【聚焦改革 情系民生】创新体制机制破解“大城市病”主题报告会（文字实录）

 

北京市政府副秘书长、市政府研究室主任周立云在创新体制机制破解“大城市病”主题报告会分析“大城市病

随着北京市城市面积不断扩大，人口数量持续增长，特大型城市可持续发展问题已成为事关改革发展稳定大局、事关人民幸福安康的重大社会问题。我市将如何破解“大城市病”带来的各种问题，如何做到可持续发展？5月9日上午九时三十分，北京市政府副秘书长、市政府研究室主任周立云将在第五场“聚焦改革 情系民生”报告会上，为您解读政策、普及知识、释疑解惑。以下为文字实录：

主持人：各位领导、同志们，为深入学习宣传贯彻党的十八届三中全会精神，贯彻落实习近平总书记视察北京工作时的指示精神，贯彻落实市委十一届四次、五次全会精神，引导全市广大党员干部深刻领会会议和讲话精神的实质，经市领导批准，市委宣传部联合市相关委办局从3月到6月，共举办12场“聚焦改革  情系民生”系列形势政策报告会。按照活动部署，今天在这里举办“聚焦改革  情系民生”专场报告会，邀请市政府秘书长、市政府研究室主任周立云同志作《破解“大城市病”，创新特大城市可持续发展的体制机制》——第五场“聚焦改革  情系民生”系列形势政策报告会。参加今天报告会的有市委宣传部、市政府研究室、市委讲师团、区委、区人大、区政协的有关领导，来自全区各委办局、各乡镇街道的党员干部，乡镇街道干部、人大代表、政协委员和网民代表近500人。(09:36)

周立云：在周主任做报告之后，我们还有一个现场交流环节，请周主任回答大家的提问。下面就让我们以热烈的掌声欢迎周立云主任作报告。(09:38)

周立云：感谢市委宣传部、讲师团、通州区委区政府给我安排这么一个好的机会，在这儿跟大家交流、学习习近平总书记重要讲话精神，对破解北京面临问题的思考，这个机会对我来说非常难得，也促使我们沉下心来，针对北京发展当中面临的难题做一些思考。交给我的任务是要跟大家汇报关于破解“大城市病”的题目，这个题目很大，涉及的内容比较宽，讲起来也难。但是更多的是我自己本人学习和思考，可能还不深入，对北京面临的难题琢磨不够、认识不深，所以讲这个题目我的确也感到有很大的压力。好在各位领导，特别是通州区的同志们，我们这还是内部的交流会。在这里给大家做一个汇报。

近年来，北京打响破解“城市病”的攻坚战。大气污染、垃圾污水、环境脏乱、违法建设等各方面问题的治理工作都取得了明显的成效。与此同时，北京发展到现在这个阶段，面临人口资源环境的矛盾更加突出。特别是去年1月份和今年2月份连续的雾霾天气出现以后，引发各方面对治理“城市病”的广泛关注，也使破解“城市病”成为热度很高的话题。(09:42)

周立云：今年2月25日、26日，习近平总书记视察北京，召开座谈会，并发表重要讲话。习近平总书记讲北京自新中国成立初期一个陈旧的古都发展成为现代化国际大都市，真是沧桑巨变。但不断发展的北京也面临令人揪心的很多问题。总书记讲了，包括人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括面临十分严峻的生态问题。由于长期开发建设，北京自然生态系统也处于退化状态，资源环境也处于超负荷状态，从一定意义上讲，北京已经患上了相当程度的“城市病”。总书记还讲，他一直在思考，怎样对北京进行治理，怎样建立特大城市可持续发展的体制机制，明确要求必须下决心动手治理，不把难题都留给后人；并从国家发展全局和战略的高度，深刻分析和阐述了北京发展和管理，推动京津冀协同发展的重大问题。总书记重要讲话明确了新时期首都发展和城市建设的指导思想，是我们做好各方面工作的行动纲领。市委市政府深入学习、全面部署，书记、市长带队开展了系列的调研，进一步探索工作思路、实施方案和工作举措。全市工作也更加聚焦治理大气污染等“城市病”，努力提高城市发展的质量。(09:48)

 

周立云：今天利用这个机会，我就破解“城市病”的问题跟大家交流一些学习体会。(09:48)

周立云：我想讲几个方面的体会。第一，“城市病”是大城市一定发展阶段的“通病”。以前在分析城市发展面临的矛盾和问题时，一般不用“城市病”这个概念，这个或许多多少少有些认为，“城市病”是属于资本主义社会的城市，社会主义国家城市不可能得病。但是客观来讲，从世界各国各大城市发展的经验来看，“城市病”主要出现在欧美、日本等发达国家的城市。像伦敦、东京、纽约、洛杉矶，这些城市都曾经出现过不同程度的“城市病”。发展中国家进入工业快速发展阶段以后，一些城市像圣保罗、里约热内卢、孟买等等，都是由于城市人口迅速集聚，形成贫民窟等一些积重难返的问题，问题都比较突出。而且“城市病”的表现形式，我们思考的时候感觉到，在不同的发展国家确实还有比较大的差异。有社会制度方面的深刻原因，比如讲在一些拉美国家，农村比较贫困，土地可以自由买卖，一旦城市有了机会以后，农民就会大量涌入城市，又没有有序管理，愿意到哪里就到哪里，这种情况下就形成贫民集中区以及违法现象。这些“大城市病”的问题我们深入思考就会发现这是制度问题，再往深处看，又是社会财富分配问题，以及社会福利未能普及全民的问题。这是一个方面。(09:52)

