【案例】重修订环境保护法，筑最严实的防火墙

 

【网络舆情】

【事件介绍】

 

十二届全国人大八次会议闭幕通过新修订的环保法

十二届全国人大八次会议4月24日闭幕，会议出席160人，符合法定人数，会议以151条赞成、3票反对、6票弃权表决通过了新修订的环境保护法。

会议分别表决通过了全国人大常委会关于刑法第三十条、第一百五十八条、第一百五十九、第二百六十六条、第三百四十一条、第三百一十二条的解释，分别表决通过了全国人大常委会关于《刑事诉讼法》第七十九条第三款、第二百七十一条第二款、第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款的解释，会议还表决通过了其他决定、报告和任免案。

新环保法明年1月起施行对污染企业罚款上不封顶

4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法》修订草案。新环保法将于2015年1月1日起施行。其中，首次将生态保护红线写入法律。新环保法还着手加大惩罚力度，对污染企业按日连续计罚，罚款将上不封顶。

新环保法规定了环境公益诉讼设计按日计罚制度

环境保护法24日四审高票获通过，对此全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，全国人大对这部法律的修改是高度重视的，对环保的一些基本制度作出了规定。规定了环境公益诉讼，针对违法成本低、守法成本高的问题，又设计了按日计罚。

信春鹰强调，本次修改环保法还对环保的一些基本制度作出了规定，比如从环境规划、环境标准、环境监测、环评、环境经济政策、总量控制、生态补偿、排污收费、排污许可，特别是根据公众意见，又规定了环境公益诉讼，针对违法成本低、守法成本高的问题，又设计了按日计罚。

谈到和其他法律的关系，信春鹰认为，这个领域的法律有很多，比如水、大气等专门的领域法律和现在的这部环保法，既有联系又有分工。联系就是，环保法作为一个基础性的法律，规定了基本的制度。那些单行的法律是针对不同领域的具体情况作具体制度。本法修订以后，其他法律和这部法律不一致的，就适用本法，这部法律没有规定的，就适用那些单行法。我国环保类法律的修改应该会逐步地都提上日程，环保法起到了引领作用。

新环保法增加环境污染公共监测预警机制应对雾霾

国家环境保护部法规司副司长别涛表示，新环保法增加了环境污染公共监测预警的机制，要求各级人民政府在环境受到污染，可能影响到公共健康和环境安全的时候，应当及时公布预警信息。国家环境保护部法规司副司长别涛表示，新环保法增加了环境污染公共监测预警的机制，要求各级人民政府在环境受到污染，可能影响到公共健康和环境安全的时候，应当及时公布预警信息。

环境污染公共监测预警机制的责任主体根据法律规定属于各级人民政府，对各级政府提了四方面的要求。第一，各级人民政府及其有关的部门、企业事业单位都应当依照国家突发事件应对法的规定，做好突发事件的风险控制、应急准备、应急的处置和事后恢复的工作。第二，要求各级政府、企业事业单位应当建立环境污染的公共监测预警预案。第三，在环境受到污染，可能影响到公共健康和环境安全的时候，应当及时公布预警信息。第四，应当及时启动应急措施，并组织实施，推动环境公共污染危险的减缓。

 

专家解读“环保新法”六大亮点：监管手段有查封等硬招

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文24日接受专访时表示，这次修订的《环保法》应该说是全世界最好的《环保法》之一，吸收了全世界各国环境保护的经验，采取了一些很严格的措施，监管手段出了硬招，比如说查封、扣押全有了，对于不认真履行法律职责的官员，特别是市长、副市长、县长、副县长，可以采取引咎辞职的制度。

常纪文说，这次修订的《环保法》的亮点在于：

第一，立法理念有创新。比如里面提出了生态文明，围绕生态文明进行制度建设，围绕生态文明采取一些硬的措施，考核机制，采用环境信用制度，法律责任很严格等等，原则制定好之后，原则、体制、机制、制度基本都是比较顺畅的。执法理念有创新。相比1989年《环保法》理念有新的突破，1989年的《环保法》还是经济优先，促进经济发展，这次《环保法》通过的，立法方面好得多。

第二，技术手段加强了。老的《环保法》在科技、教育培训方面一句话就带过了，这次刚刚通过的《环保法》，在经济投资、教育、科技等方面，比如加强环境风险调查，比如中共党中央进行的基础研究，包括环境的风险评估，评估之后有利于环境标准的出台，这是第二个技术手段加强了，包括环境信息建设。

