【案例】如何看待“不再受理越级上访”

 

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【事件介绍】

 

我国5月1日起不再受理越级上访网络信访不受限

从5月1日起，信访部门不再接待越级走访，这意味着，如果有人要上访县里土地征用问题，须向当地国土部门、政府以及上一级国土部门提出。4月23日，国家信访局公布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(简称《办法》)，对越级走访进行规定，但通过网络、邮件等形式进行信访则不受限制。

信访终结等情况将不再受理

除了越级走访不受理外，《办法》中还规定了若干种信访事项不再受理的情形。其中包括信访人对信访事项办理结果不满意，向上级信访机关继续表达诉求。

根据信访流程，如果信访人向县级政府提出信访事项之后，对办复结果不满意，可以向市级政府申请复查。复查结果公布后，如果信访人还不满意，可以再向省级政府提出复核。

《办法》规定，如果复核结果公布并录入系统，信访人仍以同样的理由和同样的事实提出投诉请求，信访部门可以不再受理。

此外，属于各级人民代表大会或常务委员会以及人民法院和人民检察院职权范围内的来访事项，已经通过法律途径解决或应该通过法律途径解决的，各级政府的信访工作机构及其他行政机关不予受理。

先接谈部门须先受理上访事项

《办法》规定，如果信访人采用走访形式提出信访事项，应到依法有权处理的本级或上一级机关提出。

国家信访局副局长、新闻发言人张恩玺表示，《办法》中指的本级机关，是指对来访事项有直接管辖权的机关。如果本级机关是设区的市级以下人民政府工作部门，其上一级机关是本级人民政府或者上一级人民政府主管部门。“比如，一个县的信访人想通过走访方式反映土地征用问题，可以向该县的国土资源局提出。他也可以向上一级机关，即该县人民政府或所属市的国土资源局提出。”

《办法》也表示，有权受理信访事项的三个部门中，谁先接谈，谁就先受理。张恩玺说，上面的例子中，县国土资源局、县人民政府和市国土资源局三家，无论谁先收到群众来访事项，都要先受理。

 

观察

信访工作改革拉开大幕

《信访条例》在2005年通过，为信访工作提供了法律依据。在十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对信访工作改革提出了明确的改革要求，国家行政学院社会部主任龚维斌表示，实际上从去年开始，信访工作已开始改革。

“从信访上网，到取消大排名，都是信访工作在改革的表现。”龚维斌说。同时，中央不断出台新的文件和政策，指导信访工作改革。

去年底发布的十八届三中全会《决定》提出，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

今年2月25日，中办和国办下发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》公布，其中提出引导群众逐级反映诉求，不支持、不受理越级上访。这份《意见》也提出了涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度；改善信访工作考核评价体系，领导干部到基层接访，其中省级领导干部每半年至少接访一次。

今年3月20日，中办和国办下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》公布，其中提出，对于因审判瑕疵引发当事人上访的，人民法院将追究承办法官和相关人员责任。《意见》还提出，信访部门接待的关于涉法涉诉信访事项，应该转交给相应的政法机关。但是这份《意见》也明确，各级政法机关要坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的做法，杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。本版文/本报记者 罗丹阳

链接

不予受理的6种情况

1.属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的来访事项，以及已经或者依法应当通过法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理。

2.对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理。

3.来访事项已经受理或者正在办理，来访人在规定期限内向受理或办理机关的上级机关再提出同一来访事项的，该上级机关不予受理。

4.来访人对来访事项处理(复查)意见不服，未提出复查(复核)请求而到上级机关再次走访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理。

5.来访人对来访事项处理(复查)意见不服，无正当理由超过规定期限未请求复查(复核)的，不再受理。

6.已经省(自治区、直辖市)人民政府复查复核机构审核认定办结或已经复查复核终结备案，并录入全国信访信息系统的来访事项，来访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，不再受理。

释疑

信访部门是否会推诿信访人？

遇推诿 信访人可向信访督查专员举报

在合理信访途径内，如果遇到信访部门拒收材料，国家行政学院社会部主任龚维斌表示，信访人可以向信访督查专员举报，或者改向其他部门提交信访事项。

龚维斌说，现在信访的主要形式就是走访，电子邮件、电话和书信等方式使用较少，因此禁止越级走访有助于规范信访，同时降低信访人上访的成本，保护信访人的权益。“信访事项逐级解决，也压实了地方政府的责任，促使他们解决好信访问题。”龚维斌说，“这也能维护地方政府公信力。”

龚维斌认为，在《办法》实施之后，因为信访人还不知道新的规定，因此也会有一段磨合期。

 

如何防止对信访事项处理不力？

因工作失职造成越级上访将受处分

在不受理越级走访之后，在合规的信访程序内，如何能够保证信访人的权益得到保证、问题得到解决，更加受到关注。

张恩玺说，《办法》设计了严格的工作程序来约束公务人员的行为。《办法》要求有权处理机关从来访事项的受理、办理、复查、复核直至送达的各个环节，均要在规定期限内向来访群众出具书面文书、履行签收手续。