周立云：“城市病”在不同国家确实有不同的社会机制问题。“城市病”确实是大城市通病，在城市快速发展过程中，  我们看全球的状况，确实有一个特征，就是人口向大城市集中，相对中小城市，大城市的发展条件更好，更容易集中优质资源。在市场经济条件下，只要各种资源集聚起来所产生的效益大于他所付出或者承担的成本，净收益大于零，我们叫“增长成本”，大城市的规模就会不断扩大。这有合理性和必然性的。但是，这种扩张通常是在市场主体，没有考虑到集聚所产生的负面效果和情况下发生的。按经济学的术语来讲，叫做市场主体没有考虑外部性问题。在这种情况下，大城市造成过渡的聚集，在空间上表现为蔓延式的发展。就更加容易产生“大城市病”。我们分析发展的机理，发现容易产生“城市病”，就在于资源要素聚集到大城市，而市场主体没有考虑，光想到效益问题，没有考虑到外部性。当外部性增长到一定程度，就出现问题。这是有客观规律性的。(09:56)

周立云：我国城镇快速发展，大城市也没有摆脱客观过程的影响。咱们不好讲客观规律制约的影响，大城市一定会犯病，这不好说是规律，但是这是客观过程的影响，也产生了严重的“城市病”。去年中央城镇化工作会议上讲，不少城市交通拥堵、空气污浊、垃圾围城等“城市病”问题日渐突出。国家新型城镇化规划今年正式发布2014—2020年的规划中，在分析我国城镇化发展现状时，也讲到在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题，其中之一就是城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。规划中也讲到了“城市病”，而且有一些问题在有些城市日益突出。这具体讲到一些城市空间开发、人口过度集聚，对经济发展、环境保护、城市建设，轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤污染加重，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城镇村和城乡结合部等外来人口积聚区环境较差。这是国家新型城镇化规划中的。(10:01)

周立云：我看这个资料，国务院发展研究中心前两年有一个专题的研究报告，报告提出，综合考虑我国特大城市病的表现形式和社会反映的热点，可以认为人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等，是现阶段我国较为突出的“城市病”。国务院发展研究中心高层的研究报告根据我国当前的状况认为这4个方面是比较典型的“城市病”。这4类“城市病”大家都有切身体会，在北京的表现还是比较突出的。(10:02)

 

周立云：面对这样的“城市病”怎么办？一个要客观承认，城市发展到这个阶段，的确“城市病”比较突出。第二，要正确对待。第三，要下决心去解决。说到这里，我汇报一下我个人的思想，怎么对待的问题。北京发展到现在这个阶段，长期快速发展中积累的矛盾和问题集中表现出来，这些问题客观地讲都是发展中的问题，是成长中的烦恼，我们要有历史唯物主义的思想认识和分析，不能只是简单地机械地评论。在城市几十年快速发展过程中，要完全保证各个方面全面、协调可持续发展，这很难。看城市发展的时候，讲到“城市病”，不能静不下心来看待城市发展过程，这个心态就不对。所以我们不能脱离当时的条件，不能割断历史。现在来看，付出一些代价，交了一些“学费”，历史地看，我个人认为也是难以避免的。不能老想着北京这么多“病”，有时候还是有客观的发展过程，长期积累的问题到现在集中表现出来，这些问题都不是哪一天哪几年形成的，这是长期积累形成的，就是到现在这个时间点上集中表现出来。代价问题，我们城市总体发展规划确定的发展目标是2020年人均GDP达到一万美元。可是，我们2010年全市人均GDP已经一万美元，这个发展目标我们是提前10年实现的。快速发展过程中，可能有些方面也要付出一些代价。这些代价历史地积累起来，表现为今天我们所讲的“城市病”的某些方面。(10:06)

周立云：代价和“学费”，对今天我们做好工作来讲也是宝贵财富。正是因为有了这些问题，有了这些历史的发展过程，才使得今天的我们变得更加聪明，今天再去讲这个城市，我在这里讲破解“城市病”，只有回顾历史看清楚发展的轨迹、发展中的经验，我们特别需要从这里深化认识、把握规律、沉下心来搞清楚问题的成因，搞清楚每个问题之间、局部与整体之间的相互关系，不急躁，解决“城市病”非一天两天能解决的。要充满信心、脚踏实地担当起解决问题的责任，让首都科学发展的道路走得更加顺畅。(10:08)