第三，监管模式开始转型。传统的环境保护以1989年《环保法》为典型，它的环境监管是以点源为基准，一个个企业去监管，现在25年过去了，我们现在的环境污染是区域性、流域性的，包括农村的面源污染。《环保法》修改，产生了一些流域、区域的调整方法，比如对农业的面源污染，比如屠宰、养殖，它要求屠宰场、养殖场的选择必须符合有关规定，因为它容易产生面源污染，包括农村农药化肥施用也有选择和规定，大气雾霾，水流域污染专门做出了规定，水和大气的联防联控机制，对节约水进行了专门的调整。

此外，引入了许可管理，《水污染防治法》里有，许可证应该是综合性的许可证，包括水、大气、固体、噪声等等。《环保法》作为基础性的法律，这次在全国人大定调是基础性的法律，对许可管理做出了综合性的规定，并且现在强调，因为现在企业整个经营成本总体是比较高的，我在地方政府当了三年半的副局长，对此深有体会，比如有的企业开张要做影响评价和三同时，比如有环境影响评价，安全的，消防生产的，职业卫生的，水土流失的等等，加起来有六七个预评价。

第四，监管手段出硬招，比如说查封、扣押全有了，我深刻地体会到监管部门没有执法硬招的时候遇到的尴尬境地。我曾经在北京市安监局当副局长的时候，晚上带队执法，有一个地方出现违法作业的情况，因为我们没有查封扣押权，没有对它进行处罚，第二次违法的时候北京电视台把它拍出来，北京新闻里放了，第三次抓住的时候他不但不感到羞愧，还对我们表示感谢，说感谢你让我们上了电视，我们出名了。因为没有查封扣押权，像水污染防治法2008年修订的时候有个拆除权，此次《环境保护法》对违法排污这些设备，规定了可以掌控可以查收，这些措施有利于查封违法行为。

还有行政代执行，如果让你治理污染你不治理的，我找人给你治理，费用你承担，这种硬招是比较多的。对于那些环境违法的企业，我们可以采取综合性调控手段，比如你是个超标排污企业，国土部门审批的时候不给你土地，你想扩大规模不给你，你的产品想出口不给你配额，你想上市不给你上市，你已经上市了，你想融资不给你，比如不给你供水，不给你供电，措施是非常强的，有利于企业开展绿色生产和清洁生产。

第五，监督和参与体现环境民主的原则。这次《环保法》修订有个很重大的特点，原来是分为准则、环境保护监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害，还有法律责任，负责，总共六章，这次修改为七章，法律责任之前专门设立了一章是信息公开和公众参与，专门让老百姓去参与环境保护，监督环境保护工作。

《环保法》真正设立信息公开和公众参与，信息公开和公众参与就是为了保护公民的参与环境保护权，我们已经有了一定实际意义上的参与环境权了，比如公民可以提起公益诉讼，这也是环境权有序保障的形式，所以民主性是很强的。

这次有很重大的创新，让政府接受人大的监督，政府不仅接受NGO的监督还接受人大的监督，一年一次到两次，到人大或常委会汇报环境保护工作，人大可以进行批评，所以民主参与和民主监督的色彩是很厉害的。

第六，法律责任超严厉。很多是非常严厉的，比如拘留，行政拘留是四种情况，没有环境保护评价就要拘留，你投排污染物拘留，你如果伪造、造假也要拘留，包括瞒报、谎报数据也采取拘留的形式。

 

“史上最严环保法”乃遏制污染“撒手锏”

“史上最严环保法”的施行，无疑是老百姓的“福音”。这一次，公众欣慰地看到，“生态保护红线”正式写入法律条文当中，通过加大对污染行为的惩罚力度，既督促广大企业要牢记社会责任，真正将生态环境保护工作视为不敢触碰的“高压线”，同时，这也为各级政府以及监管体系更好地保护生态环境提供了法律依据。按理说，在推进经济社会发展的进程中，广大企业要想投入运营，必须要先好过“环保关”，而且，在日常生产当中，也必须坚决避免恶意排污等问题的发生。

然而，近些年来，由于一些地方政府盲目追求经济发展，为一些高污染、高耗能的问题企业大开“绿灯”，有些企业尽管环保工作尚未达标，却可以正常的投入生产运营。与此同时，面对企业存在的污染问题，相关监管部门也不能从源头上加以治理，他们或是在收取了“好处费”之后便听之任之，或是习惯于“以罚代管”，在收缴所谓的“环保罚款”之后，污染问题仍然“一如既往”。

