郭春丽：我国改革发展的趋势和未来的政策走向

 

       

                               郭春丽 国家发改委经济学所研究员

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大家下午好!很高兴有机会来这里和大家一起交流一下2014年的政府工作报告。今年的政府工作报告和往年一样，都是三个部分。有对去年的工作总结，有对今年工作的总体部署安排，还有对今年重点工作的安排。第一部分关于工作总结，和往年最大的不同是把改革放在了很重要的位置。第一条就是深化改革，激发市场活力和内生动力。这跟往年都是不一样的。往年的政府工作报告主要是讲调控取得了什么样的成效。对2014年工作重点的部署，以往都是把改革放在最后，以前改革是作为一种保障提出来的，今年把推动重要领域的改革取得新突破放在第一位。我们可以看出来，改革在今年的政府工作报告中被赋予了非常重要的位置。现在我们简单把报告的主要内容给大家解读一下。

一、2013年中国经济运行情况

对2013年工作总结，主要是讲经济运行比较好，完成了我们的经济增长目标和CPI（物价控制指标），居民的收入和经济效益都是稳步提高的。那么经济结构调整取得了很好的成效，主要是粮食生产在我们国家十连增，有10年都是连续增长的。我们服务业增加值达到46%多，首次超过了第二产业，超过了工业，这是非常可喜的进步。李克强总理把我们去年各项指标运行非常好，归结为五个方面。

第一，因为我们着力深化改革，有效地激发了市场的活力和内生动力。总理讲，主要是放开了市场这只看不见的手，用好了政治这只看得见的手。去年主要是把简政放权转变政府职能放在第一位，总共分批取消和下放了416项行政审批事项，推动了工商登记制度改革。各地也都跟着中央走，就是简化行政审批事项。另外，营改增的试点，取消和免征了各种行政性事业收费348项。这些改革为企业减负一共1500多亿。这些都给市场松了绑，给企业增了利。全国新增企业增长了27.6%，民间投资比重上升很高，民间投资超过了政府投资。另外，还放开了贷款利率控制，启动了不动产统一登记制度。这些都有效地激发了市场的活力、发展动力和社会创造力。我着重解释一下咱们去年做的很重要的一条，可能大家都有感受，就是简政放权，简化审批行政制度改革。

我们国家的改革，从1978年以来，经济体制改革推的相对快一点，行政管理体制改革，政府这方面的改革相对慢一点。这届政府上来以后，首先把行政管理体制改革作为改革的重点，行政管理体制改革的重点是转变政府的职能。去年以行政审批和工商登记制度改革为重点进行了简政放权，主要是减少了投资项目审批、生产经营活动审批事项和行政性事业收费，还有一些资质和资格的许可，还有工商登记制度。行政放权去年一共进行了五批，分批分项的往下下放，下放的行政事项主要涉及到经济领域的投资、生产经营活动、交通、能源、文化、教育、旅游等领域。中央往地方放了这么多权，应该说涉及到方方面面了。那么地方政府积极探索行政审批方式的改革，首先是一种并联审批，2010年、2011年在广州实行并联审批，现在开始在各地推广了。除了并联审批，还有一审一核，就是审的时候就得核准，是行还是不行，就是在行政服务中心集中办公的时候要确定。这是行政审批。     关于工商登记制度改革有五大方面的突出特点。第一个亮点，注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。我想我们在基层工作应该感触很深，注册登记办一个企业，工商部门以前需要验资的，企业执照上有多少注册资本，银行账户上就必须有这个数目，然后才能给登记，才能办手续。现在是认缴制，注册登记不需要验资，工商部门只需要登记这个公司的注册资本总额是多少，不验收银行是不是有这个帐户，也不再收取验资的证明文件了。第二个亮点，先证后照改为先照后证。以前要办营业执照的话，首先要到行政主管部门去领行政许可证，然后再到工商部门审办营业执照。在等待过程中，是不能开展前期准备工作的，现在改为先照后证，就是创业者办企业，只要到工商登记部门领取营业执照后就可以从事一般性的生产经营活动了。如果从事一些需要许可的特殊生产经营活动，再向主管部门申请审批，在等待期间可以着手开展一些前期的筹备工作。第三个亮点，降低了工商注册的门槛。取消了以前关于有限责任公司最低注册资本3万元，一人有限责任公司最低注册资本10万元，还有股份有限公司最低注册资本500万元的限制。门槛降低了。第四个亮点，个体工商户的验照制度改为年度报告制度。以后都是年度报告，有个集中统一的平台，各个企业把年度情况挂在网上等待抽查，也接受公众的监督，这就减轻了很多企业的负担。第五个亮点，放宽了市场主体。一个企业可以有多个办公地址，可以注册多个地址，一个地址可以有多个企业同时在这里办公，照顾特别小的企业。