周立云：第二个问题，治理“城市病”要控制人口。刚才我汇报的一些概念或者一些有关方面的研究成果中，可能大家能够听得出来。我们讲“城市病”，什么叫“城市病”？刚才讲了“城市病”在现阶段具体来讲就是人口、交通、环境、住房问题，这是最突出的。一般将“城市病”定义为人口及相关发展要素向大城市过度积聚而引发一系列社会管理和公共服务的统称。我看很多研究成果，从“城市病”来看，都是人口聚集过多。北京面临也是人口过快增长。2013年全市常住人口2114.8万人，与2000年相比，增加了751.2万人，年均增长3.4%。750多万人是什么样的概念？就是特大型城市的人口，13年时间，这个人口比很多国家的人口还多。比如新西兰，2013年人口才447万人，13年大量的人口过度过快聚集，人口过快增加，对基础设施和公共服务设施的巨大需求，人来了要住房、出行、就业机会，也要消费。北京市社科院有一个研究报告，有一些测算，是每增加100万人需要100平方公里土地，这个就超过东城区、西城区的面积，现在是92.4平方公里。但是我不知道这个测算是怎么来的。100万人口，人来了以后增加一个东、西城区的用地面积，压力是巨大的。这个测算里还提出，需要新增住房建筑面积2200万平方米，新增保障性住房约12万套，公交出行日增长增加110万人次，相当于2010年六环路内公交出行总量的10%。年用水量要增加1.2亿立方米，南水北调中线调水工程今年汛期以后开始通水，1.2亿立方米大约是占到10%。新增普通中学33所，小学42所。一句话，人口增加，要生活得舒适，背后是公共服务和基础设施的配套。当基础设施和公共服务供给的增长速度赶不上人口增长速度时，城市运行状态就会被强化，人来的速度增长过快，房子跟不上，住房问题越来越突出。可能就会出现地铁拥挤、违法建设屡禁不止、群租蚁族等许多城市社会边缘问题。(10:15)

 

周立云：人口增长过快，基础设施公共服务增长能力赶不上人口增长速度的时候，“城市病”就会被强化，感觉城市越来越挤，越来越吵，越来越堵，大家都有切身的体会。这些年来，北京建了那么多地铁，盖了那么多房子，修了那么多条路，医院、学校改扩建很多，特别是治理污染下了很大的功夫。1998年开始治理大气污染，10多年还是见到成效的。可是现在交通、环境、住房、公共服务方面的问题还是比较突出。我们去想什么原因？我觉得一个非常重要的方面就是人口多、增长太快。我们的建设速度、治理速度赶不上人口增长速度，很多方面也就打了一个“平手”。我曾经和市政府的有关委办局的负责同志交流的时候，大家感觉这几年挺辛苦，工作力度很大，但是总觉得这些方面的工作没有继续恶化，也没有根本的或者明显好转。(10:15)

周立云：我们一些地区人口短期内聚集所形成的“人口倒挂”现象，流动人口超过户籍人口。我看报告，昌平区回龙观、沙河、北七家等地区“人口倒挂”超过比例5：1的有50多个，超过10：1个有15个。当我们的配套服务和管理跟不上的时候，特别是居住和就业解决不好，就可能产生环境、安全、秩序等很多方面的问题。“人口倒挂”到5：1、10：1，这就是10多年形成的。大量的外来人口聚集到社区，服务能不能跟上，管理能不能跟上，如果跟不上，各种“城市病”问题就会出现。如果差距越大，“城市病”的表现就会越来越严重。市里近几年狠抓城乡结合部的治理，像海淀北坞村、唐家岭等地区，主要是解决这些地区公共服务部配套、管理跟不上的问题。这些地区问题的成因是人多，解决问题就是要疏解人口。(10:20)

周立云：“城市病”表面上看是人口过多造成的，其实深层次看是城市功能太多带来的。进一步来看，人多的背后是功能，北京是全国的政治中心、文化中心，客观地讲，我们又有经济中心、金融中心、科技中心、教育中心、医疗中心等功能，有的功能我们没有说北京是全国什么什么中心，但是实际上是，功能很全。我们初步梳理，近些年来，我们在文件中提出的一些提法，不是一个文件里提的，就有很多这样的提法。包括具有世界影响力的文化中心城市，具有国际影响力的金融中心城市，国际商贸中心、国际一流的旅游中心城市，具有全球影响力的科技创新中心，国际体育中心城市，具有区域和国际影响力的物流中心城市，辐射全球的生产性服务业中心城市，等等，很多，一共有20多个。过去讲，北京这几年发展思路和发展战略上一个比较明显的特点，我们提问题提得多，提中心多，这反映城市的功能很全、很多。功能过于全，必然吸引大量人口流入，人口太多，需求旺盛，一旦需求超过承受能力，在目前北京发展阶段，在消费升级的推动下，又会形成其他的“城市病”。比如交通拥堵问题，限购政策实施之前，北京机动车保有量一直在加快增长，从100万辆到200万辆用了6年，200万到300万辆用了3年零9个月，300万到400万用了2年零7个月，车增长很快。2013年全市净增机动车23.7万辆，2013年机动车保有量总量仍然达到543.7万辆，已经形成了庞大的基数，这对城市交通运行构成很大的压力。2013年底，个人申请购车指标的数量达到181.1万个，而且还在增长。可以看出，购车的需求巨大。现在是540多万辆，如果按照现行的调控政策，按照年均增长4到5万辆小汽车计算，到2020年，全市机动车保有量仍将达到650万辆。(10:26)

