。换句话说，“深圳样本”从改革出发，绕了一个大圈子，仍然回到了改革的原点。

不过这对其他各地公务员改革也带来了警示，公务员考核必须动真格，这是带动整个公务员队伍充满活力的“鲶鱼”，也事关公务员制度改革的成败。只有细化量化考核指标，才能让考核更加客观和公正，才能让考核不流于走过场。同时，重视和引入社会监督的作用，让民意评价扮演关键的角色，只有这样，公务员“无一人被解聘”才不会成为制度性尴尬，避免让公务员制度改革成效大打折扣，甚至有“换汤不换药”之虞。

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责任编辑：蔡畅

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