【案例】为超生与落户脱钩点赞

 

【百姓心声】

【事件介绍】

 

中国千万人为"黑户" 个别省市将超生与落户脱钩

今年以来，山东省和江西省南昌市的户籍管理部门决定，新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费实行“脱钩”；而过去对超生的新生儿，在没有征收社会抚养费(相当于罚款)之前是不予上户口的。

分析人士指出，个别省市公安部门将超生的新生儿办理户口与罚款“脱钩”，这是否意味着其他省市此类户籍政策也会逐步松动？

罚款落实难，落户成筹码

北京市民李雪今年21岁，超生的她至今没有户口，“上不了学、没有医保，没法坐火车，去不了图书馆，打不了工……所有需用身份证的，我全干不了，甚至到药店买感冒药，由于没有身份证，我也买不到。”李雪说。

从1998年，李雪的父母就开始为李雪的户口问题奔走。而当地派出所答复说，要落户需要计生服务证以及社会抚养费缴纳证明。

长期以来，我国新生儿落户与计划生育政策捆绑在一起，属于违反计划生育政策出生的新生儿，其落户需要先缴纳一笔社会抚养费。

山东社会科学院人口学研究所副研究员李兰永认为，从社会管理的角度来讲，“社会抚养费征收”与“落户”二者本来不该挂钩。一些基层政府为了做好计生工作，将社会抚养费征收和落户挂钩，实属无奈，这种计划生育管理方式是一种“土政策”。

由于未能缴纳罚款，有不少孩子成了黑户。我国第六次人口普查发现，有1300多万人没有户口，其中大部分是超生而未缴纳社会抚养费的人口，因而未能进行户籍登记。这些黑户人口以后面临着就学、就业、出远门、结婚生子等诸多不便，无法享受社会福利。

据了解，华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%，也就是说大约30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。这只是发达省份的数据，在一些偏远省份，社会抚养费征收率更低，黑户数量更大。

一位人口专家指出，计生工作一票否决，以及社会抚养费征收难度大，使得“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口，落户成了计生工作的一个筹码。

 

以人为本超生落户与“罚款”脱钩

“这次规定落实后，之前应予落户而未能落户的人口浮出水面，人口统计将更加真实，有利于宏观管理。”山东省公安厅有关负责人对记者说。

数据显示，2月中旬以来，山东省公安机关为新生儿办理出生登记30多万人，其中为1周岁以上出生人员办理出生登记12万余人。

不仅山东省，江西南昌市4月1日起也实施新的户籍业务办理规范，只要提供真实合法的出生医学证明及相关手续，新生儿就可办理户口登记，与社会抚养费脱钩。过去新生儿办理户口登记时，派出所要核验其生育服务证或再生一胎服务证。

南昌警方人士称，本次实施的针对新生儿落户的措施，是从“以人为本”的角度出发，所采取的人性化措施。

专家指出，给予“超生的新生儿”办理户籍，将方便他们今后的入学、就医、就业等，有利于保障他们的合法权益。

规范政府行为

依法使用权力

“父母超生违法，板子不应打在孩子身上。”李兰永认为，我国人口与计划生育法要求，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚，但并未规定不予上户口、不予入学的处罚。

“超生”与罚款“脱钩”，是政府依法行政的一个具体表现。法律界人士表示，国家治理体系和治理能力现代化的核心是法治化。对于政府部门来说，法无授权不可为，政府权力是有边界的。毫无疑问，与落户“捆绑”不能使社会抚养费应收尽收，“脱钩”后，社会抚养费征收将面临更大难题，也会影响到计生部门工作人员积极性。李兰永认为，未来社会抚养费的征收应该通过法律途径，比如申请法院强制执行来实现。

超生与落户“脱钩”回归法与情

一些地方将新生儿落户与征收社会抚养费“挂钩”，计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明成为新生儿落户的必备条件。这意味着，超生婴儿必须在缴清社会抚养费之后才能落户，由此造就了一个庞大的“黑户”群体。