 

第二，创新宏观调控思路和方式，确保经济处于合理运行空间。去年上半年外媒一直讨论我们有可能要硬着陆，去年一度我们的财政收入出现负增长，整个金融市场也比较乱，同业拆借利率也比较高，国际上对我们能否保持高速增长持有疑义。去年我们实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，没有超发货币，而是通过从生产端促进有效供给的角度来沉着应对，使整个市场很平稳，我们的经济增长还是处于很稳定的区间。 另外，在保持总量稳定的同时，也积极盘活了存量，主要是优化了财政的支出结构。

第三，注重调整经济结构，提高发展质量。主要还是服务业的发展，还有战略性新兴产业的发展，也很注重化解我们的过剩产能。我们去年创新驱动发展取得一定成绩，全社会研发支出占国内生产总值超过2%。这是什么概念？在全世界居于第三位。我们的研发投入占国内生产总值，在2006年的时候仅仅是1.42%，以后每年以20%的速度增长，现在超过2%了，处于第三位，我们还是很注重创新的。

第四，切实保障和改善民生，促进社会公平正义。从养老保险、社会救助、低保、保障性住房、教育、医疗等方面，大家感触肯定比较深。我们城乡低保的标准提高了，企业退休人员的养老金也提高了，偏远地区农村教育设施的改善和教师工资的提高都明显了。再一个城乡居民基本医疗保险，财政补助的标准已经增加到280元。这是什么概念？2008年的政府工作报告当时说要尽快在全国全部推行新农合，用两年的时间将中央和地方财政筹资标准每人50元提高到100元，刚过去五六年已经提高到280元了，说明我们政府在民生方面的投入还是很大的。这几年确实在这些方面做了很多文章，让大家共享改革和发展的成果。

第五，社会治理方面、社会稳定方面。无论是一些应急的抗灾地震，还是安全生产，尤其是食品安全都被放在了很重要的位置。这是去年工作的情况，很亮的点。

二、如何保证中国经济预期目标

2014年整个国际形势还是错综复杂的。2008年以来，世界经济复苏还不是很稳定，还有很多不确定的因素，尽管美国去年开始经济增长，出现了比较好的势头，但是其他发达国家形势还是不明朗，所以整个形势还是不明朗。我们国家要素条件也发生了深刻的变化，首先大家很明显感觉到劳动力短缺，出现了“用工荒”，就是说人力短缺。我们原来讲的人口红利都已经过去了。劳动力是支撑经济发展很重要的因素，现在已经在很多行业出现了短缺。    所以中央提出来，我们的经济发展处于增长速度的换挡期和经济结构调整的阵痛期。所以在这个过程中，在结构转换过程中，我们未来发展要保持中高速还是有条件的、有基础的。大家注意，以前我们提经济保持高速增长，现在已经提出来我们要保持中高速的增长。要把握的总体要求，仍然是稳中求进，仍然是把改革放在重要的位置，贯穿在各个环节。另外四化联动：新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。另外是五位一体：政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体，协调推进。

今年的主要预期目标，我们GDP的增长速度确定为7.5%，农村新增就业在1000万以上，登记失业率在4.6%以内，居民收入和经济发展同步。这是什么概念？去年我们定的是7.5%，到年底实际上完成了7.7%，我们CPI，就是物价上涨指数3.5%，到后来控制在2.6%，其实控制的是非常好的。大家应该感觉到物价这几年还是非常平稳的。新增就业也是超额完成，城镇的登记失业率也在目标范围之内。今年能不能保持7.5%的增速，国际上是有很多质疑的。但是总体来说，我们还处在发展的关键阶段，还是应该可以保持这样的速度。为什么可以保证这样的目标呢？我们觉得有三大方面可以保证这个目标实现。一是国家的投资，GDP增长能不能保持这个目标，与它的消费、投资、净出口这三驾马车有关的。二民间投资。三是出口。我们未来的出口主要转向新兴市场国家，这种发展中国家，拉动我们经济增长这驾马车还是比较稳定的。从新一届政府外交重点来看，也是新兴市场国家，还有丝绸之路经济带沿线的国家，加上我们自由贸易区的建立，还有贸易便利化政策的出台，出口这驾马车还是很稳的。

 

物价来说，总体来说，我们国家物价水平还是比较平稳的。主要与大家息息相关的物价还都是保持很平稳的态势。我们总的工业品是供大于求，农业又十连增，所以粮食的储备也比较充裕，进出口条件能力都比较强。所以物价在近期不会出现大幅波动，应该说保持物价水平基本稳定还是有有利条件的。今年有很多因素推动价格上涨，不能掉以轻心，必须做好物价的调控，这样才不至于影响人们的生活。

