【案例】废止《食盐专营许可证管理办法》之思考

 

【网络舆情】

【事件介绍】

 

食盐专营酿暴利：出厂价500元/吨市价涨至3千

4月21日，国家发展改革委网站发布通知称，根据国务院关于取消、调整、下放行政审批项目的相关决定，现决定废止《食盐专营许可证管理办法》（2006年4月28日国家发展和改革委员会令第45号发布），自公布之日起执行。

《食盐专营许可证管理办法》规定，食盐专营许可证分为以下三类：食盐生产许可证（食盐定点生产企业证书，包括正本和副本）；食盐批发[含转（代）批发]许可证（包括正本和副本）；食盐准运证。食盐专营许可证由国家发展改革委统一定制，其管理权此前已下放省级管理。

中国盐业总公司21日发布公告称，“国家对食盐实行专营管理的依据是《食盐专营办法》，由国务院发布，为国家法规。而《食盐专营许可证管理办法》是部门规章，废止该办法并不是废除食盐专营。部分媒体将此理解为食盐专营废止，实属误读。”

中国盐文化研究中心主任曾凡英21日告诉记者，至少从2005年起，国务院就组织有关机构，在各大盐区实施调研，相关的制盐企业、有关的科研机构、研究者都参与进来，开始进行相关研究，希望废止食盐专营许可证。

去年全国原盐产量8600万吨，比上年增4.5%；盐业面临产能持续增长、下游市场低迷、进口盐大量增加的压力，预计今年这些情况将继续存在。

“专营就是高度垄断”

从1994年起，国家正式实行食盐专营政策。中国盐业总公司称，《食盐专营许可证管理办法》核心内容是对食盐专营许可证（包括食盐生产许可证、食盐批发许可证和食盐准运证等三证）进行管理，并且明确国家发展改革委作为国务院盐业主管机构，负责食盐专营许可证的审批、发放、监督管理工作。

四川省盐业总公司成都分公司原经理武超一曾撰文回忆，自食盐专营开始，各种土盐、劣质盐、平锅盐、非碘盐就大量冲击食盐市场。

食盐生产企业也对盐业专营制度不满。2010年10月，国内28家盐业生产企业联合上书国家发展改革委、工业和信息化部，希望改变不合理利润分成。据当时公开报道，盐业公司的利润大体是生产企业利润的10倍左右。

曾凡英称，专营就是高度垄断。目前销售企业的利润十分丰厚，现在的情况是，食盐生产企业一般是以500元/吨的价格卖给食盐公司，而最终到达消费者的价格一般是3000-4000元/吨。

自贡盐业历史博物馆副馆长程龙刚告诉记者，现在的生产企业只能生产，不能销售，产销是割裂的，利益分配不均，这是体制上的障碍。目前食盐利润丰厚，大多数情况下，盐类生产企业用占总产量10%的食盐产量能够谋得整个企业90%以上的利润。

 

“食盐定价权也考虑下放”

中国盐业总公司21日的公告称，2008年，国家盐业管理职能由国家发展改革委调整到工业和信息化部，对食盐专营许可证的管理相应移交。新一届中央政府组建后，国务院推动各级政府简政放权，工业和信息化部已将其食盐专营许可证的管理权相继下放省级管理。食盐专营许可证管理主体已经发生变更。在此背景下，应工业和信息化部要求，国家发展改革委刊发第10号令，废止《食盐专营许可证管理办法》。

中国盐业协会网站一篇新闻稿显示，该协会理事长董志华在去年底召开的全国盐业多种经营交流会上表示，盐业体制改革主要有五方面的内容：行政审批下放，食盐专营包括两个核心，计划管理和食盐定价，还有3个措施，“食盐定点生产许可证”、“食盐批发许可证”、“食盐运输准运证”。

董志华表示，其中三证情况：“食盐准运证”2012年工信部已经明确下放到地方，“食盐批发许可证”在《食盐专营办法》中规定由各省负责；工信部负责的《食盐定点生产许可证》，据了解也准备下放各省，这样三证都下放了。

在价格方面，董志华透露，“食盐价格由国家发改委价格司管，也考虑下放，已委托协会向行业征求意见；同时，也向各省发改委征询意见。主要内容是征求出厂价下放各省，座谈会上代表们基本意见是不同意下放。事后，我们认真考虑这个事情，现在我代表协会明确表态，协会同意价格下放。”

董志华称，“专营放开是大势所趋，之前价格争取能够提一点。一旦放开市场竞争，一定会有价格波动，我们提的空间，就是留给市场竞争的空间。”