 

周立云：我曾经看过一个研究报告，如果按照现在机动车使用的强度，到2020年，如果不考虑道路建设各方面的治理工作，就现状而言，当机动车保有量如果达到650万辆，路面交通的拥堵状况有可能又会回到2010年我们采取限行状况。北京的商品房也好，房屋租金价格也好，都增长很快。2007年公布的新建商品住房的价格每平方米11822元，2013年达到21516每平方米，2007到2013年房价增长很快。房屋租金价格每平方米2007年是34.7元，2013年达到58.3元，涨幅近70%。这对没有住房的家庭来讲，压力是相当大的。(10:28)

周立云：客观地讲，北京的房价高涨，主要是土地资源要素的短缺，土地供给不足，刚性需求与房源不足的矛盾。但是我们深入思考，北京作为首都，由于特殊的城市性质，相对较高的公共服务水平，购房的需求在一定程度上要全部满足，房子敞开卖、敞开供应？能不能找到一个平衡点？我觉得这很难。毕竟土地资源有限，房子不可能敞开供给，敞开卖。敞开卖，就这么一个首都，大家都希望到北京来买房子，没有平衡点。我个人的观点，北京房价问题一定程度上不能用供需平衡来解决。(10:30)

周立云：过去我们或多或少、或重或轻，不敢理直气壮讨论人口调控，北京是全国人民的首都，怎么能够限制人家来呢？我个人认为这是两码事。人口积聚增长，为北京的经济社会发展确实做出了巨大贡献，而且来北京工作的以年轻人居多，这是北京发展当中人口红利的重要来源和组成部分。但是另一方面我们控制人口规模膨胀，还是从城市可持续发展出发来做工作，目的也是要让所有生活在这座城市的感觉到这座城市是宜居的，生活是幸福的。(10:32)

周立云：人口大量涌入，如果解决不好就业、住房、社会秩序、公共安全等方面的问题，就是对所有生活在这座城市的人不负责任。城市发展质量不高，大家感觉不到生活的便利舒适，这是不行的。我们讲“北京欢迎您”，这是充分表达北京精神的一句话。但是要有前提条件和服务基础。讲这句话，我觉得前提条件和基础就是城市要实现可持续发展。前一段时间网上有声音，面对大城市污染问题、房价问题、交通拥堵问题，有的网民发出声音“要逃离北、上、广”，其实反证一个道理，解决不了城市发展中的突出问题，北京没法欢迎您。所以我们要回归理性，最后把城市建设好、管理好、发展好，履行好首都的职责。为每一个来到这个城市生活和工作的人服好务。一直以来，市委市政府经常讲、反复讲，市委市政府担当负责的使命，使每一个来到这个城市工作和生活的感到舒适、便利、幸福，我们调控人口规模就是为了这个。(10:35)

 

周立云：第三个问题，城市发展必须与资源环境相均衡。北京发展的根本性资源就是水，2012年是北京近些年来降水比较多的一年，全年平均降水量705毫米，全市水资源总量39亿立方米，人均水资源量191立方米，是全国平均的11%，这低于国际公认的严重缺水警戒线人均500立方米。我们印象中都认为以色列缺水，2005年我带一个团到以色列培训，待了十几天，跟大家汇报思考工作之前，我看当年的考察报告，报告里写以色列人均水资源量276立方米，北京比以色列还缺水。这是从人均水资源量。近些年北京水资源利用的效率在不断提高，十一五时期全市万人GDP水耗积累下降39.54%，2011年为22.5立方米，2012年是20.5亿立方米，2013年18.66立方米，万人GDP水耗一直在下降，但是这个还无法根本改变北京严重缺水的状况。近些年，全市用水量整体上稳定在36亿立方米左右，而全年水资源总量2010年是23.9亿立方米，2011年是24.7亿立方米，2013年26.2亿立方米。这足以反映水资源方面面临突出的问题。(10:39)

周立云：从土地资源利用来看，现在建设用地总量3468平方公里，开发强度超过21%。如果按照平原地区来看，平原地区的面积6338平方公里，现在建设用地2856平方公里，开发强度达到45%。日本三大都市圈开发强度只有16%，法国巴黎只有21%，所以我们的规划部门在研究建设用地、控制规模时，提出平原地区6338平方公里，今后至少要保留3500平方公里的绿色空间。今后不仅不能再兴建建设用地，而且还要从现在的建设用地拆除还绿等渠道，留一些绿色空间。北京土地资源非常紧缺，未来新增建设用地受到严重的制约。这也是资源环境承载力的表现方式。(10:43)