李克强总理提出，实现预期目标，需要把握三方面的原则。第一条原则，向深化改革要动力。强调了我们现在的改革进入了攻坚期和深水区，必须以壮士断腕的决心和背水一战的气概来进行改革。特别提出要从群众最期盼的领域改起，从制约经济发展最突出的问题改起，从社会各界能够达到共识的环节改起。习近平总书记提出要寻求改革的最大公约数，大家都认同的领域赶快改革，让大家共享改革和发展的成果。

第二条原则，要保持经济在合理的区间运行。要加强宏观调控，一定要守住稳增长、保就业的下线，增长速度一定要稳住，要保住就业，这是下线。另外上线的速度不能太高，太高容易出现通货膨胀、物价上涨。所以要继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策。

第三条原则，要着力提质增效。还是要改善民生，从提高经济增长质量和效益出发，推动经济发展从依靠要素投入向更多依靠技术创新转变，我们发展要更多的依靠技术创新，要从原来主要依靠劳动密集型产业向更多的依靠综合优势，通过战略性新兴产业各方面的发展转变。另外，我们要从在国际产业中低端的产业向更高的链条去提升，从城乡发展不平衡向各个区域协调发展转变。

三、2014重点工作

2014年的重点工作，总理提到了六大方面的任务。

第一方面，推动重点领域改革取得新的突破。这里面主要讲了五大方面的改革。

第一，深入推进行政管理体制改革。在去年简政放权的基础上，今年要再取消和下放行政审批权200项以上。尤其要深化投资审批制度的改革，让企业有更大的投资自主权，要投资的话，只要企业主认为可以，基本上备个案就行了，不像以前要审批、要核准。对于确实需要设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，就是说哪些需要审批，哪些不需要审批，是要有清单的。政府要制作一个权力清单，要向社会公开。清单之外的就一律不能再实施审批了。另外，要全面清理那些非行政审批的事项，行政要透明，要有权力清单。行政审批应该说是新一届政府抓的一个很重要的亮点。中央把审批权下放给省，省下放给地市县，整个层层下放，地市县有一些权力就直接下放给企业了，就不需要审批了，直接推向市场。在这个过程，尽管中央政府或者国家领导人这么要求了，但是实际上还是有一些变相的或者说隐性的审批。现在有一些地方说是不审批了，但是要求出具一些评审和评估方面的材料，比如说办企业要评估材料、评审材料，需要第三方中介机构出具的，借助需要这种材料，让第三方机构出材料，实现了一种变相的审批。这个现象是目前出现的，下一步在推进审批的时候应当要杜绝的。另外，通过设立一些扶持项目，评优和评奖项目，或者要挂什么牌子来分配这种公共资源和公共资金，其实这也是一种把原来通过审批行使权力的手段变成了一种隐性的审批。

第二，要加强事中和事后的监督。现在审批权下放了，下放以后，会不会像我们以往出现一放就乱，一收就死。之所以审批，因为要规范，比如说什么节能降耗，什么实行安全环保，这些方面都要达到要求，才能让它建项目。如果现在不审批，把权利下放给企业的同时，要加强监管，放活和监管要同步到位。探索实行一种统一的市场监管，全国统一监管，因为企业是在全国范围内流动的。最重要的一条还要加强社会信用体系的建设，要推动政府信息共享，要建立自然人、法人统一的代码。中国的好多改革推进比较慢，还是因为我们的管理水平上不来。管理水平上不来，你都把它推下去，大家整个就乱了。

我举一个最简单的例子，我们都挺赞成国有企业改革，也很希望国有企业改革，让民营起来发展，但是一个很现实的例子，像幼儿园一样，现在幼儿园很紧缺，可以允许民营办，幼儿园达到一级一类的标准，私立幼儿园在城里面都要交4000到6000元这样的水平，而公立只有1000。私立幼儿园，它每天的食谱写得很好，吃什么饭，实际上小孩并不能吃到那么多。我们管理和监管上不去，包括办幼儿园的素质上不去，有很多东西放开是不行的。国有企业改革也一样，大家都觉得国有企业效率很低，应该改，应该让民营资本进去。但是在整个国家的管理水平和整个国民素质没有达到那个水平的时候，有一些行业还真是国有不能退出的。这就是为什么要加强监管，像我们行政审批权下放以后，同时监管要跟得上，政府已经加强管理了。同样政府不干审批的事，要加强管理，要事后监管。

 