第六次全国人口普查结果显示，没有进行户口登记的人数达1300多万，这些“黑户”面临着就学、就业、出远门、结婚生子等诸多不便，无法享受社会福利。在中国，一纸户口承载了太多的附加功能，它早已不是简单的身份证明，更多的是资源、权利享受凭证。围绕户口，也上演着太多的人间悲喜剧，没有户口，入学、就业、结婚等只能处处碰壁。父母违反计生政策，却要用孩子的一生来埋单，何其不公平！因此，将超生新生儿落户与社会抚养费“脱钩”，是对公民权利的尊重，也是对社会正义的维护。

遗憾的是，当前个别省市的落户新政还处于“自选动作”阶段，没有形成全国一盘棋。如此一来，最直接的后果是社会抚养费征收面临更大难题。此前，新生儿落户之所以与社会抚养费捆绑在一起，无非是利用这种强制性的行政手段来保证计生工作的成效。这看似合理，实际上忽视了一个基本前提—政府部门的行政执法行为不能以损害公民基本权利为代价。而将社会抚养费与落户“脱钩”后，完全可以通过申请法院强制执行来征收社会抚养费。将行政性收费转变为法律性收费，不仅不会削弱执行效果，反而会更加透明规范，遏制“户口上的腐败”。

对于那些鲜活地存在于这个世界上，却得不到国家承认的人群来说，不合理的落户政策不仅否定了人的价值，更违背了法的精神。我国宪法明确规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。也就是说，在宪法精神里，本没有“黑户”之说。落户与超生“脱钩”的户籍新政，之所以能博得舆论的满堂喝彩，也正是因为顺应了法律精神和为户口“松绑”的民意诉求。

在现代民主与法治国家，“人人生而平等”是一个深入人心的理念和原则，政策与法律的制定和实施也应坚守这一原则。尤其对政府部门而言，不给落户人为设置障碍，无差别地提供基本公共服务，是其职责所在。毕竟，每一个新生儿来到世界上，理应获得公民身份、公民权利和公民待遇 。

 

审慎看待“超生与落户脱钩”

山东等省市这一脱钩做法的进步意义非常值得肯定和赞赏。因为这将意味着，今后在这些地方，超生儿由于未能缴纳社会抚养费、上不了户口而沦为“黑户”的问题，将有望得到根本解决。据第六次人口普查，全国共有1300万人没有户口，其中绝大多数为“超生”人员，这些人员不仅成为户籍登记上的“黑人”，而且“面临着就学、就业、结婚生子等诸多不便”。

不过，在强调脱钩的进步价值同时，也要充分意识到：尽管相对应的挂钩做法一直长期存在，但它事实上从来不是一个合理合法的做法。具体来看，这一“土政策”的不合理合法之处体现在，父母超生却将无辜的超生新生儿作为惩罚对象，明显有违“法责自负”的法治原则。进一步看，这种捆绑挂钩事实上也存在明显的违法嫌疑，依据我国《国籍法》，“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍”。仅仅因为计生原因，便不给原本依法具有中国国籍的超生儿落户，致使其难以享受应有的国民待遇和公民权利，无异于变相剥夺了他们的国籍，明显违反了《国籍法》乃至《宪法》的相关规定和法律精神。

回到现实，认为其他地方的类似土政策会松动甚至迅速全面脱钩，未免又显得有些过于乐观。个中道理显而易见：虽然合理合法性都禁不起推敲，但又不得不承认，这一挂钩土政策之所以会产生并不是孤立的，其背后有一系列的利益“挂钩”。如每年数百亿社会抚养费，由“计划生育一票否决”形成的现实和政绩挂钩。面对这些现实逻辑和利益掣肘，“与计生政策捆绑”的落户土政策会被各地轻易普遍放弃。

有鉴于此，在上述这些现实逻辑挂钩没有根本改变之前，对于部分省市“超生与落户脱钩”做法的全面推广前景，恐怕还需审慎看待，谨慎乐观。

用法治阳光照亮“黑户”的人生

在民间说法中，没有户籍的人被称为“黑户”、“黑人”。长期以来，属于违反计划生育政策出生的新生儿，其落户需要先缴纳一笔社会抚养费。由于未能缴纳罚款，不少孩子成了“黑户”。第六次人口普查发现，有1300多万人没有户口，其中大部分是超生而未缴纳社会抚养费的人口，未能进行户籍登记。