对于很多企业来说，如果切实完善企业的环保实施，从而避免环境污染问题，企业往往要投入大笔成本。相比之下，无论是不择手段贿赂地方官员，还是为环保执法人员递上“好处费”，甚或接受“环保罚款”，其付出的代价往往要小得多。在这样的情况下，很多企业便对环境保护重视不力，这也导致近些年来恶意排污问题的疯狂上演。

另外，近些年来，各级政府都在大力鼓励全民创业。如果要求很多“微小”企业必须过好“环保关”，那么，对于很多刚刚走上创业之路，资金捉襟见衬的创业者来说，那么，他们的创业愿望可能会就此而“夭折”。在这样的情况下，如果地方政府能够在给予创业者政策扶持、金融服务的同时，再给予他们一定的环保助力，不仅能够引导广大企业恪守环保理念，也有助于营造良好的自然环境。

而这样的问题，也是很多地方政府亟待弥补的重要功课。此外，以往，由于缺乏严密的法律体系作支撑，在对污染企业处罚过程中，往往存在着力度不大的问题。企业在恶意排污的过程中，可能收获了上千万甚至上亿元的回报，但他们为此接受的环保罚款可能只有几万元或十几万元，在如此轻描淡写式的处罚，也往往难以让污染企业引起高度重视。

如今，在全社会大力倡导环境保护以及不断推进社会法治文明的进程中，公众欣慰地看到新环保法的出台，新环保法中十分鲜明地体现出加大对污染企业的惩罚力度，甚至提出“上不封顶”这样的条文，相信，这样的制度必将会对广大企业起到严厉的约束效果。当然，在制定严格制度的同时，也希望各级政府以及相关部门能够不折不扣地将相应制度宣传好、落实好、执行到位！

强势环保法更需铁腕执行力

此次修订案打破了法律修改草案一般经全国人大常委会三次审议后表决的惯例，进行了四次审议，持续近三年时间，经过两次公开征求意见，足见这次修法不是“小修小补”，而是“大修大改”。新环保法以立法形式规定了更严格的法律条款和执法手段，堪称一部最过硬、最强势的环保基本法。

允许对部分违法行为采取行政拘留措施；对责令改正而不改正的行为按日计罚且上不封顶；对履职缺位和不到位的官员要求引咎辞职；建立环境信用制度……一系列具有很强“杀伤力”的规定，让人们对新环保法充满殷切期待；同时，正因为这些规定具有很强的“杀伤力”，人们又难免担心，它们能否得到不折不扣的严格执行，实践中的“执行难”该如何破解，等等。

长期以来，污染治理一直存在“违法成本低、守法成本高”的体制性痼疾。近些年，关于环境违法成本畸低的案例层出不穷，如沱江污染事故造成数亿元损失，肇事企业仅被处以罚款100万元。另据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰介绍，一个10万千瓦的发电机组，每天的环保成本大概是五六十万元，如果不开环保设备就等着罚款1万元，运行环保设备比违法罚款每年要多支出上亿元。本来，《刑法》有重大环境污染事故罪，但因污染环境被追刑事责任的寥寥无几。新环保法大幅提高了环境违法成本，相当于降低了环境守法的成本，有利于以强有力的法律手段，引导企业、单位在环境守法与环境违法之间做出理性选择。

新环保法从法律制度上奠定了对污染行为的处罚基础，并赋予了环保部门更大的权力，包括查封、扣押相关设备，行政拘留，罚款上不封顶，区域限批等。环保部门能不能有效运用这些权力，这些权力能不能对污染企业、单位产生巨大的威慑，并不完全取决于环保部门是否有“动真格”的决心和胆量，更取决于各级公权机关是否真正形成了保护环境的共识。环保部门依法对污染企业、单位进行处罚，不但会让污染企业、单位伤筋动骨甚至倾家荡产，而且会触及这些企业、单位背后相关部门、群体的实际利益，环保执法不只是环保部门与污染企业、单位的较量，有时更是环保部门与相关部门、群体之间的较量。这种情况下，单靠环保部门一家无私无畏铁腕执法是不够的，还需要各级政府、人大机关、司法机关等权力部门共同发力，从行政、立法、司法层面为环保执法提供坚实的保障。

 