周立云：讲城市资源环境承载能力，除了主要的水资源、土地资源以外，还可以从自然地理上做一些分析。北京开发强度过多，生态容易受到破坏，一旦破坏，恢复就很难。这个地区和江南那些地方砍树后将山一封，几年就长好了。我们这个地区就不行。一旦破坏，恢复起来很难。还有地形上，北京及其周边地区被称为“北京湾”，三面环山，中间是平原，受季风性气侯的影响。前一段时间，我看过中国科学研究院的研究报告，北京重污染过程，提到去年1月、今年2月的雾霾天气，一开始在刮南风的时候，6小时之内北京地区的PM2.5的浓度从每立方米50微克左右爆发式上升到180微克左右。如果在这个时候南风一停又赶上是“静稳天气”，本地的污染，比如机动车、燃煤的污染又成为污染的主要因素，可以很快地使北京地区PM2.5的浓度从180微克攀升到大于500微克。这反映出资源环境的承载力不足的局面。一个城市发展到这个阶段，我们进行资源环境承载力的评价，建立资源环境承载能力的监测预警机制，特别是对水资源严重短缺的客观实际要有足够的认识。以此来进一步调整发展的规划，疏解城市功能，控制人口规模，加快转变发展方式，调整产业结构，为我们治理“城市病”奠定基础。从资源环境方面来谈，这个城市是可以实现可持续发展的，这是大前提。(10:48)

周立云：第四个问题，治理“城市病”的现实抓手是调整产业结构。“城市病”的根源是人多，与资源环境承载力不相适应。治理“城市病”关键在于落实首都城市战略定位，通过调整产业结构，使产业发展与城市功能相适应，与资源环境的承载能力相适应。北京已经形成服务业主导经济，但目前工业行业中39个大类中，北京有33个大类，还挺全的，且增加值都在1亿元以上。第三产业14个行业门类，北京全部都有。特别是还存在与首都城市战略定位不相符的产业聚集业态。比如说我们有能源利用效率低、资源消耗和污染较大的行业。在产业发展方面，过去认识离开二产，北京三产也走不远。这还是“一亩三分地”的思维方式。产业发展是由相互支撑、相互联系的体系。在市场体制下，一个特大城市的的产业，优势产业的辐射范围可能是区域的，可能是全国的，也可能是全球的。其发展的基础不见得是本地产业才能配套，不见得非得你这个地方什么都搞，什么都要全——其实，不是这样的。大城市优势产业发展到一定程度，辐射范围、服务的范围是区域的，全国的，甚至是全球的。(10:53)

 

周立云：正是从这一开始出发，立足这个认识，我们看到京津冀协同发展意义非常重大。京津冀协同发展符合客观经济规律，大城市往前面越发展，产业结构聚集在空间上的表现是在不断演变的。西方国家大城市的空间结构也是一开始从制造业的东西继续进步，大城市中心原来是制造业中心，后来向组织知识、信息生产、分配传播的中心转变，其影响范围既扩大到他们的直接腹地，又扩大到国际规模的活动。所以北京作为首都，又是环渤海地区的“首位城市”，经济活动和资源要素配置不会就限定在本行政辖区。(10:56)

周立云：另外一方面，区域协同发展也是解决北京城市功能疏解、控制人口、治理“城市病”难题的根本出路。讲一个数据，比如人口问题，2013年40%以上的外来常住人口来自津、冀、鲁、晋、蒙等周边城市，其中来自河北的就占到23.7%。大家想想如果河北发展水平和北京相当，河北发展起来，城镇发展水平、就业机会都挺好，肯定可能有效减轻北京人口相关发展要素积聚的要素。我感觉全市上下经过学习讨论，现在对产业结构调整的认识越来越统一。就是要发展与调整相结合，构建“高精尖”经济结构。具体来讲，城市的发展，要治理“城市病”，最现实的抓手就是调整产业结构。怎么调？无非有这么几个方面。一个是增量方面，发展什么，新增什么产业，强调北京并不是不要发展产业，关键看发展什么产业。目前市里正在研究制定不符合首都战略定位的目录，这个产业目录制定出来以后，对聚人多、占地多、高能耗、高水耗、有污染的产业在北京发展就要受限制。相应对符合首都战略定位的产业，要发挥市场在资源配置上的决定性作用和更好发挥政府作用，促进它做大做强，关键是发展什么样的产业。二要退出一些不适合首都战略定位的产业，这方面主要是存量的调整。今后新发展的产业，按照不符合首都战略定位的产业目录，有人讲负面清单，不符合进不来。存量里还有一些不符合首都战略定位的产业今后就要调整退出或者疏解。退也包括两个方面，一个是就地退出，特别是对不符合国家产业政策，污染性的一些企业，就地退出，就地淘汰，不是转移的问题。污染性产业转移到哪儿都不好，北京不能搞污染搬迁。这些不符合国家产业政策，特别是污染性产业，要就地淘汰。对不适合在北京发展，但是符合河北周边省市发展需要的才能转移。(11:00)