第三，财税改革。财税改革去年也进行了一些推进，今年继续要进行规范、公开、透明的预算制度，把所有政府性收入都纳入预算，实行全口径预算管理。我们以前在政府工作报告里面也提到过，把政府所有的收入，包括土地的买卖收入都纳入预算，这个也讲了很多年了，实行全口径预算。另外，各级政府的预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的三公经费都要公开，打造阳光财政。北京市做的很靠前，北京从“十二五”规划就提出来要打造阳光财政，尤其是这种预算支出的公开是走在全国的前列的，各地以后都要这么做。

再一个主要是提高一般性转移支付的比例，专项转移支付项目要减少。中央和地方共享的税，财政收入收到中央以后，将来一般性的转移支付，通过规范性的、常规性的要增多，而且临时性的、不规范的或者是专项的要减少，今年还要减少。

另外，小微企业的税收优惠范围要扩大，这个就是减负，让民间投资发挥作用。另外，建立规范的地方政府举债融资机制。像以前地方政府举债是由中央代发的，以后想办法让地方尝试来发债，给地方一定的权利，把地方的政府性债务纳入到政府管理，这是今年提出来要推的一项工作。

第四，金融体制改革方面，主要提出来这么几条。一个是政策性金融机构的改革，像进出口银行、国家开发银行这些政策性金融机构，要进行公司化的改革，要考核银行的经营绩效，尽管它有政策性，但是也要对它进行绩效的考核。

我们的人民币和美元之间的兑换，实行了浮动汇率，但是是有区间限制的，下一步要扩大汇率浮动的区间。通过上海自贸区实验以后，人民币资本项目可兑换，人民币在资本项目下可以和国外自由兑换，这是一个方面。另外，民间资本设立发起中小银行、金融机构，这是将来要推的，引导民间资本搞一些金融机构，现在民间资本很多，有好多地下钱庄、高利贷。一方面是很多中小企业没有资金，另一方面是大量的资金沉淀在国有银行，因为国有银行贷款的审批还是很严格的，另外利率受限制，所以它基本上倾向于向政府和国有企业贷款，民营企业获得的融资非常有限。

还有一条，建立存款的保险制度。我想大家这块也很了解，像我们现在存款，因为是国有银行，都还是受着保护的，如果一旦放开，有很多民营银行、外资银行进来以后，尤其是民营银行，包括国有银行也要股份制改革以后，允许引入民间资本以后，如果银行经营不好，我们存款人的资金不知道哪儿去了，这是很危险的，影响国家的金融稳定。要着力探索一个存款保险制度，银行接收存款要向这个机构交保险。如果我们存款的银行破产的话，我们居民储户是不受影响的，因为保险机构对我们进行偿付。就像大家现在买车一样，都要买保险，车不出问题还行，车出问题是有人来给你保障的。将来我们国家的银行，金融自由化的发展，金融的市场化发展要依赖于建立一个存款的保险制度，存款的银行它要由一个金融系统的保险机构来解决保险问题，所以才能往下推。

再一个是资本市场，股票市场的发行问题。股票发行一直是有行政审核的，下一步推进股票发行注册，因为行政审核的过程中，当然不能说把关不严，还是有一些寻租，通过别的方式上市了，如果是注册制的话，就会有一些更好的公司能上市，如果公司好的话，对我们整个资本市场运行都是有好处的。

另外，农业保险。农业这几年也在探索建立一种保险，由于受天气影响，农作物不好的话，不能让农民承担，将来给农业上保险也提上了议事日程。另外就是互联网金融的发展，从电子商务发展以后，互联网金融发展很快。

 

第五，增强各类所有制的经济活力。

特别强调，因为国有企业改革是一个政治命题，国有经济是我们共产党执政的基础。国有经济改革也一直是这么多年改革的中心环节，1978年从农村体制改革以后，到1984年进入城市经济体制改革，首先是拿国有企业开刀的，这么多年国有企业改革应该说是从我们原来订个鞋子，吃个饭都是在国有企业，到现在国有企业分布的范围还是比较窄的，好多都已经民营化了。但是经过2008年的国际金融危机以后，因为国际经济形势不好，民营企业的融资条件也不是很好，很多民营企业经营的领域，像钢铁、轻纺都被国有企业重新兼并重组了。这与我们市场化改革的方向是相悖的。

这次十八届三中全会特别强调我们要继续加快推进国有企业改革。这次政府工作报告是与十八届三中全会紧密相连的，很好的落实了这个精神。

关于国有企业改革特别提出来下面几条。一个是发展混合所有制经济。国有企业改革是要分类推进的，要准确界定不同类型的国有企业的功能，然后推进国有资本运营。另外，要提高中央企业国有资本收益上缴公共财政的比例。