新环保法确立了环境公益诉讼制度，诉讼主体由此前民政局登记下的十几家增加到300多家，包括所有在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织。此前在环保修法确立环境公益诉讼的讨论中，人们更多谈及的是针对一般民事主体发起的环境公益诉讼，认为环境公益诉讼如果更容易发起并得到司法机关的支持，将对污染企业、单位产生巨大的制裁制约作用。其实，环境公益诉讼的对象还包括国家行政机关，如果公民和社会组织认为地方政府、环保部门或其他职能部门未能履行法定环保职责，构成对环境公共利益损害的不当行政行为，就有权将地方政府、职能部门或其他职能部门告上法庭，要求其依法履职、追究有关人员责任并承担赔偿补偿责任。作为公众参与的重要渠道，环境公益诉讼有如一把“达摩克利斯之剑”，不但有关企业、单位一不小心就将成为被告，地方政府及职能部门也面临着巨大的现实压力，这种压力将转化为严格执法、强化监管的动力，进一步夯实、完善环保责任链条，督促各领域、各环节切实履行环保职责。

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，一部最过硬、最强势的环保法，必须得到最坚决、最铁腕的执行。多年前环保总局发起的几次“环保风暴”，让公众至今仍念念不忘记忆犹新。现在环保法新修通过，各级政府、环保部门必须好风借力，“铁腕治污”加“铁规治污”，以大刀阔斧的作为再现当年的霹雳风暴，才能唤回蓝天白云、青山绿水的美好景象。

【启示与思考】

几经反复的新环保法，终于表决通过。这是近年来环境保护领域最为严实的一道防火墙。它以立法的形式，首次将生态保护红线写入法律，要求促进清洁生产和资源循环利用，在重点区域、流域联合防治中实行统一标准，建立环境污染公共预警机制。透过这些亮点，人们从不同视角审视新修改通过的《环境保护法》的重大意义。

首先，新法既是一部具有基础性地位的法律，也是一部适用性很强的法律。例如，新法对既往的环境规划、环境标准、环境监测、环评、环境经济政策、总量控制、生态补偿、排污收费、排污许可等管理制度做了切合实际的修改，并且特别注重规定与之相应的法律责任条款，针对不同违法行为设立了行政强制措施、按日连续处罚措施与治安管理处罚措施等规定。这些不仅可以独立适用，对单项环保法律的“立改废”也有重要指导意义，对有关行政法、民法和刑法在环保领域的适用也具有统和作用，同时，对地方环境立法给予了相应授权并留有余地。

其次，新法既规范约束政府环境行为，也强化了环境监督管理的职权。新法宣示了“经济社会发展与环境保护相协调”的环境优先思想，进一步强化了政府特别是政府决策主要领导人对环境质量的责任。在给环境监管部门赋予更大执法权力的同时，也相应规定了环境监管失职行为的制裁措施，以及环境信息公开和接受社会监督的义务。比如，对于公众关注的雾霾天气，新法实施后，一方面环保部门必须向社会公布对污染源的监测结果；另一方面如果环保部门在收到公民举报投诉后未予处理的，也要承担相应的行政责任。再如，以往一些地方政府为了应对考核与评比，经常会要求环保部门修改环境监测数据。为此，新法规定对监测数据予以造假的行为将施以行政制裁。

最后，新法科学地借鉴了各国立法成功经验，是一部权责相一致的法律。与以往的环境立法相比，新法明显加大了对环境违法行为的处罚力度，这使得新法摆脱了政策法的痕迹，成为一部操作性很强的实施法。例如，对按日连续处罚以及对处罚额度，授权环境执法部门可以按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行，加大了对环境违法行为的制裁力度。再如，虽然2012年修改的《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼条款，但对于环保组织提起的公益诉讼，一些地方法院仍然不予受理。而新法则规定，符合法律规定的社会组织有权提起环境公益诉讼。如果人民法院仍然不受理的，社会组织可以向人大提请立法监督或者提请检察机关予以司法监督。

需要强调的是，徒法不足以自行。距离新法的生效施行还有半年多的时间，国务院各部门特别是环保部门应当尽快做好相应的法规规章和标准的清理工作，适时确立与新法配套的执法规范及其标准制度。政府、企业、公众都应当认真领会新法精神，并为法律实施做好准备。相信伴随生态文明制度建设和社会主义法治建设的不断深化，中国的环境法治一定会实现，中国的环境质量也一定会逐步好转起来。

总之，全国人大常委会通过的《环境保护法》修订草案，宣示了“经济社会发展与环境保护相协调”的环境优先思想，实现了从“政策法”到“实施法”的转变，是中国环境立法史上的又一重要里程碑。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0513/768480.shtml