北青报记者了解到，未来信访事项的办理每一步都需要填写相应的表单和备份，“信访部门可以追踪职能部门办理信访事项的进度，查看办理回复的结果。”龚维斌说。

此外，《办法》也提出，信访部门要加强对本级和下级有关行政机关受理、办理情况的督查督办工作。张恩玺说，信访部门可以对因为工作失职造成越级上访的行为提出追责和处分建议。根据信访工作的基本法规《信访条例》，信访部门有权对信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行政人员，提出行政处分建议。在2008年公布的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》等两份文件则细化了处罚措施。

此外，张恩玺表示，大部分地方都有信访工作考核办法，来检查考核信访问题处理机关的工作。国家信访局也正在制定考核评价省级信访工作的办法，以逐级推动建立科学合理的考核体系，进一步压实及时就地解决问题的责任。

《办法》实施后仍有人越级走访怎么处理？

信访部门将做好解释引导工作

龚维斌认为，对于在《办法》实施之后仍然越级走访的信访人，要采取相应的方式进行劝导。而国家信访局有关人士透露，在《办法》实施之后，信访工作人员还会接待越级走访的信访人，向他们解释正确的信访渠道和方式，只不过不会受理相应的信访事项。“不会说《办法》实施之后就找不到人了，因为还有大量解释引导工作。”信访局方面表示。

放宽视野看待“越级上访不受理”

不少人担心，不允许越级上访，侵犯了公民的信访权利，还将导致一些基层问题更无法解决。类似忧虑不是没有道理，不受理越级上访后，地方解决信访问题的动力很有可能更小。当然，国家信访局也要求，60日内办结一信访事项。但如何兑现，有待进一步的配套措施。

对此，公众可以抱以期待。放宽视野看，此次国家信访局专门出台办法，明确越级上访不受理，是针对年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发意见的具体落实。按照年初中央的意见，不支持、不受理越级上访的同时，还提出取消信访地方排名，并严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。在法治社会，上访应该是偶尔极个别的选择，正确的路径应该是，将信访纳入法治进程之中。中央意见的思路即是如此，应该说这样的治理思路是正确的。

对此很多人还是有不解。有必要辨清的是，很多人对信访的效力，存有不切实际的幻想。作为人治社会的遗留治理方式，上访看似人性化，给公众以最后希望，但上访之所以出现，即往往因为行政权力的越界和侵犯，譬如征地拆迁等。如果司法不力，公众被迫上访，其求助的对象恰恰是行政权力，问题如何能够得到有效解决？

 

公众期待通过高级别上访来解决问题，这样的方式确实也解决了一些问题，但首先即便是高级别的信访机构其权力也有限，能解决的很少，其次社会和个人成本很高。而此前，我们过分强化信访机构职权，可单靠一个信访机构根本无力解决信访的问题。于是，问题不仅没有获得更好解决，公众对司法的信任进一步下降，法律虚无主义不仅在上访者眼中加剧，在各级官员中也加强。最终进一步导致公众对非法律手段，来实现自己诉求的急迫感和盲目信任，也让各地压力很大。

当然，在不受理越级信访的同时，必须有途径满足公众的上访诉求，有更多、更合理的方式来解决访民的问题。司法应有更大的作为空间，侵犯访民权益的行政权力要受约束，让访民不需要一级级上访，恢复访民使用法律手段维护自身权益的信心。这个过程，其实也是建设法治社会，普及和树立法治权威的方式。不否认，信访的问题很多、很大，短期内仅靠司法部门来解决也很难。但这个方向无疑应该坚持，对一定的阵痛应该要有思想准备。

其实，之所以有上访、有截访，或者对信访敷衍了事，关键在于公众缺乏利益表达和解决的机制，对官员权力和晋升缺乏制衡。由此，一些地方官员才敢于漠视和侵犯公民的权益。发展社会组织，让代议机制逐步完善，让权力受到制约至关重要。只有让公民有渠道和能力批评和监督政府，各种困难和问题才可能得到根本上解决。若此，公众被迫上访将成为历史，司法解决信访问题的压力才会变小，公众通过司法解决问题的信心也才更足。

“越级不接访”需要保障往下沉

正常而合理的信访方式，当然是“一级级向上”，让问题最终解决在萌芽和初始状态，将矛盾化解在一线。越级上访固然可以增加上访的影响力，却加重了上级信访部门的负担。由于接访和处置的分离，上级接访之后，也往往只能起督办的作用。当大量的人员都赴省上京之后，不但会成为信访部门的无以承受之重，又会成为接访和截访的源头。在新一轮信访改革的工作中，“越级信访”显然是一个无以回避的问题。