关于发展混合所有制经济，这个提法很早了。大家如果关注的话，如果经常看报纸，看新闻的话应该可以看到，现在混合所有制经济是从十八届三中全会以来提的非常多的词。混合所有制经济早在十七大就已经提出来了，在2003年的十六届三中全会也提出来，混合所有制经济是实现我们基本经济制度，就是公有制为主体，多种所有制共同发展的一种有效形式，其实就是股份制的一种发展方式。这次十八届三中全会特别提出，要国有企业进行改革。国有企业改革的障碍就是国有企业本身。因为这么多年国有企业拿着获得的超额利润，自身得到了很多好处，国有企业的职工名头上的工资没有民营企业高，事实上还是很高的。

那么在十八届三中全会提出混合所有制经济以后，首先是中石化放开了30%的加油站，基层加油站已经30%都放开了，允许民营资本进入。20多个省市先后都制定了发展混合所有制的规划，提出来在三到五年之内要让混合所有制这种企业占到60%、70%、80%不等，各地都在积极落实十八届三中全会的精神。

当然这几年关于我们促进民间资本的发展，也是出台了很多政策。比如像加油站放开，也不是现在第一次放开，原来在西北一些省市尝试着放开了。出现什么问题？油价低的时候，不好经营的时候放开了，等到油价高的时候，利润高的时候又收回来了。包括杭州到上海这些地方，东南沿海有一些高速公路，在世纪之初刚开始建的时候，也是说要民营资本进去，但是后来发现经营的时候又收回来的现象，使民营资本不能放心地进入。发展混合所有制经济，应该是一个方向，也是这届政府大力推的，但是肯定要经历一个过程。现在各省都在探索具体怎么发展混合所有制经济。

另一个，国有企业要分类改革。目前剩下的国有企业是按照这么一个思路分类改革的。一是关系到国家安全的行业和领域，这个主要是指军工企业里面的保军业务，军工企业不一定所有的都是保军的，有一些已经开展民品生产了。那么这个保军业务将来还是百分之百的国有投资，不允许民营资本进入的。另外一些是关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域，要保持国有股份的绝对控股。像电力、电信这种行业还是国有绝对控股的。一些行业，像生物医药、高新技术产业，因为它投资周期比较长，风险比较大，现在有很多也是国有企业在投的，将来这里面国有企业要退出，保持一个相对控股，主要的股份还是要让给民营企业。另外一个是完全可以竞争的领域，国有资本可以参股，甚至全部退出。完全竞争的领域，像钢铁、轻纺，但是现在有点不太一样，钢铁我们一直认为是完全竞争的，在世纪之初也改了很多，当然大钢厂还是国有控制的。在金融危机以后，加上产能过剩，加上国际形势不好，好多小钢厂同时也被大钢厂并了，现在钢铁的国有控股比例还是非常高的。下一步它也是要进行民营化改制，要引入民间资本。

 

另外最重要的一条，要提高国有资本红利上交的比例。我们刚才说到了，国有企业是拿着全民13亿人的资产在经营的，早在计划经济时期，或者是改革开放之初，我们国有企业的利润是全部要上交财政的，但是后来在20世纪80年代末、90年代初对国有企业改革的时候，国有企业亏损很多，也为了鼓励国有企业改革，就停止向国有企业上收红利，挣的利润全部都留在自己企业里面了，就不再上交了。这是1994年分税制改革和国企改革进入重要阶段的时候推进的。这几年不好的国有企业已经改掉了，剩下好的国有企业基本上是行政垄断或者是资源垄断，一些非常优质的国有企业。从2007年以来，财政部提出来要对国有资本进行重新预算，要经营预算，要纳入公共财政预算和社保预算。在这时候提出来要对国有资本的盈利，就是它的利润、红利要上交。十八届三中全会提出来，要让国有企业经营的红利上交提高到30%以上，部分行业要提高到50%。这有利于充实我们财政，尤其是有利于充实我们的社保资金。

结合我刚才讲的国有企业分四个方面的改革，一般经营性行业国有资本要全部退出。战略性经营性的行业，像高技术行业、战略性新兴产业，国有企业要逐步退出。一些专营专卖的行政垄断也要部分退出，一些自然垄断行业也要有一部分退出。退出以后，这些股权要通过直接划拨给社保基金，或者是它经营过程中分红给社保基金，或者直接上市的一些转持，就是直接转给社保基金持有，社保基金来运营这些股份，最终来补充社保基金。总的来说，按照十八届三中全会的精神，2020年分红比例应该提高到50%以上。这是国有资本经营预算方面的内容。