周立云：调整产业结构第三个方面，提升产业发展质量。我们讨论北京城市功能的时候，分为三个层次，一个是首都功能，一个是城市功能，一个是区域功能。首都功能，政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这是首都核心功能，这是要不断强化的。区域功能就是要适度疏解，区域性的物流、区域性的专用市场这一类，有一些要适度疏解。而城市功能是要提升的，什么是城市功能，就是我们直接为这座城市服务，或者城市发展过程中内在的功能，这都是城市功能。比如基础设施、城市运行、水电、气热的供应保障，这也是产业，这也是功能。生活服务业等方面，这都是城市功能。这些是要不断地来提升发展质量的。特别是生活性服务业的品质，衣食住行方面。我们要在调整退出一些低端服务业态的同时支持规模化、品牌化、连锁化的经营，提高生活服务业的发展品质。特别是在安全生产等方面制定统一的规划，挤压小散乱的低端业态的产业。(11:01)

周立云：第五个问题，治理“城市病”要转变城市发展模式。“城市病”的产生由城市规划和建设出现偏差的原因，这就是单中心布局，城市发展“摊大饼”。优质资源过分集中中心城区。近些年来，城市发展“摊大饼”发展的格局没有改变，特别是城乡结合部拓展的范围比较广。城市结合部近邻城市中心区，不需要大规模的基础设施建设，还可以利用中心城区公共资源和社会资源，所以发展动力很强，有客观因素在里面。所以这个地方成为北京城市发展中人口增长最快，城乡建设蔓延迅速，发展矛盾突出、环境污染严重、违法建设也最多。有一个材料，全市近500万外来人口，450平方公里集体建设用地和近50%的违法建设集中在这个区域。城市结构模式或者布局形态是现代城市规划学在不断探讨的重要课题，从单中心集中城市结构过渡到中心敞开式城市结构，是大城市发展的趋势。控制城市“摊大饼”方式发展，主要目的就是建设新城或者副中心。英国1946年通过新城法后，到20世纪50年代末在伦敦中心50公里的半径范围内组成了8个被称为伦敦新城的卫星城。20实际60年代中期大伦敦发展规划编制以后，要在更大的范围内解决伦敦及周边地区经济、人口和城市合理均衡的发展问题。这是从20世纪60年代开始，以大伦敦中心为核心，形成伦敦、伯明瀚、曼彻斯特等城市。日本也同样，在内部建了“7大副都心”，在外面建设“3大副都心”。从大城市发展过程中看，建设新城和卫星城。北京城市规划建设实际上这些年来也借鉴这个经验。1992年城市规划提出的原则就是分散集团式的布局，提出市区是由中心地区和环绕其周围的10个边缘集团组成。(11:07)

 

周立云：2005年，现在这一版城市总体规划更是进一步提出“两轴两带多中心”的城市空间格局。通州也是副中心一个重要组成部分，通州后来在城市整体规划实施过程中，进一步上升到城市副中心地位。(11:08) 周立云：所以，这些年来，前一段市规划委组织开展了现行这版规划实施情况的评估，关于空间

结构的评估，评估的结论认为，这10年来，按照城市总体规划确定“两轴两带多中心”的结构，城市空间战略性调整有序开展，新城发展、小城镇和新农村建设协调推进，初步形成了内外联动、南北均衡，城乡一体发展的新格局。最后还有一句话，城市“摊大饼”式蔓延没有得到有效遏制，人口和功能单中心过多聚集的状况没有更好地改善。这是对城市总体规划实施情况10年评估的结论的提出。要彻底改变单中心“摊大饼”式的发展，借鉴国外城市经验，我自己思考很重要的有3个方面。(11:10)

周立云：一是要立法，怎么样不让它“摊大饼”，这要立法，增强规划编制和实施的刚性。日本先后颁布了《首都圈街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》、《首都圈近郊绿地保护法》等。立法后，规划的刚性地位就提升了。伦敦城市规划实施过程中，英国议会先后颁布了《新城法》等多部法律。韩国针对首尔出现规模膨胀的现象，1964年和1970年先后出台了《大城市防治对策》和《关于抑制首都圈人口过渡集中基本方针》；特别是1976年修改了《地方税法》，规定在首都圈新建后的改建工厂将以5倍的高额收取登记税、所得税和财产税。二是新城和卫星城要有产业发展支撑，要有良好的公共服务和生活居住条件。要控制地方区域的发展，但是新发展的地方，无论叫做卫星城、新城也好，本身的发展也要有产业，要有良好的基础设施和公共服务。伦敦新城建设提出的目标有一个口号：既能生活又能工作，内部平衡和自给自足。东京副都中心的建设也有很多借鉴的经验。有很多人去过日本的新宿，新宿是副都中心，那里办公、购买、休闲、观光功能都全的，1965年开始建设，那里集中很多资源。现在，新宿也成为一个繁华地区，在全世界都得到认可。三是新城建设、副中心建设有一个基础条件，在大城市都市圈范围内要有完善的交通设施，这个表现最突出的也是东京，东京依靠轨道交通引导副中心的发展，修建环市心的铁路，将市中心关联起来，再以副中心为起点，修建众多轻轨线，更大区域基础设施条件非常好。所以卫星城、新城才能发展起来。(11:18)