就实际效果来说，越级信访的作用其实并不大，因为问题绕一个圈之后，最终还得转回来。不过，越级上访因为更高层的关注和介入，对于基层政府来说也能起到监督作用，使他们在处置上访问题和回应访民诉求时，对行政乱作为难免投鼠忌器，从而能积极回应访民利益关切。也正是因为如此，越级上访才为一些上访者所青睐。

一般来说，越级上访是出于对基层的不信任，或者权利无以获得保障，才寻求相对公平的渠道。大多数上访者之所以越级上访，皆在于基层恶治所致。如果问题的化解者，依然是权利伤害者，上访就根本无以解决问题，“信上面”便成为一种无奈之举。可以肯定的是，对于绝大多数越级上访者而言，他们走出这一步，显然并非单纯的跟风之举。一些访民即便被关进黑监狱，甚至被打伤打残依然要越级上访，其间的苦楚显然只有自知，个中的冤屈恐怕也非外界想像那么简单。

虽然随着网络上访和督办机制的建立，并未堵死“越级表达诉求”的路径，但“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，网上的文字表达和当场陈述之间，在效果上完全不同。现在一纸文件堵死了越级上访的门槛，应在关闭一扇窗的同时，打开另外一扇门，提供必要的制度支撑和措施配套，让“不越级”达到“越级”的应有效果。

正如有论者所言，“不受理越级上访”要有基层善治做保障，这可以说是解决越级上访的根本出路。否则，堵死越级上访的门路之后，也可能堵死了上访者解决问题的希望。那么，不支持访民上访，就需要制度保障下沉。一是当建立相应的信访化解评估制度，对各地信访工作满意率进行评价，及时发现苗头性隐患；二是应当畅通投诉举报渠道，多方收集信息并加大督查督办力度；三是应建立信访工作考核评比办法，对行政不作为和乱作为行为，实行刚性问责。

解决越级上访重在构建信任，出路在于约束和规范权力运行。不过这是一个系统性的工程建设，远远超过了信访本身的范畴。更重要的是，信访作为一种中国特色的矛盾调解和维稳机制，并不符合法治的基本原则，最终还得走法治之路。

 

【启示与思考】

信访是针对中国社会现实的独特制度设计，一些激进的声音要求取消信访，认为它是“对法治的破坏”，这在理论上可以自圆其说，但如果真那么做，将造成巨大的矛盾调解真空。信访作为中国法治出现局部供给不足的一种补救办法，有着强大的现实需求。

然而信访领域近年出了很多问题也是事实，包括众所周知的各地“上访专业户”和官员截访，以及围绕信访形成的让圈外人匪夷所思的利益链条，惊人的腐败形式等等。对上访制度进行改革势在必行。

新规的核心意义是要求基层信访部门和整个基层政府发挥作用，承担起它们应有的责任，不要让各地的纠纷和冲突都堆积到中央和省会城市。这一政策设计目标有其合理性，它决不仅仅是“维稳”的需要，它也是提高解决问题效率所必须的调整。

上访不应是“当地告不下来就去告御状”的意思，那样的话，中国的首都就会变成“上访城”，整个社会的运转就会畸形。中国必须全面调动基层解决问题的能力，这样中国社会才不会被自己的“大”压垮。

出台“不受理越级上访”的规定，进一步规范工作程序，压实属地责任，使群众合理合法诉求得到及时就地解决，使信访问题在基层属地得到妥善解决。而要让群众理解这一目的，改变对越级上访的迷信和依赖，就必须重塑群众对地方政府、基层组织的信任，恢复对“依法逐级走访”解决信访问题的信心。这似乎陷入了“先有鸡还是先有蛋”式的怪圈——群众正是因为不信任地方政府、基层组织，不相信“依法逐级走访”能解决信访问题，不得已才选择越级上访；现在规定越级上访不予受理，要引导群众依法逐级走访，反过来就需要群众相信地方政府、基层组织能够公正处理，相信“依法逐级走访”能妥善解决信访问题……要跳出这个怪圈，只能由地方政府、基层组织来“解扣”，要通过严格依法行政和妥善处理信访事项的实际行为，让群众亲眼看见并切实感受到地方政府、基层组织是可以信赖的，是能够帮助群众解决好信访问题的。若能做到这些，群众自然愿意按规定向本级或上一级机关反映信访问题，而不再舍近求远越级上访。

“不受理越级上访”执行起来不难，对越级上访造成严重后果者依法处理也不难，难的是让群众重建对地方政府、基层组织的信任。这需要良好的地方和基层治理做为保障，需要通过扩大基层民主、完善地方自治，形成权力机关相互制衡、公民权利监督政府权力的地方政治生态，使地方政府、基层组织在行使权力和处理公共事务时，迫于立法机关、司法机关的监督制衡以及民意、选票的巨大压力而不敢“乱来”。

归根到底，群众信访问题要在基层属地得到妥善解决，需要群众当仁不让地行使各项公民权利，充分发挥监督地方政府和基层组织的力量。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0508/768242.shtml