今年的政府工作报告特别提出来，制定了非国有资本参与中央企业投资项目的办法。让非国有资本进入到中央企业里，这里面也出台了很多政策。刚才讲了，非公有资本是没有信心进入的，也没有太多的意愿，进去没有决策权，不好的时候让进去了，经营好的时候有可能又被赶出来了，所以动力不是太强，意愿不是太强，那么国家也出台了很多文件，以前仅仅是停留在出台文件的层面上，今年的政府工作报告要特别推出，在这些领域，金融、石油、电力这些垄断领域，还有资源开发公共事业领域，特别向非国有资本推出一些具体的投资项目。现在一些省市，像上海、重庆提出三到五年混合所有制企业要发展到70%、80%，也确实把一些企业拿出来让非国有资本进入。

第二方面，开创高水平对外开放的新局面

开放自身就是一种改革。想通过开放来倒逼深层次改革和结构调整，扩大全方位的开放，主要一条就是利用外资。将来要积极有效地让它投资，不能再投资到产能过剩的行业或者是制造业，更多的投资到一些战略性新兴产业和高技术产业。像咱们北京市利用外资做的很好，吸引外资以前的优惠主要是税收减免，土地这方面给点优惠政策，现在北京市已经减少土地和税收，返还前端环节的引资政策了，增加对提高综合效益的支持。主要是推动服务业的扩大开放，像养老、医疗、文化这些方面逐步都向外资开放。我们在对外贸易各个方面要进行一些便利化的通关，像检验、检疫各方面通关渠道要打通。另外，主要鼓励我们大型成套设备，像通信、铁路、电站和高铁设备出口，今年要鼓励大量出口。另外鼓励企业走出去，到国外投资办厂，利用国外的资源，尤其是发展中国家的资源来加工成成品在国外进行经营。中央特别提到了海上丝绸之路和丝绸之路经济带的发展。

内需，我们经济增长主要是靠内部的需求。将来特别强调要发挥消费的基础作用，因为一个国家投资，办了很多出口加工企业都到外面去卖东西了，投资尽管上去了，但是本国的消费如果上不去，最后依靠国外，国外形势不好的话，你出口不出去，那些产能都在那儿闲着，经济速度就很容易掉下来。这次特别提出发挥消费的基础作用和投资的关键作用。

另外就是投资，投资刚才提出来了，中央不会再像当年推4万亿一样去推政府的投资，主要是民间投资，推出一些项目，然后让民间来投资，中央的投资主要用于农业、水利这种重大的工程方面。再一点，主要是区域协调发展，把培育新的区域经济带作为发展的战略支撑。咱们国家提出来西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先实现现代化，这是区域的发展战略。十八届三中全会和这次政府工作报告特别提出来要谋划区域发展新的格局，由东到西，由沿海到内地，沿交通干线、沿江河推进梯度发展，就是东部发展起来要逐步推动中部、西部发展。

 

第三方面，促进农业现代化

这次特别强调了一定要坚守耕地的红线，18亿亩耕地这个红线是不能突破的。不能说各地搞建设把那些耕地都给占用了。另外要提高耕地质量，这句话说得非常经典，要把我们13亿中国人的饭碗牢牢地端在自己的手中。所以农业方面提的政策还是比较多的，除了传统的要强化农业支持保护，对主要农产品的价格还是要稳步提高的。另外对农产品价格建立一个目标价格制度，就是定到这么一个水平，价格低的时候，对生产者进行补贴，价格过高的时候对消费者进行补贴，建立这么一个制度。

推进农村的改革。2007年的时候出台了一个关于农村改革的决定，做了很多部署。农村改革特别强调承包责任制这个基本经营制度不变，要赋予农民更多的财产权利。这一点，十八届三中全会和今年的政府工作报告没有太多的变化。要把农民土地承包关系30年不变，变成永久的不变。

关于农村体制改革。今年的政府工作报告特别提出来，农村土地制度改革要慎重、稳妥的推进。这和十七届三中全会，还有十八届三中全会的提法有一些出入。因为那两次全会特别提出来要对农村土地制度改革要推进，尤其像农村集体建设用地要进入市场，要直接进入市场，不经过政府来买卖，现在是政府以低价征收土地，然后高价出让给开发商，政府从里面获得了很多土地出租收入。这在一定程度上侵犯了农民的利益。所以十七届三中全会和十八届三中全会特别提出来要建立城乡统一的建设用地市场，让农村的土地直接进入市场，让农村的村委组织直接代表农民和市场交易，卖给开发商，由统一的市场平台进行买卖。但是这次政府工作报告没有提出来建立城乡统一的建设用地市场。原来十八届三中全会和十七届三中全会提了，这次政府工作报告没有提。