没有户口的日子有多难？一位21岁的北京市民的人生境遇很能说明问题。超生的她，上不了学、没有医保，没法坐火车，去不了图书馆，打不了工……所有需用身份证的，全干不了，甚至到药店买感冒药，由于没有身份证，也买不到。古人感叹“出门即有碍,谁谓天地宽”，“黑户”人口面临着就学、就业、出远门、结婚生子等诸多不便，无法享受社会福利，其发展的空间是灰暗而狭窄的。如何对待“黑户”，检验着社会文明程度。

从道义上说，人人生而平等，父母超生违法，板子不应打在孩子身上，孩子是无辜的。人为限制落不了户，造成个人权利的大量损失，既有违社会公平，又容易造成一些社会问题。所以，近年来，从一些代表委员到社会各界，都在积极为“黑户”权益奔走呼吁。山东省和江西省南昌市的脱钩之举，顺应了社会呼声，彰显了以人为本的治理观念，因而得到了广泛的点赞。

从法律上说，人口与计划生育法规定，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚，但并未规定不予上户口、不予入学的处罚。将二者硬性挂钩，是很多地方在计生工作压力下的“土政策”，带有强烈的实用主义色彩。然而，在执行中，超生罚款很难落实，即便在发达省份也有30%的超生人群未缴纳社会抚养费，出现了“征收率低，黑户数量大”的困境。

更重要的是，超生与落户挂钩于法无据。法治政府的基本要求就是“法无授权不可为”，政府权力有其边界。实行“超生”与罚款“脱钩”，是政府依法行政的一个具体表现。当然，“脱钩”之后，社会抚养费征收将面临更大难题，对计生部门带来更多挑战。但应看到，计生工作法治化的趋势是不可阻挡的，这要求树立法治思维、运用法治方式，从而倒逼人口户籍等社会治理的创新，推动治理能力的提升。

让人人都享有人生出彩的舞台，“黑户”们也不能例外。法治阳光照耀下，一些地方已经将超生的新生儿办理户口与罚款“脱钩”，为这些徘徊舞台之外的人铺设权利之路。这种改革的善政，能否在更多地方引起连锁反应？让我们拭目以待。

 

【启示与思考】

长期以来，许多地方的新生儿落户，既与母亲上环、结扎挂钩，又与超生罚款等因素挂钩，惯性所定，使得许多人已经忘记了，其实法律并没有规定新生儿落户需要受到如此之多的限制。山东省与江西省南昌市的规定，是法治进步的体现。

一些地方之所以将新生儿落户与母亲上环、结扎、超生罚款挂钩，无非是政府管理的需要。具体而言，则有三方面的因素，其一是能收到更多的罚款；其二，是能达到控制超生的目的；其三，许多地方实行“计生一票否决”，控制超生就能显现官员政绩。

我们不得不承认，将落户与其他因素挂钩，对于政府管理有效，对于收取罚款更为有效。但问题的另一面则是，这种所谓的有效政府管理的背后，是对人权的漠视。由于落户与罚款等因素挂钩，许多家庭未能缴纳罚款，有不少孩子成了黑户。第六次全国人口普查统计数据显示无户籍的人高达1300万，其中大部分是超生而未缴纳社会抚养费的人口。这些黑户孩子的上学、医保、社保、就业乃至出行都受到严重影响。而且，由于大量的黑户孩子游离于国家统计数据之外，容易导致国家人口统计数据失真，从而影响到国家人口政策的决策。

更重要的是，目前我国并没有法律明确规定超生落户要与罚款等挂钩。《户口登记条例》只规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”

将超生落户与罚款脱钩，并非表明超生不需要征收社会抚养费，但是这种征收要回归到法治轨道，即由计生部门依法向超生的家庭征收，如果逾期不缴纳的，则由计生部门依法向人民法院申请强制执行，这样同样能达到征收社会抚养费的目的，而不需要采取落户与罚款挂钩这种违背法律的做法。

希望更多的地方能将超生与落户脱钩，回归到法治轨道。在中国大地上，理应每个公民一出生都能享受同等的权利，同样沐浴法治的阳光。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0515/769043.shtml