中国盐业协会的文章还透露，国务院国资委监事会第十办事处（负责中盐总公司等）做了几个月的调研，于2013年5月写了39页的《我国盐业体制改革报告》，该报告提出，“由于盐行业总体上长期产大于销。一方面是盐厂压价冲销食盐市场，另一方面部分盐业公司执行专营政策有偏，特别是跨省调拨食盐普遍存在计划执行不好、拖欠盐款和结算不及时等问题，这进一步加重了产销之间的矛盾，同市场经济发展要求显著背离。”

程龙刚称，“未来改革方向是慢慢转向取消食盐专营，现在只是向这个方向迈出一小步。大家可能担心食盐取消专营后价格会疯涨，但从日本经验看，取消食盐专营后，食盐价格反而下降。”

误读“废止食盐专营”昭示改革诉求

废止《食盐专营许可证管理办法》的决定消息一挂出，一些网站立马作出解读，理解为“废除盐业专营制度”，随后专业人士指出，这其实是误读。事实上，确立我国食盐专营制度的是《食盐专营办法》，诸如“国家对食盐实行专营管理”、“国家对食盐实行定点生产制度，非食盐定点生产企业不得生产食盐”等条款，而非这个“许可证管理办法”。废止“许可证管理办法”，不等于废止其“上位法”——《食盐专营办法》，其意义主要体现在深化行政审批制度改革上，而非食盐专营制度的更张。不过，“误读”的短暂兴奋，也折射出浓烈的民意诉求。

说到专营制度，食盐专营可谓源远流长，我国食盐专营几乎可以追溯到春秋时期。《盐铁论》更是记录了西汉时期贤良文学们对汉武帝盐铁官府垄断专营等经济政策大讨论之盛况。食盐专营，禁止民间私自制造贩卖，最早是为了政府税收，直至建国之初，盐税仍为重要税源之一。今天，食盐专营税收方面的功能正日益弱化，但专营功用显然不止这一个。它一方面保障了国家相关政策的实施效率，譬如碘盐供应，确保缺碘地区人群补碘；另一方面，也能有效化解突发情况对市场的冲击。譬如2003年初，南方十省市发生大范围的食盐抢购风潮，专营制度有效对冲了抢购风波，防止出现脱销。

 

倘若食盐专营能够找到五条支持理由，对面恐怕就能找出十条理由。由国家发改委经济体制与管理研究所于2011年4月发布的《我国盐业体制改革研究》课题也承认“食盐专营代价高昂”，问题包括：经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出、食盐专营扩大化等。效率低下、产销矛盾突出可划归计划经济体制弊端名下，而垄断滋生腐败、专营扩大化则属于权力腐败、权力扩张的范畴。食盐专营的行政性垄断问题也许还不止这些，当年被曝光的一些地区因碘过量患上甲状腺疾病者也不得不继续“补碘”的怪象，就暴露了专营体制的弊病。盐业公司角色错位——既当裁判员，维护市场公平竞争；又是运动员，追求企业利润最大化，两者如何兼容？此外，盐业暴利也饱受社会诟病。

食盐对国计民生虽然重要，但市场规模不算太大，盐业也不是稀缺资源，而且许多曾经被视为不能废除专营的行业都放开了，如粮食系统、邮政系统等等，食盐专营制度终结似乎也顺理成章。一步到位难度太大，不妨分步走——先是进行结构调整，包括推进政企分开、深化盐业公司内部改革；然后是经营调整，取消食盐产销计划、采用招投标制、市场化采购等；再就是完善相关法律体系，保障法律供给；最终过渡到食盐市场自然放开，全部食盐定点企业可自由销售其合格产品。市场监管部门只做好监管工作，维持市场秩序。

结束食盐暴利比废除专营更重要

食盐的生产审批权在谁的手中并不重要，甚至专营垄断也不一定非要饱受诟病，但是需要明确的是，垄断不等同于暴利，说白了，公众之所以期待食盐行业的改革，希望能够打破专营垄断，背后还是对垄断下暴利的深恶痛绝。

食盐业在我国可谓是名副其实的政策性垄断，但是政策性垄断并非一个贬义词，而食盐专营也并非我国的专利，西方的美英法等国，甚至包括东亚的日本，都实行盐业团体统一集中经营。因为我国碘极度缺乏的特殊国情，出于安全考虑，由国家来进行盐业专营也有其合理性与必要性。