周立云：破解“城市病”要转变城市发展模式。这么多年，与这个有关系，国外提出一个“精明增长”的理念，立足城市存量空间，减少盲目扩张，废弃污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本，城市建设相对集中、空间紧促，符合用地功能等等。本身是高效、节约、紧促的城市发展模式，不是“摊大饼”，也不是把范围搞得很宽，用地很粗放。最直接的目标就是要控制城市的脉络。我们治理“城市病”还是要从转变城市发展的模式做很多工作。市委市政府贯彻总书记重要讲话和中央城镇工作化精神正在组织城市总体规划修改工作，修改后的规划总体上至少从空间上、从土地利用规模上讲，是“瘦身”的规划，所以这项工作对今后调整优化城乡空间布局，划定城市开发边界和生态红线，控制城市发展强度和中心城区优质公共组织过多聚集，这个工作都在修改范围考虑得，还要促进京津冀协同发展和城乡一体化发展。(11:20)

 

周立云：第六个问题，治理“城市病”要创新体制机制。“城市病”的产生与城市管理水平不高有关，但更多的是有更深层次的制约因素所致。比如干部的政绩考核体系、财税体制、土地管理制度规划体制等等。在基层工作的同志工作很辛苦，大家也很了解这方面的情况。比如，指标考核体制以及企业税收为主要来源的税制结构，使得各个方面发展的欲望很强烈，吸引产业项目落地，有体制机制方面的原因。要创新体制机制方面的也很多，一是考核评价机制。这方面的工作市里也正在做，比如今年提出的区县差异化发展考核评价指标体系中，就只考虑人口调控、发展质量、资源环境三大类，而且在发展质量考核中，首都功能核心区，不考核固定资产投资指标，生态涵养发展区不考核地区生产总数，也不考核固定资产指标。这个能够发挥很好的引导作用，引导区县落实区县功能定位，实现差异化发展。(11:21)

周立云：二是资源要素价格形成机制和配置机制。价格改革对治理“城市病”也是有重要意义的。比如用水，北京水资源严重短缺，水的问题，价格调了以后，还是立竿见影，会有成效的，而且另外一方面，用水多了，排污也多。1亿立方米水要产生0.7亿立方米的排放，价格的调整对促进资源节约利用、保护环境有非常重要的作用。今年主要是居民阶梯水价和交通票价改革，阶梯水价已经推出来了，5月1日开始实施。价格改革任务比较重，今后还要在实践中进一步完善。如果利用价格杠杆减少机动车的使用，控制机动车的使用强度，这个还可以进一步深入讨论。伦敦就提出，为拥堵买单的计划就是增收“拥堵费”，为此在伦敦中心区的流量减少了10—30%。今后是不是借鉴这些经验，在严控机动车总量，加快老旧机动车淘汰，推广新能源汽车，提高油品质量之外，可以考虑研究中心城区停车收费标准，甚至收取低排放区交通“拥堵费”。(11:24)

周立云：三是投融资体制改革。各方面都需要加大投入，这个投入光靠政府投入远远不够，需要发挥市场配置资源的作用，这方面要改革。我们有一个统计，到2017年，全市在交通、水务、大气治理、垃圾处理、园林绿化等资金需求量1.2万亿左右，光靠政府投入这点钱是不够的。需要加大投融资体制改革，发挥政府资金对社会的引导作用，吸引更多的社会资本积极进入，共同参与。(11:24)

周立云：四是调整转移支付制度。促进各个区落实区县功能定位实现差异化发展，要通过完善转移支付制度有效解决结构雷同、同质竞争的问题。

五是完善规划实施机制。进一步改革规划管理方式，强化规划的权威性、严肃性，避免出现规划随意更改的现象。(11:26)

周立云：六是建设法治城市机制体制。“城市病”有深刻的社会原因，主要是市场主体的外部性，解决这个问题，法是最重要的解决之道。今年年初，市人大会讨论通过《北京市大气污染防治条例》，那是治理大气污染重要的法律支撑。今年市里还将审议通过基本住房保障条例，立了法以后，用法律的形式确定各个政府的保障职责，这对解决住房问题会有很大的促进作用。很多同志都在基层工作，深切地感受到我们在解决违法建设、非法经营、环境脏乱等很多问题方面，我们在落实以房管人，提高精细化管理方面，都面临一些法规还不完善，有的法规有，但是有些条例不适应，需要修改，有的需要新制定法规，有一些措施法规规定的措施针对性还不强，迫切还需加强立法。有了法以后还要做好有法必依，违法必究，让违法者无利可得。最近审议通过的环境保护法，评论称之为史上最严厉的环保法，也就是对污染者加大了处罚力度。(11:27)

 

周立云：这是我报告的6个方面的问题，最后一个问题关于治理“城市病”创新体制机制就是点点题。不足之处，不对的地方请大家批评指正。(11:28)

主持人：刚才周立云主任给我们从日常生活中关心的人口、交通、空气污染等方面介绍了首都北京在城市发展方面面临的诸多问题，从“城市病”是大城市一定发展阶段的通病，治理“城市病”要控制人口，城市发展与环境资源相均衡，治理“城市病”的现实抓手是调整产业结构，治理“城市病”要转变城市发展模式、治理“城市病”要创新体制机制等6个方面，对治理“城市病”做了详细的讲解，内容丰富，资料详实，对我们建设北京市副中心，科学规划、合理设计城市可持续发展的体制机制具有很好的指导意义。(11:29)