国土资源部的部长特别提出来，要对现在小产权房拆除一批，处理一批，震慑一批，问责一批。因为小产权房土地都是没有经过政府征用直接盖的，卖的这些房子要进行处理。可以看出来，我们国家关于这些改革，应该说是走走停停，停停走走，推起来还是比较复杂。所以十八届三中全会强调要全面深化改革，强调改革的协调性、配套性、综合性。

我特别想解释一下，十八届三中全会提出来赋予农民更多的财产权利，在这次政府工作报告也提出来了。农民的财产权利主要有哪些？主要是农村集体那些财产，那些财产现在政府是大力提倡要进行农民股份合作。像咱们昌平区东小口这块已经做得很好了。农村的集体财产那部分是按照股份分给农民，农民进城，你在城里已经稳定下来了，有房了，同时在一些企业成为正式职工也没有问题，这些股份你可以带走，可以抵押，可以担保，可以继承，永久占用。

宅基地这块将来还是农民的财产收益。为了提高宅基地使用效率，将来会对宅基地严格执行一户一宅的政策，对于新增加的宅基地，或者是超过法定面积的宅基地，要实行有偿使用，像边远地区的宅基地就无偿使用，有的很大。另外，宅基地使用要有偿退出，有很多边远地区农民在城市已经有很稳定的工作了，或者是做生意，或者在企业里工作，已经非常稳定了，又有住房了，常年不回去，那么这个宅基地就鼓励它退出，退出的话是有偿的，不是白退出的，政府要给高的价格。也可以不交给政府，也可以自由卖，这个就是放宽宅基地的流通范围。现在宅基地只能在本村范围内流转，卖不上好价钱。将来流转范围扩大，它价格就有可能提高。这是赋予农民财产权利的一个很重要的方面。

 

第四方面，推进以人为本的新型城镇化

我们国家的新型城镇化规划，上个月刚刚发布。新型城镇化要坚持以人为本，四化同步。工业现代化、农业现代化、信息化、新型城镇化四化同步。坚持以人为本，四化同步，优化布局，生态文明和传承文化这样的新型城镇化。特别提出了要解决好现有“三个1亿人”的问题，要促进大约1亿人农业转移人口落户到城镇。改造大约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。引导大约1亿人在中西部地区就地城镇化。 改革开放以来，主要是东部地区企业比较多，尤其是建了很多外资、合资企业，把中西部的劳动力都引到那边去了。现在东部的产业，因为受土地要素的制约，再加上他们已经发展的一些传统产业要往中西部转移，他们要腾笼换鸟，要发展一些更高端的产业，那么这就吸引了一部分原来打工的人回到中西部，希望这部分人在中西部就地城镇化，这也解决了劳动力每年候鸟式的迁徙。

今年就特别提出要有序推进农业转移人口的市民化，通过积分制，就是你的学历、工作年限、拿到的资格证书，比如说什么技工师，积够一定的分可以变成真正的市民，这些在广州一些城市都开始实行了。还有居住证制度，咱们北京也开始了，天津也开始了，你拿到居住证，而不是现在的暂住证。居住证拿到以后也有条件，有门槛的，你在这儿工作年限比较多，有稳定职业，有稳定住房，那么你享受的福利待遇可能接近于城镇职工，但是比农民工高，是一种过渡状态，再到一定的年限可以和城市职工一样。

现在特别强调随迁子女随着父母在打工的地方或者在务工的地方受教育，异地升学，当然异地升学还是非常备受争议的。比如说大家这么多人来北京打工，孩子都在这里考学，这是对现有职工利益的一种侵犯。这在一些地方已经开始实行，特大城市可能有一个过程。要让这些农村转移人口市民化，让他和城镇居民享有同样的福利待遇。这是未来要稳步推进的，这是刚才讲的“三个1亿”里面要重点解决的。