可是在立法不健全，监管不到位的情况下，盐业公司的垄断权力极度膨胀，其不仅突破了批发环节，而且对上游生产领域和下游零售领域也不断强化控制权，在合法垄断的情况下，盐业公司俨然已经扩张成产供销全行业的垄断。在此条件下，经销商凭借着垄断地位压低着生产上的供货价格，与此同时，尽可能地抬高市场销售价格，最终赚取高额差价。

据媒体报道，目前，市场上食用盐的零售价普遍在2600元／吨，批发价为2200元／吨，大型食品厂可以从省盐业公司以600至700元／吨的价格批发到食用盐，而小型食品厂则必须在当地盐业公司拿货，拿货价近1000元／吨。可以看出，通过专营的食盐，从车间到了市场终端，价格提高了近十倍。

而极度垄断权力的扩张不仅是食盐行业获得了惊人的暴利，而且在暴利的诱惑之下，衍生出来了一个庞大的私盐市场，这不仅会导致官办盐业公司利用权力寻租，为私营者大开方便之门，更为严重的是，私盐的泛滥难以保障碘元素的含量，无疑会危害国民的身体健康。

所以，清除权力寻租空间，打破食盐垄断之下的暴利，规范食盐市场的运作才是食盐行业改革的重点。而尽管我们现在还很难取消食盐专营制度，但是也可以在这个框架内进行制度的完善，从而终结食盐行业的暴利，比如，可直接实现产销无缝对接，在生产和销售环节引入适当的竞争，处理好政府管制与反垄断规则的关系；也可借鉴广东省盐业行政改革的经验，实现政企分开，从而打破“两块牌子，一套机构”的局面，减少权力寻租的可操作空间，最终遏制盐业专营下的暴利。

总之，垄断不等于暴利，在食盐行业，正是由于公权力的不当参与，才导致盐业合法垄断的异化，监管的缺失最终造成盐业暴利，所以，此次食盐企业定点生产审批权下放至省级，倘若把握不好公权力的度，那么省级垄断盐业企业难免还会获得暴利。

 

【启示与思考】

国家发改委近日发布“第10号令”，决定废止《食盐专营许可证管理办法》，引发网民对中国盐业体制改革的热烈讨论。不过，中国盐业协会向媒体表示，管理办法废止并不意味着食盐专营向社会资本放开。工信部一位主管盐业的官员在接受媒体采访时也表示，食盐的专营体制还没有变，不可能一下子取消，但正在研究盐业体制改革的总体方案。

如同中国盐业协会所说，当前废止《食盐专营许可证管理办法》是简政放权的进一步体现，另一方面，由于在此之前食盐专营许可证管理已经由中央政府下放至地方政府，《食盐专营许可证管理办法》等于名存实亡，现在发改委宣布废止实际不过是从程序上予以正式承认而已。

尽管有舆论认为此次废止《食盐专营许可证管理办法》“并没有实际意义”，但既然牵涉到审批权限的交接，便一定会对不同的主体产生不同的影响。一个最容易想到的问题是，一旦随着食盐批发许可证和食盐准运证下放至地方政府，是否表示各地政府在政府指导价基础上，有权根据当地市场供需情况和其他因素对食盐价格进行浮动？考虑到盐业在地方所拥有的强大博弈能力，它们会不会是废止《食盐专营许可证管理办法》的最大受益者？

而对消费者来说，《食盐专营许可证管理办法》被废止“并不意味着食盐专营向社会资本放开”，但既然地方盐业或将成为最大受益者，他们要想把自己置于不受政策影响的群体之外也几无可能。换言之，以消费者的视角，废止《食盐专营许可证管理办法》尽管与食盐专营没有直接关系，但其客观作用会强化还是弱化食盐专营格局才是真正值得重视的要害问题。这也是发改委刚刚宣布废止《食盐专营许可证管理办法》，人们便要迅速联想食盐专营制度的根本原因。

历年来支撑盐业专营的一些论据最近也遭遇了强大挑战。“抢盐闹剧”在短时间内被平息证明必须坚持食盐专营？在市场派经济学家眼里，如果不是专营，即使出现抢盐，市场主体在事件之初就会作出敏锐反应，“盐荒”遂成为一种不可能发生的事情；食盐专营放开将导致食盐质量下降和食盐加碘成为问题？可以预料，这种纷乱而庞杂的局面，让消费者无所适从。

如果真正秉持消费者利益第一的立场，承认市场化改革的方向不可逆转，盐业改革应该如何起步原本是清楚的。从这个角度，发改委废止《食盐专营许可证管理办法》虽然与食盐专营无关，但是否可以认为其提供了一个重新思考食盐专营利弊的契机呢？

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0504/767645.shtml