主持人：下面进入交流互动环节，大家可以就自己关心或者本地区、本部门所关心的有关问题，可以问问周主任。(11:30) 北京微博发布：网友有一些问题想问您，他说政府一直在治理空气污染，但长期没有明显缓解，现在距离2017年的目标还有很大差距，政府出台的措施什么时候才能见效？能不能完成既定目标？谢谢。(11:30)

周立云：北京治理大气污染这些年来一直持续做工作，力度都很大。从我们在机关工作的同志来讲，感谢网民朋友的关切。一个是，我们从2008年开始，先后实施16个阶段的治理大气污染措施，我们见到明显成效，北京的空气质量15年改善，那个阶段是治理PM10。2013年二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物的浓度比1998分别下降77.8和24.3%和13%。可吸入颗粒物浓度是PM10。近几年提出84项治理任务，经过1年的努力，去年治理大气污染也取得了一定成效。2013-2014采暖季空气当中二氧化硫下降10.6%，二氧化氮下降10.9%，PM2.5下降10.7%，这表明还是见到明显的成效了。现在治理大气污染的任务还比较繁重，工作的压力还比较大，到2017年要实现PM2.5的浓度下降25%左右，这个任务非常艰巨。从我的工作来讲，我认为现在市里治理大气污染工作力度在逐步加大，政府投资今后几年还要进一步聚焦到大气污染治理上，其他一些投资如果能够适当往后延一点，要为治理大气污染腾出空间。另外，今年有一些措施也在不断地推进，比如说燃气热电厂的建设、中心城区煤改电工作、农村地区散煤治理，去年完成了80多万吨，今年提出目标是120万吨，力度非常大。我们经过努力，到2017年的目标是能够实现的。当然治理大气污染大家要充满信心。(11:33)

提问：刚才您在汇报中提到调控人口，目前调控人口方面有没有什么目标？在调控人口之后对外地人进京的发展有没有什么限制？谢谢。(11:34)

 

周立云：调控人口有目标，城市总体规划确定的人口调控目标，到2020年是1800万人，但这些年我们发展速度太快了，提前10年实现人均GDP1万美元，相对人口增长速度也很快，早已经超过城市规划确定的目标，去年年底2114.8万人。市里市委市政府都在研究，根据北京的资源环境承载力，特别是水资源的承载能力，研究人口调控的目标。去年人代会上通过的《政府工作报告》也提出加强人口规模调控的力度，明确要把常住人口增速降下来的年度目标。关于调控人口，跟大家汇报学习体会的时候，我也提到，调控人口与限制外地人来京发展就业实际上是两个概念，角度不一样。我们调控人口规模就是为了使城市得到可持续发展，解决目前发展当中集中表现出来的各种“城市病”，包括住房困难问题、交通拥堵问题、大气污染问题。我们通过调整，落实首都城市战略定位，调整产业结构来优化人口的结构。今后，北京还要继续加强人才服务工作，人口的增长为北京的发展做了贡献，北京还是缺少人才。从控制人口规模来讲，我们讲是为了城市可持续发展。今后阶段，城市可持续发展水平提高了，产业结构得到优化了，特别是京津冀协同发展的水平提高了，整个城市发展的机会可能就会更好，发展的机会更多、更好，到北京就业工作的人也可能得到更多更好的发展机会。(11:36)

千龙网：北京治理城市发展过程中，各项举措有可能影响当地区域经济的发展，在当前经济下行压力较大的背景下，北京市政府工作主要的任务是稳增长，还是治理“城市病”？(11:37)

周立云：我们在调整经济结构、发展经济转变方式过程中，可能会对经济增长速度有一定影响。因为我们治理“城市病”也有很多工作要做，这些工作也都牵扯到投资消费的问题。北京在解决交拥堵、垃圾处理的过程中，也是扩大内需的有利方面，能够支撑经济的增长。特别是在我们解决“城市病”的过程中，能够培育新的经济增长点，比如环保产业，这个问题非常好，我们客观地去对待，也不要过度看重治理“城市病”就会影响经济增长速度，有一定影响是有可能的，也可能在合理承受的范围内。但更多的治理“城市病”的过程是我们转变发展方式、调整经济结构过程，最后的结果不仅是为经济增长赢得更大的空间，为提升经济增长的质量创造良好的条件，而且在治理“城市病”的过程中，本身能产生极强的增长经济增长的力量，培育新的经济增长点。(11:40)

主持人：由于时间关系，交流互动环节就到此结束。刚才周主任就大家问的问题进行了认真解答，通州作为城市副中心，承担重要的职能和任务，合理规划副中心，既需要各个政府部门各司其职，也需要公众身体力行，在明确任务的基础上 ，提升城市管理水平，创新体制机制，破解大城市病，发挥各方面优势，把各种问题治理好。相信我们在市委市政府的领导下，北京城市副中心会越建越好。最后让我们再一次以热烈的掌声感谢周主任。今天的报告会就到这里。

(11:41)

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2014/0509/768441.shtml