第五方面，以创新来推动经济结构升级

现在我们的科技资金，刚才说了，在全球达到第三位，我们的科技投入占GDP的2%，从2006年的1.42%，到现在的2%，这是非常大的。我们一方面投入了那么多资金，另外一方面创新能力是很差的。像我们用的三星、iphone手机，以499美元来算，产值被哪些国家获取了？零部件255美元被这些国家获得了，专利设计150美元被美国获得了，而中间的物流配送和零售81美元是在销售国，就是卖到哪个国家，哪个国家的就要配送销售，人家获得了。而我们中国是生产电子产品、电脑的第一大国，我们只拿到了这么多。因为我们没有创新能力，我们只能干打工的角色，打工是你自己的选择，但是一个民族打工，一个国家打工的话，那肯定是这个国家的悲哀，将来就很麻烦了。我们国家非常重视自主创新，资金投入也很多。资金都哪儿去了？现在资金就像撒胡椒面儿一样，企业在申请，高校也在申请，科研机构也在申请。政府列出来一些项目，或者是企业自己列出一些项目，去科技部，去各个科技口申请资金。大学、研究机构和企业整体来说是脱节的，因为大学、研究机构，尤其是大学拿到资金就是想着做出什么研究，怎么发一些论文，在国家什么部委获点奖。但是这个技术到底能不能产业化，能不能用，现在不是按照这个目标来考核的。对于大学来说，主要是按照发了多少论文来考核的，所以它的使用还是不够。企业需要的技术，大学没有研发出来。大学拿国家资金研发出来的技术企业又不需要。

 

特别强调企业在技术创新中要有主体地位，鼓励以企业为主体来设立研发机构。咱们北京市做的还是非常好的，尤其以中关村为主，产学研联盟方面已经做了很多工作。另外，鼓励企业创新要全面落实企业研发费用加级扣除。研发费用是在税前扣除这个政策要全面落实。

推进科研项目经费管理改革。大家知道科研经费拿到以后，使用还是比较严格的，耗材占多少，劳务人员有多少，尤其是研发人员劳务收入，北京规定不能超过30%。一些科研项目，很多人参与，最后总经费拿不到30%，这不利于激发积极性。另外，要把高新技术企业的认定扩充到更多的企业，现在的高新技术企业还是原来传统意义上科技部定的高新技术企业，主要还是限于工业类的，那么未来的高新技术企业，服务业类的也进入高新技术企业类里了。高新技术企业享受税收各方面的优惠，如果把服务类的行业也认定一些高新技术企业，属于广义的高新技术企业，他们也可以享受税收优惠。这一切都可以鼓励更多创新。

下一个是创新方面，以创新来推动产业结构调整，强调要依靠改进，进退并举，主要是生产型服务业，就是高端服务业的发展要积极推进。另外就是工业和信息化，刚才提出来信息宽带中国，信息将来对工业，对整个生活的影响是非常大的。

第六方面，加强教育、卫生、文化、社会建设

主要是牵扯到一些贫困地区、中西部地区、农村地区，对这些地区，教育、医疗资源要适当倾斜。尤其是农村的教师队伍建设，还有农村儿童的营养，要加大资金投入，中西部地区现在小孩可以在课间发一个鸡蛋和一袋奶，都是非常受当地人欢迎的。

再一个就是医改，我们的全民医保现在已经形成了，大病的保险今年在全国也要大步推。还有就是县级和城市的公立医院改革，今年提出来要推200来家公立医院的改革，要确实破除以药养医，尤其是对县级公立医院要取消药品销售的差价，就是15%的差率，你进的药和卖的药的15%的差率，这个改革要推进。

文化方面，大家重点要注意社会主义核心价值观，这是今年特别强调的。十六届六中全会提出构建社会主义核心价值体系，十八大也提了。最近中宣部正在搞社会主义核心体系，就是富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法制、爱国、敬业、诚信、友善，24个字。在国家层面强调这八个字，在社会层面强调这八个字，在公民层面强调这八个字。

社会治理方面。还是一些常规的工作，信访工作、保障和改善民生工作等。另外就是社保，社保牵扯到城乡统一接轨的问题。再就是住房保障，今年又像往年一样保障房建设和投放的力度都要加大。社会安全这方面我觉得特别要引起我们重视，领导现在特别注重食品的安全，切实保障舌尖上的安全。这届政府的工作报告特别好，语言非常朴实，非常近民。另外是建设生态文明，主要是PM2.5和PM10都是作为治理的重点，特别强调要联防联控。另外就是能源和生态保护建设，这些都是常规性的东西。

我想小结一点，这次政府工作报告，从文字数量上来说，应该说在近10年来是最短的，16000多字，文风非常活泼，基本上都在讲短话，排比句很多，使动用法很多。就是让什么什么，使市场发挥什么作用，不像以前都是干什么，都是政府干什么，现在更多的是让干什么，使什么干什么，意思是使市场发挥主力，就是这种语气来表达，说明了很注重调节政府和市场的关系。另外它还是一个数字化的报告，有很多东西都是以数字来表示的。政府工作报告如果不是以数字来表示，很多任务就很难达到。数字化就是向社会承诺，就很容易实现了。再一个，今年政府工作报告我认为是远近结合，虚实结合，很好的与十八届三中全会结合，把一些远期要做的事现在抛出来，近期做的写得非常明确，操作性非常强。

责任编辑：周艳

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